加快牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)牧民增收的財政政策選擇

王　雄　史生榮　葉　琳

一、內(nèi)蒙古西部牧業(yè)旗和牧民收入的基本狀況

內(nèi)蒙古西部11個牧業(yè)旗占地面積為424848平方公里：草原面積為24萬平方公里，占全區(qū)33個牧業(yè)旗草場總面積的42％：截至2008年，西部11個牧業(yè)旗總?cè)丝?20.36萬人，農(nóng)牧民人口35萬人，其中，在牧區(qū)從事牧業(yè)的人口有12萬人。草原類型屬于荒漠、草原化荒漠、荒漠化草原、典型草原。氣候干旱，降水量少，草原生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重，限制了牧業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2007年西部11個牧業(yè)旗GDP總值500億元，財政收入合計68億元，其中，財政收入超過3億元的旗有6個，超過10億元的旗有3個：2008年，西部11個牧業(yè)旗中，GDP最大的是鄂托克旗，為155億元；牧業(yè)產(chǎn)值最大的是四子王旗，為7.35億元；財政收入最多的是鄂托克旗，為21.62億元。

隨著牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，西部11個牧業(yè)旗牧民的收入水平有著不同程度的提高。從2008年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，牧民純收入最高的是包頭市的達(dá)茂旗，牧民收入為7598元；收入最低的是巴彥淖爾市的烏拉特中旗，牧民收入僅有2000元。從2008年各牧業(yè)旗的牧民收入結(jié)構(gòu)看，政策性收入占的比例為6.67％～22.4％，生產(chǎn)經(jīng)營性收入為75.6％～91.33％，財產(chǎn)性收入極少。

二、西部牧業(yè)旗牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和牧民增收存在的問題和面臨的困難

(一)牧民增收緩慢，牧民的收入與農(nóng)民的收入已出現(xiàn)差距

牧民的收入低于農(nóng)民的收入。2008年牧民平均每人年收入為5568元，比農(nóng)牧民平均每人年收入低183元：從2008年各牧業(yè)旗牧民每人的年收入情況看，牧民的收入較農(nóng)民的收入低500—1400元。除去一次性增收因素(因退牧還草、轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)產(chǎn)而一次性處理牲畜等財產(chǎn)的收入)外，牧民與農(nóng)民的收入差距就更大了。

雖然隨著牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，牧民的收入有不同程度增長，但牧民的增收幅度與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和財政收入增長不協(xié)調(diào)。以2008年牧民年收入最高的包頭市達(dá)茂旗為例，牧民收入的增幅也明顯低于GDP和財政收入的增幅。

(二)部分牧民尤其是牧區(qū)生態(tài)移民的致富成為難點(diǎn)，返貧現(xiàn)象不少

占有草場面積小的牧民和一些新增的年輕牧戶(草牧場面積總數(shù)一定，但牧區(qū)的人口又在不斷增加，新增的牧戶獲得的草牧場很少)現(xiàn)在僅能維持生存，由于占有的草場面積小，基礎(chǔ)母畜少，限制了牧業(yè)生產(chǎn)的擴(kuò)大，無條件增收。問題更為突出的是牧區(qū)的生態(tài)移民，其轉(zhuǎn)移進(jìn)城或聚居的目標(biāo)在各級政府的大力幫助下正逐步實(shí)現(xiàn)，但由于牧民的綜合適應(yīng)能力差，其移出后的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有較大的困難，實(shí)現(xiàn)下一步的政策目標(biāo)(穩(wěn)得住、能逐步致富)就有相當(dāng)?shù)碾y度。調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移牧民中五六十歲的老人在領(lǐng)取退牧還草補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險、低保等生活補(bǔ)貼后，能夠維持正常生活；30歲以下的牧民多數(shù)文化素質(zhì)在初中以上，適應(yīng)能力較強(qiáng)，培訓(xùn)后大部分能夠?qū)崿F(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移：最為困難的是30—50歲的牧民，除了能放牧外，幾乎沒有其它方面的社會就業(yè)技能，而且受多年來生活習(xí)慣的束縛，適應(yīng)新環(huán)境的心理準(zhǔn)備不足、適應(yīng)能力差，再加之，其文化素質(zhì)低、學(xué)習(xí)能力差，因此這部分牧民的就業(yè)轉(zhuǎn)移和實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)得住”的目標(biāo)有相當(dāng)?shù)碾y度。從生活狀況看，轉(zhuǎn)移進(jìn)城后的大多數(shù)牧民除了居住條件有改善外，收入有不同程度的減少，生活消費(fèi)水平有不同程度的下降。調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，牧區(qū)生態(tài)移民的致富已成為一個最棘手的問題，無論是在實(shí)踐中還是在政府下一步的工作規(guī)劃中，目前均沒有探索出一個成功的致富辦法。實(shí)踐中。有的旗采取加大財政補(bǔ)貼來供養(yǎng)牧民，從發(fā)展的角度看，這種方式對牧民的生產(chǎn)經(jīng)營、就業(yè)沒有激勵功能；缺少激勵機(jī)制的財政補(bǔ)貼畢竟不是長久之計。

(三)牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱。抵御自然災(zāi)害的能力差

目前，草原生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生了嚴(yán)重的退化，要求部分牧民的生產(chǎn)方式由散放式飼養(yǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯犸?、半舍飼養(yǎng)殖，草場的利用方式也轉(zhuǎn)變?yōu)樾菽?、輪牧等。近年來草原生態(tài)系統(tǒng)退化現(xiàn)象嚴(yán)重，極端氣候時有出現(xiàn)，自然災(zāi)害的發(fā)生頻率增加，而多年來牧民從事散放式飼養(yǎng)，舍飼養(yǎng)殖需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很少，導(dǎo)致畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)抵御自然災(zāi)害的能力差，受害的風(fēng)險也逐漸加大。

(四)傳統(tǒng)的以家庭為單位的牧業(yè)生產(chǎn)方式與市場經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代化大生產(chǎn)不適應(yīng)

西部11個牧業(yè)旗的牧業(yè)生產(chǎn)方式還是以家庭為單位的牧業(yè)生產(chǎn)方式為主，草牧場流轉(zhuǎn)經(jīng)營僅在規(guī)劃中，專業(yè)合作組織、互助組織很少見，規(guī)模化、集約化的生產(chǎn)方式尚未形成，與市場經(jīng)濟(jì)要求的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、效益型生產(chǎn)不適應(yīng)。

(五)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)少、產(chǎn)品和形式單一，不能滿足牧區(qū)各經(jīng)濟(jì)體的信貸需求

調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，能真正為農(nóng)牧民生產(chǎn)、生活過程貸款的金融機(jī)構(gòu)只有農(nóng)村信用社。農(nóng)村信用社為農(nóng)牧民放貸的形式常見的有小額信用貸款、擔(dān)保貸款、聯(lián)保貸款三種，其中最為普遍的是小額信用貸款和聯(lián)保貸款。目前。農(nóng)牧民普遍反映的問題是小額信用貸款的貸款金額與牧業(yè)生產(chǎn)的資金需求之間的差距較大，解決不了生產(chǎn)中的實(shí)際問題：擔(dān)保貸款和聯(lián)保貸款雖然貸款金額大一些，但審批手續(xù)復(fù)雜，等待審批的時間長，而且還貸周期短，與牧業(yè)生產(chǎn)的周期差距很大，不能滿足各經(jīng)濟(jì)體發(fā)展牧業(yè)生產(chǎn)的信貸需求。

(六)生態(tài)保護(hù)與數(shù)量畜牧業(yè)帶動下牧民增收之間的矛盾突出

多年來，數(shù)量(頭數(shù))畜牧業(yè)的發(fā)展有效地促進(jìn)了牧民的增收，直至現(xiàn)在仍然在發(fā)揮著重要的作用，但同時也造成了嚴(yán)重的超載、過牧，破壞了草原生態(tài)系統(tǒng)。草畜矛盾是西部11個牧業(yè)旗普遍存在的矛盾，牧區(qū)草牧場生產(chǎn)能力低、畜牧業(yè)發(fā)展后勁不足：近幾年實(shí)施的草場改良、草原建設(shè)項目效果不佳，革牧場退化的趨勢并沒有得到有效的遏制。而大多數(shù)牧民的增收點(diǎn)還是在增加牲畜數(shù)量，且是散放式飼養(yǎng)，缺乏牲畜改良、集約化養(yǎng)殖等效益型養(yǎng)殖的觀念，這與干旱草原急需修復(fù)存在著尖銳的矛盾。

(七)牧民之間的貧富差距逐漸拉大，低收入的家庭占有相當(dāng)比例

據(jù)調(diào)查，烏蘭察布市約有12％的牧民生產(chǎn)生活十分困難，他們大多缺乏基礎(chǔ)母畜，沒有擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力，增收無望，發(fā)展水平原地踏步，甚至出現(xiàn)下降的趨勢。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的歷史原因是草場分配不均衡，從牧區(qū)實(shí)施牲畜作價歸戶后，出現(xiàn)了有投資能力的少數(shù)牧戶圍封大面積草場，而多數(shù)牧戶草場面積小的現(xiàn)象。這些牧戶起步晚、收入低，擴(kuò)大牧業(yè)生產(chǎn)受到了草牧場的制約：而占有草牧場面積大的牧戶，因占有生產(chǎn)資料較充足，逐漸富裕起來。

三、促進(jìn)西部牧業(yè)旗牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和牧民增收的政策建議

(一)建立、健全投融資體制和機(jī)制，確保資金供應(yīng)

在市場經(jīng)濟(jì)條件下。籌措支牧資金

必須解放思想，廣開門路，擴(kuò)展主體，分散風(fēng)險，提高籌措資金的效率。建議采取以下途徑籌集資金：

各級財政撥款?？赏ㄟ^直接投資、財政補(bǔ)貼和財政轉(zhuǎn)移支付等手段來實(shí)現(xiàn)支牧。

各牧業(yè)旗往往資源富集，建議當(dāng)?shù)卣诠芾懋?dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)過程中一定要實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境保證金制度，這是一條切實(shí)可行的籌資途徑。

在國家的生態(tài)稅改革結(jié)果尚未最終公布的情況下，為了籌集生態(tài)修復(fù)資金，建議自治區(qū)各級財政根據(jù)實(shí)際情況采取生態(tài)修復(fù)附加費(fèi)的形式收取一定比例的資金，作為專項資金用于支持牧區(qū)生態(tài)移民。

積極培育專業(yè)互助或合作組織，加強(qiáng)管理，并賦予各專業(yè)組織一定的融資功能(入資的牧民成為股東)。既可調(diào)動牧民的生產(chǎn)積極性，也可推進(jìn)牧業(yè)專業(yè)化、集約化、規(guī)模化經(jīng)營。

(二)科學(xué)管理，創(chuàng)新資金使用模式，發(fā)揮財政資金的乘數(shù)效應(yīng)

為了提高資金的使用效率，籌集到的支牧資金可以根據(jù)需要設(shè)立生態(tài)移民基金、就業(yè)培訓(xùn)基金等專項基金，而且基金的使用與管理應(yīng)組建專業(yè)規(guī)范的基金管理公司，采用市場化的方法和規(guī)則去運(yùn)作，強(qiáng)化投資風(fēng)險約束機(jī)制，建立專家評估體系，完善項目立項辦法和審批程序。在具體項目資金管理方面可以采用招投標(biāo)的方式對社會公開招標(biāo)。以降低項目的成本，提高資金的使用效率：設(shè)立專項基金，建立基金的投資決策系統(tǒng)，健全資金管理與運(yùn)行機(jī)制是有實(shí)踐探索價值的資金管理模式。此外，建議以項目或旗縣為單位整合支牧資金，便于發(fā)揮資金聚集的規(guī)模效應(yīng)。

(三)大力支持牧區(qū)金融服務(wù)形式的創(chuàng)新

針對目前牧區(qū)金融服務(wù)存在的上述問題，金融系統(tǒng)須從四方面人手創(chuàng)新牧區(qū)的金融服務(wù)形式和產(chǎn)品：第一，農(nóng)村信用社需增設(shè)在牧區(qū)的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，擴(kuò)大覆蓋面：第二，農(nóng)村信用社要進(jìn)一步增大政策性支牧信貸資金總量(目前要求支農(nóng)支牧資金量占總量的70％)。同時，國有四大商業(yè)銀行在牧區(qū)設(shè)有的營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)須拓寬業(yè)務(wù)范圍，增加一定比例的支牧信貸業(yè)務(wù)：第三，上級銀行管理部門要下放支牧信貸業(yè)務(wù)的審批權(quán)力，簡化審批程序，縮短信貸審批時間，便于牧民及時安排生產(chǎn)，同時，要延長還貸周期，增大信貸力度，制定與牧業(yè)生產(chǎn)周期和資金需求量相適應(yīng)的信貸制度，徹底改變目前借貸周期與牧業(yè)生產(chǎn)周期不適應(yīng)、信貸資金量不能滿足牧業(yè)生產(chǎn)資金需求量的現(xiàn)狀：第四，在增大信用貸款、聯(lián)保貸款比重的同時，要因地制宜、因時制宜地創(chuàng)新金融服務(wù)形式，更加有效地支持牧業(yè)生產(chǎn)，改善牧民生活。

(四)積極探索并建立財權(quán)、財力與事權(quán)相匹配的財政管理體制

各級政府應(yīng)明確劃分在支持牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)牧民增收這一方面各自應(yīng)該負(fù)責(zé)的事權(quán)范圍，避免相互推諉，并合理分配財權(quán)和財力，使其相互匹配，保證支牧政策的有效落實(shí)。此外，在財政管理系統(tǒng)運(yùn)行的過程中要積極探索以獎代補(bǔ)的資金管理機(jī)制。并將其制度化。

(五)財政支持要突出重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面

各級財政應(yīng)從自治區(qū)西部牧業(yè)旗目前的實(shí)際情況出發(fā)，發(fā)揮公共財政、民生財政的職能，重點(diǎn)支持如下幾方面的工作，帶動牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、牧民有效增收，實(shí)現(xiàn)牧民率先達(dá)小康的目標(biāo)。

1，大力支持培育牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。發(fā)展牧業(yè)生產(chǎn)是促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和牧民增收的根本途徑。牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)在促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和牧民增收的過程中具有不可替代的作用。各級財政應(yīng)積極籌措資金，分期穩(wěn)定投人，重點(diǎn)扶持具有地方特色、資源優(yōu)勢、市場基礎(chǔ)和一定科技含量的牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，保證每個牧業(yè)旗縣至少有一個成規(guī)模的牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。

2，積極支持成立專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會等專業(yè)互助組織。專業(yè)互助組織是發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)必需的條件之一。各級財政要在預(yù)算中列專項經(jīng)費(fèi)用于扶持專業(yè)互助組織的成立、發(fā)展和壯大，重點(diǎn)扶持一批能為旗縣牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)配套服務(wù)的專業(yè)互助組織。此外。建議進(jìn)一步深入調(diào)查研究，賦予專業(yè)互助組織在一定權(quán)限內(nèi)的合法融資職能。

3，各級財政要設(shè)立農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)基金，同時整合“陽光”和“雨露”工程的培訓(xùn)資金，擴(kuò)大基金規(guī)模，分類培訓(xùn)轉(zhuǎn)移的農(nóng)牧民。針對牧民的培訓(xùn)尤其要注意如下幾方面：第一，對轉(zhuǎn)移進(jìn)城的牧民而言，適應(yīng)性培訓(xùn)比專業(yè)技能培訓(xùn)更重要，適應(yīng)性培訓(xùn)的累計時間應(yīng)該延長至1-3年，達(dá)到真正轉(zhuǎn)變其觀念、改變其生活方式和提高其適應(yīng)能力的目的：第二，對轉(zhuǎn)移后從事集約化、規(guī)?；N植、養(yǎng)殖業(yè)的牧民，要加強(qiáng)種植和養(yǎng)殖技能的培訓(xùn)：第三。轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)要因人而異，因職業(yè)而異，采取多樣化的培訓(xùn)方式(如參加職業(yè)學(xué)校教育、社會化大生產(chǎn)實(shí)踐等)，不能僅限于很短時間內(nèi)的集中培訓(xùn)。

4，各級財政積極籌措資金，設(shè)立針對牧業(yè)生產(chǎn)和牧民生活的專項補(bǔ)貼，建議將其列入財政預(yù)算。改良補(bǔ)貼：為了達(dá)到既能促進(jìn)牧民養(yǎng)殖增收。又能保護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)的目的，建議各級財政根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況及時增設(shè)改良補(bǔ)貼。

良種補(bǔ)貼：為了保護(hù)、保存一些優(yōu)良的地方畜種，各級財政要有計劃、分步驟地設(shè)立地方良種補(bǔ)貼，并根據(jù)財力狀況適時設(shè)立與改良補(bǔ)貼相銜接的良種養(yǎng)殖補(bǔ)貼。

退牧還草補(bǔ)貼：國家財政的退牧還草補(bǔ)貼5年期已經(jīng)結(jié)束，在新的補(bǔ)貼還沒有延續(xù)的情況下，建議自治區(qū)各級財政繼續(xù)發(fā)放退牧還草補(bǔ)貼，以鞏固已經(jīng)取得的生態(tài)修復(fù)成果。

牧機(jī)具購置補(bǔ)貼：為促進(jìn)現(xiàn)代畜牧業(yè)的發(fā)展，該項補(bǔ)貼參照農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼辦法實(shí)施。

牧業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼：具體補(bǔ)貼辦法參照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼實(shí)施。

風(fēng)力發(fā)電和太陽能設(shè)備購置補(bǔ)貼：建議將該項補(bǔ)貼列入家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼范圍，參照家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼辦法實(shí)施。

畜牧業(yè)保險：設(shè)立養(yǎng)羊保險，將羊納入畜牧業(yè)保險的畜種范圍。

5，各級財政對牧民子女上學(xué)應(yīng)予以特別照顧。建議民族教育在九年義務(wù)教育的基礎(chǔ)上。高中也實(shí)行免費(fèi)教育，對考入大學(xué)的牧民子女當(dāng)?shù)仄炜h級財政應(yīng)建立獎學(xué)金制度，并按年度發(fā)放生活補(bǔ)貼；對參與生態(tài)移民的牧民，其子女上學(xué)享受的補(bǔ)貼力度應(yīng)大于其他牧民子女。

6，各級財政要加大對牧民參加社保的支持力度。退牧進(jìn)城的牧民，其適應(yīng)能力很差，就業(yè)機(jī)會少且不穩(wěn)定，建議設(shè)立牧民失業(yè)保險(財政負(fù)擔(dān)大部分繳費(fèi))，并入城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險系統(tǒng)；牧民養(yǎng)老保險個人應(yīng)繳部分建議由財政代繳(因收取個人應(yīng)繳部分付出的交通等成本要大于牧民個人應(yīng)繳部分)：牧民醫(yī)療保險的覆蓋面需進(jìn)一步擴(kuò)大，大病治療費(fèi)的報銷比例也應(yīng)進(jìn)一步提高：由于殘疾牧民、低收入牧民的數(shù)量較多。因此，需進(jìn)一步擴(kuò)大低保的范圍，并提高低保的標(biāo)準(zhǔn)。

7，各級財政整合資金，大力支持牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。各級財政整合資金，盡快完成移民新村衛(wèi)生室建設(shè)和基本醫(yī)療設(shè)備的購置：鑒于牧民居住分散、很多蘇木的衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)備閑置等原因，建議財政調(diào)整支持方向，支持醫(yī)療服務(wù)形式的創(chuàng)新，建議在旗縣以下開展流動醫(yī)療服務(wù)，在旗縣以上開展遠(yuǎn)程診療服務(wù)和聘請外地專家定期服務(wù)等形式。

(六)探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立健全草原生態(tài)補(bǔ)償制度

目前，實(shí)踐中的生態(tài)補(bǔ)償政策如退耕還林、退牧還草、環(huán)境保證金制度等已經(jīng)執(zhí)行了一個時期，草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)目蚣茉趯?shí)踐中已經(jīng)形成，但要全面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，還必須建立并完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?、法律、法?guī)等保障機(jī)制。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄒ殉蔀楫?dāng)務(wù)之急，急需將補(bǔ)償?shù)念愋?、范圍、對象、方式、?biāo)準(zhǔn)、資金來源等內(nèi)容以法律或制度的形式確立下來。