汶川災(zāi)后重建

董黎明　方　蕾

[摘要]汶川災(zāi)后重建舉世矚目,采取合適的原則和措施,將政府和市場兩種力量充分融合和發(fā)揮,不僅能重建好災(zāi)區(qū),還能成為重建國家經(jīng)濟體系、管理體系和社會價值體系的推力?！耙怨ごc”模式的內(nèi)在屬性決定其必然成為災(zāi)后重建人力需求的根本保障制度,如何充分發(fā)揮這一制度模式的“多重紅利”效應(yīng),并在汶川災(zāi)后重建這一實踐過程中實現(xiàn)制度創(chuàng)新,是文章的研究重點。

[關(guān)鍵詞]“以工代賑”模式;就業(yè);“多重紅利”效應(yīng)

[中圖分類號] F127[文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)06-0042-03

※本文為2007年安徽省教育廳人文社會科學研究項目(2007sk121)階段性研究成果。2008年汶川地震,在完成緊急救災(zāi)工作后,重建家園是汶川地區(qū)最迫切的需要,也是對國家、政府和全社會長久的考驗。本文主要從經(jīng)濟學視角出發(fā),著重分析“以工代賑”模式的賑災(zāi)功能、解決就業(yè)功能和長效建設(shè)功能,指出“以工代賑”模式是汶川災(zāi)后重建的有效模式,并對“以工代賑”模式運行提出相關(guān)建議。

一、文獻綜述

“以工代賑”模式的運用在中國具有悠久的歷史?！耙怨ごc”這一詞最早出現(xiàn)在北宋時期,“不能自食者,得以受粟;能自食者得以糴粟;凡以工代賑者,借貸者,棄嬰皆得其所”[1]。以后我國各朝、各代廣泛使用“以工代賑”模式用于賑災(zāi)濟貧;在國外“羅斯福新政”中“以工代賑”模式也被成功運用。

國內(nèi)學者對“以工代賑”模式的研究主要有:郭暉、劉芳等(2004年)[5] 從區(qū)域系統(tǒng)發(fā)展角度,在新疆“以工代賑”模式的實證分析基礎(chǔ)上,指出“以工代賑”模式在扶貧開發(fā)中有利于貧困人口迅速脫貧[2]。帥傳敏、孔祥智(2006年)從新制度經(jīng)濟學和人力資本投資角度分析了“以工代賑”模式是改善貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本投資的有效制度,特別強調(diào)了外部資源引入所帶來的沖擊效應(yīng)[3];還有學者從社會主義新農(nóng)村建設(shè)和“三農(nóng)”問題角度出發(fā),論證了“以工代賑”模式的有效性;曹永久(1997年)、趙振利(2007年)等強調(diào)了對“以工代賑”專項資金的管理,以確保支出的效益。

“以工代賑”模式的實踐在改革開放以后主要和“扶貧開發(fā)”結(jié)合在一起,取得了反貧困和中國農(nóng)村事業(yè)發(fā)展的巨大成績,而“以工代賑”模式的理論研究和實踐也大多集中在濟貧問題上,在賑災(zāi)及災(zāi)后重建方面較少受到社會各界的關(guān)注。

二、汶川地震的簡要評價

汶川地震對中國經(jīng)濟的影響是多方面的,就災(zāi)后重建而言,本文關(guān)注地震災(zāi)害的總體損失,及尋求災(zāi)后重建中長期、有效的制度保障。

(一)汶川地震總體損失的初步評價

此次地震災(zāi)害造成了地震災(zāi)區(qū)嚴重的人員傷亡和財產(chǎn)損失,據(jù)國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部目前統(tǒng)計,這次汶川大地震重災(zāi)區(qū)面積超過10萬平方公里,截至6月17日12時,四川汶川地震已造成69,176人遇難,374,159人受傷,失蹤17,145人。

就目前的各方面初步估算,這次地震帶來的直接經(jīng)濟損失超過5,000億元。災(zāi)后重建是一項長期而艱巨的任務(wù),恢復和實現(xiàn)災(zāi)區(qū)正常生產(chǎn)、生活水平至少需要3年時間,需要大量物力、財力,特別是人力資源,如何解決和有效配置災(zāi)區(qū)重建過程中的人力資源是擺在我們面前的一個大問題。

(二)汶川地震對就業(yè)的影響

四川省是人口大省,就業(yè)人口占全國的比重較高,基本穩(wěn)定在4.5%左右,如表1所示。同時四川省又是勞動力輸出大省,2007年,四川省人口為8,170萬,占全國總?cè)丝诘?.2%,與4.5%左右的就業(yè)比重相比,很明顯有大量的勞動力輸出存在。據(jù)估計,2007年四川省約有2,002萬農(nóng)民工輸出,災(zāi)后重建過程中必然會有較大規(guī)模的農(nóng)民工“回流”支持家鄉(xiāng)重建,災(zāi)后大量就業(yè)機會的存在使農(nóng)民工預(yù)期成本下降和預(yù)期收益上升?？梢灶A(yù)期的是,未來若干年四川地區(qū)農(nóng)民工主要從事當?shù)氐慕?jīng)濟建設(shè),勞務(wù)輸出將減少的同時,汶川災(zāi)后重建還吸引大量的外省人力資源,共同為建設(shè)新汶川而努力。

“以工代賑”模式能迅速有效組織人力資源,進行相關(guān)生產(chǎn)設(shè)施、生活設(shè)施、道路交通、通訊等建設(shè),從而較快恢復災(zāi)區(qū)正常生產(chǎn)和生活。

三、“以工代賑”模式運行的經(jīng)濟機理

(一)“以工代賑”模式的簡介

“以工代賑”模式是指政府規(guī)定救濟對象必須通過參加社會公共工程建設(shè)而獲得賑濟物或資金的一種特殊救濟方式,也是政府行使扶貧救災(zāi)職能、推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能、促進就業(yè)職能的有效制度保證。

改革開放以后,“以工代賑”模式主要運用于政府對貧困地區(qū)賑災(zāi)扶貧工作中,其基本內(nèi)容是采取國家投入實物折款與地方配套資金相結(jié)合的方式,重點扶持貧困地區(qū)修建道路和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施。一方面為當?shù)亟?jīng)濟增長創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ),另一方面為貧困人口提供短期就業(yè)和收入?！耙怨ごc”模式實質(zhì)是通過“輸血”達到“造血”,救濟性、誘導性、開發(fā)性同時兼顧,最終實現(xiàn)賑災(zāi)救濟和發(fā)展的雙重功能。

(二)“以工代賑”模式的“多重紅利”效應(yīng)

1.賑災(zāi)救濟功能

賑災(zāi)救濟功能是“以工代賑”模式的固有功能。當重大自然災(zāi)害或貧困導致災(zāi)民或貧困人口的基本生存、基本發(fā)展權(quán)利受到威脅時,政府責無旁怠地要履行賑災(zāi)救濟職責。所謂賑,就是用現(xiàn)金、糧食、衣服之類的實物無償救濟災(zāi)民或貧困人口,采用“以工代賑”模式的賑災(zāi)救濟目的無外乎履行人道主義精神和維護社會穩(wěn)定的職能;與其他救濟形式不同在于“以工代賑”模式是有附加條件的,要求災(zāi)民或貧困人口通過出工投勞來獲得賑濟。

汶川地震后大量災(zāi)民的生存問題首當其沖,如何滿足災(zāi)民的衣食住行等基本需求是全社會關(guān)注的重點,通過市場化方式組織災(zāi)民出工投勞獲取報酬,既可解決災(zāi)民的生存問題,又可解決災(zāi)后重建中大量勞動力的需求。

2.就業(yè)和穩(wěn)定功能

通過激勵災(zāi)民或貧困人口積極出工投勞,可以解決其他社會救濟方式的無償性特征,最大化消除“等、靠、要”的懶惰思想,并在就業(yè)過程中拓展自身的職業(yè)技能,加大對個人的人力資本投資[1]。美國“羅斯福新政”中,從1935年到1941年,工程振興局興辦公共工程并實行“以工代賑”模式,共開支113.65億美元,解決了800萬人的就業(yè),包括家屬在內(nèi),2500萬人得到了實惠。上述政策緩和了失業(yè)現(xiàn)象的同時,維護了社會穩(wěn)定。

汶川災(zāi)后重建通過“以工代賑”模式吸收了大量勞動力就業(yè),充分發(fā)揮汶川地區(qū)的人力優(yōu)勢的同時,把被動的賑災(zāi)救濟演變?yōu)橹鲃拥娜駞⑴c的災(zāi)后重建家園行動,不僅恢復了信心,而且維護了災(zāi)區(qū)的穩(wěn)定局面。

3.長效建設(shè)功能和發(fā)展功能

汶川地震帶來的巨大災(zāi)害程度決定了災(zāi)后重建的困難性和長期性,建立新汶川則需要8年～10年的時間。[5]“以工代賑”模式具有穩(wěn)定的長效建設(shè)功能,大量勞動力可以通過多種形式組織在一起,為災(zāi)區(qū)迅速恢復基本的生產(chǎn)和生活提供保障,也為長期的建設(shè)提供勞動力保證。

汶川災(zāi)后重建中“以工代賑”模式的采用,從人力資本角度來看,不僅短期解決了大量勞動力就業(yè)的問題,還在于如何深層次地提升這些勞動力的素質(zhì),長期而有效地發(fā)揮這一區(qū)域人力資源稟賦優(yōu)勢,實現(xiàn)災(zāi)區(qū)由生產(chǎn)生活的恢復到經(jīng)濟大發(fā)展的目標。

4.促進市場的配置資源功能發(fā)揮

在公平基礎(chǔ)上提高賑災(zāi)資金的使用效率,使賑災(zāi)資金更好地發(fā)揮效益,建立長期的賑災(zāi)機制,促進災(zāi)區(qū)高水平地重建家園,不僅需要政府進行賑災(zāi)資源的配置,而且需要引入市場機制,在一定程度上發(fā)揮市場配置資源的作用。比如,可以根據(jù)“工”即賑濟對象提供的勞動數(shù)量與質(zhì)量,給受災(zāi)群眾發(fā)放適當有差別的勞動報酬,體現(xiàn)多勞多得和按勞動貢獻大小來分配的市場機制,在公平的基礎(chǔ)上,更有效地使用賑災(zāi)資金,鼓勵賑災(zāi)對象更好地發(fā)揮生產(chǎn)自救的積極性,更多地為重建美好家園出力。

四、“以工代賑”模式運用的關(guān)鍵

汶川地震帶來的各方面損失是難以估量的,災(zāi)后重建也是經(jīng)濟發(fā)展的一次契機。

在進一步完善“以工代賑”制度的同時需要其他措施的配合。

(一)“以工代賑”模式的立法保障

災(zāi)后重建中“以工代賑”模式需要有根本的法制保障。目前全國人大常委會準備出臺《汶川災(zāi)后恢復重建條例》,從根本上保證汶川災(zāi)后重建工作?！耙怨ごc”模式立法一直是在國家發(fā)改委的直接領(lǐng)導下,各省以省政府法規(guī)形式頒布管理辦法。考慮到汶川災(zāi)后任務(wù)的艱巨性和長期經(jīng)濟發(fā)展的目標性,應(yīng)提高“以工代賑”模式的立法層次,如在《汶川災(zāi)后恢復重建條例》中闡明“以工代賑”模式的執(zhí)行,進一步從法制上保障制度的有效發(fā)揮。

(二)“以工代賑”模式的資金保障

有效的財力保證是“以工代賑”模式推行的經(jīng)濟基礎(chǔ),資金來源應(yīng)當是多渠道的。首先通過中央政府預(yù)算、國債項目中安排相應(yīng)的災(zāi)區(qū)重建“以工代賑”項目資金。切實按照預(yù)算法的規(guī)定,各級政府從本級政府預(yù)算中提留1%～3%的災(zāi)害預(yù)備支出。此外從2001年開始,全國每年“以工代賑”的投資規(guī)模除從財政預(yù)算內(nèi)安排40億元資金外,還從國債中安排20億元,2001年至2003年國家共累計增加國債資金15億元,目前總計達到每年75億元[6]。從汶川災(zāi)后重建的需要來看,目前的財政投入還不足,今后三年需加大投入;其次,加大宣傳和籌建社會捐款的力度,通過企業(yè)、慈善機構(gòu)和個人的積極參與,形成可觀的重建資金;從長期來看,政府應(yīng)通過稅收優(yōu)惠等制度促進慈善事業(yè)的發(fā)展,為汶川災(zāi)后重建籌措資金;最后國際間救災(zāi)援助資金也是重要渠道。

(三)“以工代賑”資金的管理

“以工代賑”資金管理要堅持以效益定項目,以項目定投資,根據(jù)“因地制宜,講究實效,確保受益”的原則,把資金的用途與投向、效益與目標、權(quán)限與責任逐項落實[7]。

1.加強立項審批制度。四川發(fā)展改革部門應(yīng)當依據(jù)以工代賑建設(shè)規(guī)劃建立“以工代賑”項目庫,搞好項目儲備,“以工代賑”建設(shè)規(guī)劃中的項目應(yīng)當與其他相關(guān)規(guī)劃中的項目互相銜接,防止重復申報、多頭申報。

2.進一步完善驗收、報賬制度。四川財政、發(fā)展改革部門等應(yīng)嚴把驗收、報賬關(guān)。除認真核對報賬憑據(jù)外,要嚴格加強工程建設(shè)的實地驗收,防止“縮水”現(xiàn)象發(fā)生。同時,財政部門與項目主管部門經(jīng)協(xié)商后,可按不超過項目投資財政補助部分10%留作工程質(zhì)量保證金。工程完工交付使用一年后,如未發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題,項目實施單位提出撥款申請,經(jīng)主管部門審核同意,財政部門可撥付工程質(zhì)量保證金。

3.加強財政專戶管理,確保配套資金到位。為防止因地方配套資金不到位而出現(xiàn)“半拉子”工程,可采取由項目申請單位先將配套資金交付財政專戶后再行審批的程序,從而保證以工代賑項目的全部實施。

4.審計、監(jiān)察部門的參與和完善責任追究制度。充分發(fā)揮審計、監(jiān)察部門的功能,建立動態(tài)審計系統(tǒng),強化事前、事中、事后三環(huán)節(jié)的審計和監(jiān)察,杜絕資金的不合理運用和其他腐敗現(xiàn)象。通過建立、完善專項資金管理使用過錯責任追究制度,對違反項目建設(shè)有關(guān)規(guī)定的單位和個人,有關(guān)部門要及時嚴肅處理,對違紀者給予相應(yīng)的黨政紀處分,涉嫌犯罪的要移送司法機關(guān)處理,確保專項資金?？顚Ｓ?。

(四)“以工代賑”模式的再發(fā)展

“以工代賑”是滿足災(zāi)后重建人力需求的有效模式,也是提高西部勞動力素質(zhì)的有效機制[8]。政府、企業(yè)組織災(zāi)區(qū)人力參與大量的道路、水利、農(nóng)田、廠房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),恢復了災(zāi)區(qū)的生產(chǎn)和生活秩序,也提升了從業(yè)人員的職業(yè)技能,實現(xiàn)了通過“輸血”達到“造血”的目的。

在這一過程中,政府應(yīng)當大力實施人才吸引計劃,鼓勵高校畢業(yè)生、社會志愿者自愿加入,并制定相應(yīng)的政策和物質(zhì)激勵機制;興辦各式各樣的職業(yè)技能培訓計劃,如職業(yè)技校、夜校等。

(五)落實稅收優(yōu)惠政策

建議國家制定“以工代賑”項目建設(shè)免稅政策,實行資源稅、營業(yè)稅和增值稅免征, 以保證國家補助資金真正全部用于項目區(qū)的工程建設(shè)。

[參考文獻]

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[3]帥傳敏,孔祥智.淺析“以工代賑”項目的經(jīng)濟學原理——以聯(lián)合國WFP援華項目為例[J].經(jīng)濟問題,2006,(3):30-31.

[4]趙振利.以工代賑專項資金管理亟待完善[J].中國監(jiān)察,2007,(6):26-27.

[5]楊繼瑞.以工代賑:抗震救災(zāi)與重建家園的重要抉擇[J].高校理論戰(zhàn)線,2008,(6):15-16.

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[7]劉立峰.以工代賑項目實施的成效、問題及對策[J].宏觀經(jīng)濟管理,2008,(4):24-25.

[8]新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)改委.圍繞社會主義新農(nóng)村建設(shè),進一步提高以工代賑工作水平[J].宏觀經(jīng)濟管理,2007.(2):17-18.

WenchuanReconstruction —— the ApplicationandDevelopmentof “Work Relief” Model

Dong Liming1,Fang Lei 2

(1.Donbei University of Finance and Economics, Dalian 116023, China;2.Anhui University of petty office,Bengbu233012, China)

Abstract:Wenchuan reconstruction has attracted worldwide attention. Appropriate principles and measures as well as the integration and the exertion of both Government and market function will not only benefit the reconstruction of the disaster areas but also become the thrust for reconstructing the countrys economic system, management system and social value system. The inherent attributes of “work-relief” model become an essential guarantee system which meets the demand for human resources in post-disaster reconstruction. This paper focuses on how to fully exert“multi-dividend”effect of this system and the realization of system innovation in the process of Wenchuan reconstruction.

key words:“work-relief” model; employment; “multi-dividend” effect

(責任編輯:張靜一)