財政新政下高職院校內(nèi)涵建設(shè)策略研究

孔德蘭+周建松

摘 要：黨的十八大尤其是十八屆三中全會以來，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，我國全面深化財政體制和教育體制改革。在此背景下，高職院校內(nèi)涵建設(shè)必須適應(yīng)新的財政投入方式的要求。本文結(jié)合新形勢下的財政體制改革政策，歸納提煉“加減乘除”財政投入教育新機制的基本含義，分析其對高職教育內(nèi)涵建設(shè)產(chǎn)生的影響，進而提出適應(yīng)新的財政投入機制高職院校內(nèi)涵建設(shè)若干理念和策略。

關(guān)鍵詞：財政投入機制；高職院校；生均撥款

作者簡介：孔德蘭（1972-），女，貴州遵義人，浙江金融職業(yè)學(xué)院會計系教授，研究方向為財務(wù)和高等職業(yè)教育；周建松（1962-），男，浙江海寧人，浙江金融職業(yè)學(xué)院黨委書記，教授，研究方向為金融和高等職業(yè)教育。

基金項目：浙江省高職高專院校優(yōu)勢專業(yè)建設(shè)項目“會計優(yōu)勢專業(yè)建設(shè)”（浙財教[2012]281號文件），主持人：孔德蘭。

中圖分類號：G710 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-7518（2016）33-0029-04

黨的十八大尤其是十八屆三中全會以來，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，黨中央、國務(wù)院對財政體制、社會保障機制，文化教育體制等都進行了空前的大力度改革。這些改革不僅直接對教育體制綜合改革提出了要求，而且對支持教育投入的財政體制改革也提出了挑戰(zhàn)，它要求高職教育內(nèi)涵建設(shè)必須適應(yīng)新的財政投入方式。為此，我們要適應(yīng)形勢，更新觀念，研究對策。本文結(jié)合新形勢下的財政體制改革政策，歸納提煉“加減乘除”財政投入教育新機制的基本含義，分析其對高職教育內(nèi)涵建設(shè)產(chǎn)生的影響，進而提出適應(yīng)新的財政投入機制高職院校內(nèi)涵建設(shè)若干理念和策略。

一、“加減乘除”財政投入高職教育新機制的政策含義

根據(jù)《教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》等法律規(guī)定，當(dāng)前，我國財政對高職教育投入的政策可以概括為“加減乘除”四項機制，其基本政策含義如下：

（一）財政投入高職教育的“加”

這里的“加”，主要是指提高保障水平，提高生均撥款標(biāo)準(zhǔn)和水平。1994年實施分稅制財政體制改革時，國務(wù)院從財政支出的角度對中央與地方的事權(quán)和支出劃分做了原則性規(guī)定[1]。其后，隨著政府職能的調(diào)整和機構(gòu)改革的推進，省以下事權(quán)責(zé)任劃分陸續(xù)做了一些調(diào)整，進一步明確了各級政府的負(fù)擔(dān)比例，進一步明晰了政府間事權(quán)范圍。當(dāng)然，不同省市支出劃分存在較大的差異。就高等職業(yè)教育而言，2014年，財政部、教育部發(fā)布《關(guān)于建立完善以改革和績效為導(dǎo)向的生均撥款制度 加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》（財教[2014]352號），要求各省建立生均撥款制度，提高生均撥款標(biāo)準(zhǔn)水平[2]。中央財政采取生均獎補的方式對各省進行考核和激勵，即按照兩部要求高職生均標(biāo)準(zhǔn)到2017年達到12000元的標(biāo)準(zhǔn)，缺少的部分由中央和地方來協(xié)商解決，通過這種獎補方式使生均撥款在2017年達到12000元的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）財政投入高職教育的“減”

這里的“減”，即簡政放權(quán)，擴大高職院校在資金投入方面的自主權(quán)，提高學(xué)校自主統(tǒng)籌資金的權(quán)力，減除在資金使用上的制度障礙。具體來說，采取保底、獎優(yōu)、放開、搞活的財政支持政策，確保各學(xué)校自主統(tǒng)籌運用資金。與此相適應(yīng)，中央財政一般不對地方院校直接設(shè)立專項，而是采用政策引導(dǎo)、省級統(tǒng)籌的辦法。地方財政通過一般公共預(yù)算安排用于支持高職院校發(fā)展的經(jīng)費，按全日制高等職業(yè)學(xué)歷教育在校生人數(shù)折算的平均水平，包括基本支出和項目支出。中央財政統(tǒng)一以省份為單位考核，不要求對轄區(qū)內(nèi)高職院校平均安排。這樣，地方政府和高職院校自主統(tǒng)籌和安排資金的權(quán)利會相應(yīng)增大，更有利于激發(fā)高職院校的辦學(xué)活力，以提高高職院校對于區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的適應(yīng)能力和自主發(fā)展能力。

（三）財政投入高職教育的“乘”

這里的“乘”，即充分利用財政項目資金的杠桿和乘數(shù)效應(yīng)，撬動和引導(dǎo)院校通過市場調(diào)節(jié)，多渠道籌措資金，放大財政資金的功用。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，公共財政供給主要表現(xiàn)為一種確定目標(biāo)并進行決策與選擇的過程，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用[3]。財政投入方式主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。國家將職業(yè)教育管理權(quán)限下放到地方，主要是要讓地方政府承擔(dān)部分責(zé)任以及更好完成中央交辦的任務(wù)，這體現(xiàn)了財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則。財政體制改革后，中央財政僅保留了高等職業(yè)院校專業(yè)教學(xué)資源庫建設(shè)項目，且采用自主先建、省級推薦、全國評定的方式，目的就是通過這個中央財政項目，引導(dǎo)和撬動學(xué)校和地方乃至行業(yè)企業(yè)投入更多的資金和精力，重視以專業(yè)教學(xué)資源庫建設(shè)為主要內(nèi)容的內(nèi)涵建設(shè)。

（四）財政投入高職教育的“除”

這里的“除”，即強調(diào)各學(xué)校建立內(nèi)控體系建設(shè)，以防范財務(wù)管理風(fēng)險。這其中一個核心問題就是院校治理，而院校治理最關(guān)鍵的就是章程建設(shè)和按章程辦事，使資源配置效益最大化。在國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃實施期間，高職院校普遍加強了基礎(chǔ)能力建設(shè)，這其中就包括財務(wù)管理能力。財政投入新機制要求學(xué)校建立規(guī)范的預(yù)算委員會，建立健全財務(wù)審批制度，重視內(nèi)控體系建設(shè)，加強內(nèi)部審計工作，防范可能存在的財經(jīng)風(fēng)險，真正使財務(wù)工作成為全員財務(wù)、責(zé)任財務(wù)、績效財務(wù)，讓財務(wù)管理部門管好自己、帶好整體、管牢全校，這些對保障高職院校自主發(fā)展都是非常重要的。

二、正確把握“加減乘除”財政投入新機制對高職教育內(nèi)涵建設(shè)的影響

我國高等職業(yè)教育在過去三十年經(jīng)歷了一個規(guī)模擴張大發(fā)展的時期。在這個過程中，高職院校普遍依靠每年在校生規(guī)模增加的優(yōu)勢來贏得財政投入的增加。在高職教育規(guī)模擴張階段，尤其在高等教育由精英教育向大眾化轉(zhuǎn)變以至大眾化向普及化推進的時期，這種財政投入機制無疑是具有積極意義的。除按在校生規(guī)模撥款這種投入形式外，項目支持和項目撬動一直是促進高職教育這些年發(fā)展的外生動力，這導(dǎo)致一些學(xué)校自我配置資源和管理財務(wù)的能力不強，成為人們普遍詬病的問題?！凹訙p乘除”的財政投入新機制旨在適應(yīng)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的新要求，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，明確職責(zé)、提高績效、促進發(fā)展，這對高職教育發(fā)展內(nèi)涵建設(shè)所產(chǎn)生的影響不容忽視。

（一）生均撥款制度要求高職院校以改革和績效為導(dǎo)向

眾所周知，過去這些年，我國高等職業(yè)教育發(fā)展經(jīng)歷了一個規(guī)模大擴張的時期。在這個過程中，公辦高職院校采用“綜合定額+專項補助”的投入方式，這些院校普遍依靠每年在校生規(guī)模增加的優(yōu)勢來贏得財政投入的增加。特別是2005年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出要進一步落實城市教育費附加用于職業(yè)教育的政策。從2006年起，城市教育費附加安排用于職業(yè)教育的比例，一般地區(qū)不低于20%，已經(jīng)普及九年義務(wù)教育的地區(qū)不低于30%。在高職教育規(guī)模擴張階段，尤其在高等教育大眾化向普及化推進時期，這種財政投入機制無疑是具有積極意義的。建立生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，是實現(xiàn)職業(yè)教育效率和公平的必由之路，也是基本公共服務(wù)均等化的客觀要求。職業(yè)教育生均撥款標(biāo)準(zhǔn)不等同于生均教育成本，成本是教學(xué)過程中實際消耗資源的數(shù)量和費用，并不能說明在此成本下的教學(xué)是有效率的、教學(xué)效果是最佳的，而生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)則是實現(xiàn)教育效率下的生均耗費，在此經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)下，職業(yè)教育的基本教學(xué)需求以及發(fā)展?jié)摿π枨蠖寄艿玫匠浞譂M足，對于無法達到生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)的省份，政府應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付手段補足差額，保證教育經(jīng)費的充足性。

（二）專項投入的減少影響到高職院校內(nèi)涵建設(shè)深化

我國當(dāng)前的教育財政體制中，職業(yè)教育經(jīng)費投入以地方為主，按照財權(quán)和事權(quán)一致的原則，地方政府應(yīng)具備相應(yīng)的財政能力。但實際情況是，由于地方、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不均衡，地方政府財力也相差懸殊，對職業(yè)教育的支持力度方面自然也是天壤之別，因此，區(qū)域間職業(yè)教育經(jīng)費投入的充裕度也大不相同。厘清中央政府與地方政府在職業(yè)教育領(lǐng)域經(jīng)費職責(zé)，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)職業(yè)教育經(jīng)費差異，實現(xiàn)職業(yè)教育發(fā)展的均等化，這對財政投入政策和機制提出了巨大的挑戰(zhàn)。由于財政部門經(jīng)費撥款方法的改革，也就是減少專項政策的出臺，使得專門用于內(nèi)涵建設(shè)的項目可能會減少，我國高校長期來形成的爭取專項，學(xué)校及行業(yè)企業(yè)配套的思維，往往可能影響學(xué)校對內(nèi)涵建設(shè)項目資金的安排。財稅體制改革以后，要求減少專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，以后中央財政會嚴(yán)格控制專項。但項目建設(shè)不僅關(guān)乎財政專項的資金，而且也標(biāo)明了項目名稱和等級，對學(xué)校的品牌建設(shè)，對項目負(fù)責(zé)人和參與人的地位和發(fā)展都直接相關(guān)；自籌經(jīng)費做項目與上級專項做項目具有不同的政策和社會效應(yīng)，項目主持人和教師的積極性也不盡相同。正因如此，我們必須防止這些政策對學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)和項目發(fā)展的影響。

（三）上級政府專項引導(dǎo)的減少會影響地方政府相應(yīng)的配套投入

省級政府在中央與省以下各級政府間起著承上啟下的作用，特別是在中觀層次上承擔(dān)著重要的經(jīng)濟管理和調(diào)控職能。從財政支出責(zé)任來看，省級政府主要承擔(dān)省級國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整全省國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施區(qū)域調(diào)控等方面的支出以及由本級直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。從促發(fā)展、惠民生的角度，教育是重要的事業(yè)發(fā)展支出。其實，?？茖哟胃叩冉逃墒〖壢嗣裾y(tǒng)籌的政策早已明確。但由于受計劃經(jīng)濟體制思想的影響和行政化管理思維的影響，下級政府習(xí)慣于向上級政府“等、靠、要”，或者說與上級政府的導(dǎo)向和方向保持一致。因此，在實踐中上級立項、下級跟進，中央設(shè)項、地方配套的做法十分普遍。特別是在2006年開始實施國家示范性高等職業(yè)教育建設(shè)計劃項目以來，這一做法已經(jīng)形成慣例。在高職發(fā)展政策強調(diào)省級統(tǒng)籌的背景下，上述狀況難免會影響省級的政策設(shè)計能力，影響省級教育行政主管部門向同級財政部門爭取項目資金的理由，從而在一定上影響到地方財政對高職教育的投入，導(dǎo)致高職院校在推動內(nèi)涵發(fā)展中也會受到較大的資金制約。

三、適應(yīng)財政投入新機制的高職院校內(nèi)涵建設(shè)理念和策略

作為新時期、新階段的財政投入教育新政策，“加減乘除”四項機制也是一套改革組合拳，既是四個全面戰(zhàn)略布局在財經(jīng)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求，其總框架和總思路代表著方向和未來，隨著一般性轉(zhuǎn)移支付的實行，省級地方政府資金分配權(quán)利相應(yīng)增大，其在整個職業(yè)教育的管理當(dāng)中的作用將更加明顯、地位將更加突出重要。高職院校必須加強學(xué)習(xí)、加深理解并適應(yīng)這種變革和要求，并在此基礎(chǔ)上，積極推進實施高職院校內(nèi)涵建設(shè)。

（一）要按內(nèi)涵發(fā)展思維統(tǒng)籌學(xué)校工作

高等職業(yè)教育發(fā)展到今天，規(guī)模擴張、征地造房子、設(shè)專業(yè)鋪攤子的任務(wù)已經(jīng)基本完成，高等職業(yè)教育應(yīng)該也必須進入內(nèi)涵發(fā)展階段，它要求學(xué)校管理理念的變化、管理重心的變化、領(lǐng)導(dǎo)人思維方式的變化，要求學(xué)校必須繼續(xù)加強專業(yè)建設(shè)、課程改革、加快推進教學(xué)和管理信息化、加大對師資隊伍的投入，加快培育學(xué)校的優(yōu)勢與特色，形成系統(tǒng)先進的辦學(xué)理念，探索學(xué)校品牌發(fā)展之路[4]。特別是在深化教育教學(xué)改革、創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式、建設(shè)高水平專兼結(jié)合專業(yè)教學(xué)團隊、提高社會服務(wù)能力和創(chuàng)建辦學(xué)特色等方面取得明顯進展。在這一前提下，要特別重視人才培養(yǎng)是學(xué)校第一的根本任務(wù)，堅持立德樹人，努力培養(yǎng)中國特色社會主義合格建設(shè)者和可靠接班人。

（二）要遵循創(chuàng)新發(fā)展高等職業(yè)教育的理念

高等職業(yè)教育作為我國高等教育的一個新的類型，其發(fā)展史就是創(chuàng)新史，它因創(chuàng)新而生、創(chuàng)新而存、創(chuàng)新而興、創(chuàng)新而大、創(chuàng)新而強，在新的歷史條件下，要推動和實現(xiàn)高等職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展，必須貫徹好五大發(fā)展理念，尤其是要把創(chuàng)新發(fā)展擺到突出位置，對此，教育部正式發(fā)布了《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015-2018年）》（教職成﹝2015﹞9號）就此進行了指導(dǎo)性引導(dǎo)，明確22項任務(wù)和65個項目。這些所列的任務(wù)和項目全都是由省里來自主申請的，在執(zhí)行方式也更加突出地方政府作用的發(fā)揮，因此，地方政府的積極性和高職院校自主性對高職教育的發(fā)展將起到越來越重要的作用。高職院校完全可以以此為理念確定內(nèi)涵發(fā)展和改革創(chuàng)新的理念，切實把高等職業(yè)教育中富有特色和創(chuàng)新的方面做得更優(yōu)更特，以真正實現(xiàn)其類型和特色的不可替代性。

（三）要牢牢把握提高人才培養(yǎng)質(zhì)量這一核心主題

關(guān)于職業(yè)教育的發(fā)展，習(xí)近平總書記有過重要指示，這就是服務(wù)“四個全面”戰(zhàn)略布局和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，以立德樹人為根本，以服務(wù)發(fā)展為宗旨，以促進就業(yè)為導(dǎo)向，堅持適應(yīng)需求、面向人人，堅持產(chǎn)教融合、校企合作、工學(xué)結(jié)合、知行合一，推動高等職業(yè)教育與經(jīng)濟社會同步發(fā)展，加強技術(shù)技能積累，提升人才培養(yǎng)質(zhì)量，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供人才保障。這就意味著，高職院校要把提高人才培養(yǎng)質(zhì)量作為第一要務(wù)，培養(yǎng)能夠適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需求的高技術(shù)技能型人才。職業(yè)高專院校必須創(chuàng)新辦學(xué)體制機制，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，推進合作辦學(xué)、合作育人、合作就業(yè)、合作發(fā)展，建立和健全校行政企全方位、立體化合作發(fā)展機制，增強高職院校服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的能力，實現(xiàn)行業(yè)企業(yè)與高職院校相互促進，區(qū)域經(jīng)濟社會與高等職業(yè)教育和諧發(fā)展，在合作中實現(xiàn)人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升，打造高等職業(yè)教育的特色和生命，并使其成為內(nèi)涵建設(shè)的重點。

（四）要積極謀劃和自主設(shè)計內(nèi)涵建設(shè)項目

作為新舊治理體制銜接的一個重要機制，項目是高職院校內(nèi)涵建設(shè)重要的載體和平臺。依托項目所具有的信息交換、資源配置和利益分享等功能，政府政策意圖與高職院校發(fā)展意愿得以聚合。項目制反映出政府行政方式和高職院校辦學(xué)模式的調(diào)整，其作用發(fā)揮遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了作為一項技術(shù)性管理手段的價值，更涉及到政府和高職院校圍繞項目的運作機制和治理邏輯等關(guān)鍵性議題。高職院校要克服長期以來存在的內(nèi)涵建設(shè)項目靠上級主管部門引導(dǎo)的做法，調(diào)整為學(xué)校根據(jù)高等職業(yè)教育發(fā)展和運行規(guī)律，根據(jù)學(xué)校發(fā)展階段，尊重教師和基層的首創(chuàng)精神，不斷完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，完善教授治學(xué)和學(xué)術(shù)委員會等建設(shè)，著力在專業(yè)人才培養(yǎng)模式改革，校企合作體制機制建設(shè)，課程開發(fā)與課程組織體系建設(shè)，雙師結(jié)構(gòu)隊伍建設(shè)，高水平專業(yè)（學(xué)術(shù)）帶頭人建設(shè)等方面多設(shè)計項目；在校內(nèi)實踐條件建設(shè)，信息化教育教學(xué)環(huán)境營造和設(shè)施改善，校外實訓(xùn)基地建設(shè)等方面增強投入，從而推動學(xué)校實現(xiàn)新的內(nèi)涵式發(fā)展。

（五）要以績效體現(xiàn)學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)的成效

當(dāng)前，隨著高考生源的逐年下降，部分地區(qū)已開始出現(xiàn)大規(guī)模萎縮，尤其是受社會普遍存在本科情結(jié)的影響，高等職業(yè)院校招生開始受到一定沖擊。在這樣的情形下，如果繼續(xù)沿有單一的生均撥款辦法，不僅會助漲高職院校的規(guī)模擴張思維，使院校難以靜下心來抓內(nèi)涵建設(shè)，而且規(guī)模的萎縮可能還會影響財政對高職教育的投入，從而影響學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展。從外延發(fā)展到內(nèi)涵建設(shè)，這也是學(xué)校建設(shè)發(fā)展的一個質(zhì)的飛躍。高職院校在爭取生均撥款標(biāo)準(zhǔn)和具體項目方面可以再謀劃，同時作為資金使用方，必須要有績效觀念。作為學(xué)校管理者，必須把理財能力作為治校理政的重要內(nèi)容，要按照“花錢必有責(zé)，用錢必有績”的要求研究資金使用的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、投向和績效，切實提高財政資金的使用績效，提高治校理政水平[5]。

（六）要提高院校財務(wù)預(yù)算和資金統(tǒng)籌水平

在新的財政投入體制下，省級的財政責(zé)任會更大，財政部門更多地“給總量、看績效”將是財政投入教育新政的重要內(nèi)容，因此，爭取總量、增加績效，雖還將是高職院校重要的工作內(nèi)容之一，但更多更新的工作在于資金在結(jié)構(gòu)上的切分、用款進度的統(tǒng)籌等?？冃И勓a包括省里財政的投入的總體程度，但是更大一部分的指標(biāo)是根據(jù)高職院校事業(yè)發(fā)展的質(zhì)量來核定的，比方說生均儀器設(shè)備、“雙師型”教師所占的比例、就業(yè)率、不同產(chǎn)業(yè)相關(guān)專業(yè)在校生的結(jié)構(gòu)等等。俗話說，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。因此，高職院校一定要把預(yù)算工作當(dāng)作大事來抓，除了每年科學(xué)制定好年度財務(wù)預(yù)算外，在制訂學(xué)院中長期發(fā)展規(guī)劃時，應(yīng)一并研究學(xué)院財務(wù)的中長期規(guī)劃，并使之與上級主管部門的要求相互配套，提前謀劃。這里需要特別強調(diào)的是，預(yù)算能力也將成為校系（處）兩級干部重要的能力，不僅要高度重視財務(wù)預(yù)算的編制工作，更要高度重視財務(wù)預(yù)算的執(zhí)行、調(diào)整、分析與考核工作，以投入的效益來測量和彰顯預(yù)算的成效。

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責(zé)任編輯 蔡久評