發(fā)達(dá)國家的政府規(guī)制改革及其啟示

楊宏山

內(nèi)容提要 發(fā)達(dá)國家的政府規(guī)制奠基于憲政秩序、法治國家、產(chǎn)權(quán)保障、政企分開的制度環(huán)境之上。20世紀(jì)70年代末以來,西方國家掀起了放松規(guī)制運(yùn)動(dòng),激勵(lì)性規(guī)制成為規(guī)制發(fā)展的新趨勢(shì),主要方式有最高限價(jià)規(guī)制、特許投標(biāo)規(guī)制、區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制等。發(fā)達(dá)國家政府規(guī)制的有益經(jīng)驗(yàn)在于:設(shè)立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu),政府規(guī)制立法先行,放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制,強(qiáng)化社會(huì)性規(guī)制,實(shí)施成本收益分析,有效監(jiān)督規(guī)制者。

關(guān)鍵詞 政府規(guī)制 激勵(lì)性規(guī)制 發(fā)達(dá)國家

〔中圖分類號(hào)〕D502 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X(2009)04-0077-05おお

作為政府管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種特殊形式,政府規(guī)制依據(jù)有關(guān)法規(guī),通過許可和認(rèn)可等手段,對(duì)企業(yè)的市場(chǎng)活動(dòng)實(shí)施直接的外部影響。合宜的政府規(guī)制有利于防止過度競(jìng)爭(zhēng),維護(hù)公平交易,增進(jìn)公共利益,提高經(jīng)濟(jì)效率。如同市場(chǎng)失靈一樣,政府規(guī)制也存在失靈問題。過度的政府規(guī)制容易引發(fā)企業(yè)尋租和政府腐敗,從而抑制組織創(chuàng)新,降低經(jīng)濟(jì)效率。發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的政府規(guī)制,經(jīng)歷了從強(qiáng)化規(guī)制到放松規(guī)制和走向激勵(lì)性規(guī)制的發(fā)展歷程。研究發(fā)達(dá)國家的政府規(guī)制改革及有益經(jīng)驗(yàn),對(duì)于完善我國政府規(guī)制具有重要意義。

一、發(fā)達(dá)國家政府規(guī)制的制度基礎(chǔ)

發(fā)達(dá)國家政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng),主要通過普通法、反壟斷、宏觀調(diào)控、國有化和政府規(guī)制五種形式(注:余東華:《政府與市場(chǎng):一個(gè)管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角》,《經(jīng)濟(jì)體制改革》2004年第1期,第45頁。)。其中,普通法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)環(huán)境,主要包括財(cái)產(chǎn)法、合同法和民事法等,核心是有效界定并保護(hù)產(chǎn)權(quán),“西方國家是在其普通法的基礎(chǔ)上形成了其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的文明”(注:周其仁:《產(chǎn)權(quán)與制度變遷——中國改革的經(jīng)驗(yàn)研究》,北京大學(xué)出版社,2004年,第270頁。)。反壟斷通過間接的司法訴訟干預(yù)大企業(yè)的壟斷行為。不過,政府的反壟斷權(quán)力要受到獨(dú)立的司法系統(tǒng)的制衡,反壟斷訴訟最終由獨(dú)立的法院和法官進(jìn)行裁決。宏觀調(diào)控是對(duì)國民經(jīng)濟(jì)實(shí)行間接的參數(shù)干預(yù),政府只改變企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策的環(huán)境參數(shù),但不干預(yù)企業(yè)和個(gè)人的決策和行為。國有化通過組建國有公司,或者收購私人公司的股權(quán),從內(nèi)部對(duì)公司進(jìn)行直接控制和干預(yù),以實(shí)現(xiàn)政府的政策目標(biāo)。政府規(guī)制是政府管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種特殊形式,它依據(jù)法律和行政規(guī)章,從外部對(duì)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)品質(zhì)量、價(jià)格決定、服務(wù)條件等實(shí)施直接的行政干預(yù)。

政府規(guī)制是有規(guī)可循的管制活動(dòng),它具有明確的法律依據(jù)和程序規(guī)定性,受規(guī)制者依法擁有提起訴訟和獲得救濟(jì)的權(quán)利?？梢灾v,政府規(guī)制是一種附帶前提條件的管制活動(dòng)。發(fā)達(dá)國家的政府規(guī)制發(fā)端于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境之中,其有效運(yùn)行有賴于一系列基礎(chǔ)性的制度條件,主要包括:

1.憲政秩序

憲政秩序是一套關(guān)于限制政府權(quán)力,保障公正、自由和安全的綜合性“游戲規(guī)則”,這套規(guī)則不會(huì)因?yàn)榕R時(shí)性的政治需要而發(fā)生變化,不會(huì)因?yàn)榻y(tǒng)治者偏好和意志的變化而發(fā)生變化,也不會(huì)因?yàn)榻y(tǒng)治者的變化而發(fā)生變化。用諾思的話說,憲政秩序“使一套綜合性的規(guī)則體現(xiàn)在客觀的法律結(jié)構(gòu)中,這套規(guī)則不會(huì)因?yàn)檎慰駸岷土⒎C(jī)構(gòu)的變化而變化”(注:〔美〕道格拉斯?C?諾思:《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》,上海三聯(lián)書店,1991年,第212頁。)。只有依賴憲政秩序,才能有效地限制和約束政府行為。

2.法治國家

發(fā)達(dá)國家的政府規(guī)制植根于深厚的法治土壤,法律在整個(gè)社會(huì)中具有最高權(quán)威地位。規(guī)制機(jī)構(gòu)必須具有法律授權(quán),規(guī)制行為須以憲法、法律等具有法律效力的規(guī)范為依據(jù),并被限制在法律許可的范圍內(nèi)。以美國為例,規(guī)制部門的成立需獲國會(huì)特別授權(quán),規(guī)制機(jī)構(gòu)制定和發(fā)布規(guī)章的權(quán)力,源自于國會(huì)的委任立法權(quán)。國會(huì)通過制定《行政程序法》、《規(guī)制彈性法》、《減少繁文縟節(jié)法》等法律,對(duì)規(guī)章的提出、審核、執(zhí)行和廢除進(jìn)行規(guī)范,以防止規(guī)制機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力。④(注:宇燕、席濤:《監(jiān)管型市場(chǎng)與政府管制:美國政府管制制度演變分析》,《世界經(jīng)濟(jì)》2003年第5期,第5、3頁。)在規(guī)制執(zhí)行過程中,企業(yè)和個(gè)人可對(duì)規(guī)制行為提出法律訴訟。

3.產(chǎn)權(quán)保障

產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本制度支持之一。有效率的經(jīng)濟(jì)組織及其活動(dòng)必須具有明確的產(chǎn)權(quán)界定。(注:盧現(xiàn)祥:《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》,中國發(fā)展出版社,1996年,第153頁。)離開了產(chǎn)權(quán),就難以界定企業(yè)組織的邊界,更談不上企業(yè)如何通過制度和技術(shù)創(chuàng)新提高自身的市場(chǎng)適應(yīng)能力了。發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家普遍建立了較為完善的產(chǎn)權(quán)制度。一方面,在私人產(chǎn)權(quán)與公有產(chǎn)權(quán)之間具有一條比較清晰的“楚河漢界”;另一方面,國家對(duì)私人產(chǎn)權(quán)和公共產(chǎn)權(quán)實(shí)行同等保護(hù)。除非法律具有明確的限制性規(guī)定,私人財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益和交易權(quán)利不受侵犯。

4.政企分開

發(fā)達(dá)國家政府和企業(yè)之間的界限比較清楚。一方面,公營企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所占份額較低。自20世紀(jì)80年代以來,發(fā)達(dá)國家紛紛掀起了新公共管理改革和民營化運(yùn)動(dòng),公營企業(yè)的比重呈大幅下降趨勢(shì)。另一方面,公營企業(yè)的運(yùn)營實(shí)行政企分開、政資分開。政府一般通過選派產(chǎn)權(quán)代表和董事會(huì)成員等方式,對(duì)其出資的企業(yè)行使所有權(quán),而對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)不進(jìn)行直接干預(yù)。例如,美國公營企業(yè)普遍由政府提名董事會(huì),政府董事在董事會(huì)中占很大比重,采取董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負(fù)責(zé)制,以董事會(huì)作為連接政府和公營企業(yè)的橋梁。

二、發(fā)達(dá)國家的放松規(guī)制運(yùn)動(dòng)

美國被公認(rèn)為是世界上政府規(guī)制歷史最悠久、體制最成熟、效果最明顯的國家。④為了消除州際貿(mào)易摩擦,保障市場(chǎng)健康運(yùn)行,1887年美國國會(huì)制定了《州際商業(yè)法》,成立了第一個(gè)專門的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)——州際商業(yè)委員會(huì)(ICC)。從19世紀(jì)80年代到第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā),美國政府規(guī)制逐漸興起。1929年爆發(fā)的“經(jīng)濟(jì)危機(jī)”,嚴(yán)重破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序,并給眾多企業(yè)和個(gè)人帶來災(zāi)難,促使羅斯福實(shí)行“新政”。美國國會(huì)通過立法,相繼成立了一系列行政規(guī)制機(jī)構(gòu),并賦予這些行政機(jī)構(gòu)以委任立法權(quán)。

20世紀(jì)30-70年代,美國聯(lián)邦政府成立的規(guī)制機(jī)構(gòu)主要有:食品和藥品管理局(1931年)、聯(lián)邦通訊委員會(huì)(1934年)、聯(lián)邦證券與交易管理委員會(huì)(1934年)、聯(lián)邦海運(yùn)委員會(huì)(1936年)、民用航空委員會(huì)(1938年)、聯(lián)邦公路局(1966年)、聯(lián)邦鐵路局(1970年)、環(huán)境保護(hù)署(1970年)、聯(lián)邦郵資委員會(huì)(1970年)、國家公路交通安全局(1970年)、消費(fèi)品安全委員會(huì)(1972年)、能源管制局(1974年)和核管制委員會(huì)(1974年)等。到1975年,連同州一級(jí)的政府管制部門,美國共有100多個(gè)政府規(guī)制機(jī)構(gòu),而受規(guī)制行業(yè)的產(chǎn)值占全部GDP的四分之一。

過多的政府規(guī)制直接干預(yù)市場(chǎng)進(jìn)入和企業(yè)定價(jià),阻礙了市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮配置資源的作用,抑制了企業(yè)家的創(chuàng)新精神、助長了官僚主義和道德風(fēng)險(xiǎn)。20世紀(jì)50-60年代,西方社會(huì)要求放松規(guī)制的呼聲很強(qiáng)烈,公眾指責(zé)規(guī)制機(jī)構(gòu)僵化和無能。20世紀(jì)70年代,施蒂格勒等學(xué)者提出的“政府俘虜理論”,即“規(guī)制者是被規(guī)制行業(yè)和企業(yè)的俘虜”,認(rèn)為從政府規(guī)制中獲得利益的,不僅僅是消費(fèi)者,而且包括被規(guī)制的廠商以及規(guī)制機(jī)構(gòu)本身,它對(duì)政府規(guī)制的理論基礎(chǔ)起到了釜底抽薪的作用。(注:G. J. Stigler, The Theory of Economic Regulation, Bell Journal of Economics and management Science, Vol. 2, Spring, 1971, pp.3-21.)此后,在美國學(xué)術(shù)界,放松政府規(guī)制成為不可阻擋的洪流。

自20世紀(jì)70年代末以來,以美國為首的西方國家掀起了以放松規(guī)制為主要內(nèi)容的規(guī)制改革運(yùn)動(dòng)。美國的放松規(guī)制首先在民航業(yè)取得成功。里根總統(tǒng)任命卡恩出任聯(lián)邦民用航空局局長,卡恩在民航業(yè)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),政府不再用行政審批的辦法來干預(yù)民航的票價(jià)決定和市場(chǎng)進(jìn)入。航空公司可以競(jìng)爭(zhēng)性地決定機(jī)票價(jià)格,也可以自行決定是否進(jìn)入還是退出某個(gè)市場(chǎng)或某條航線。投資人也可以決定是否組建新的航空公司。結(jié)果,民航票價(jià)大幅度跌落,民航服務(wù)的市場(chǎng)需求量急劇上升;一些老牌航空公司走向破產(chǎn),而新進(jìn)入者因?yàn)檫m應(yīng)市場(chǎng)形勢(shì)而欣欣向榮。美國航空業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)壓力下還創(chuàng)造了“樞紐港模式”——即用支線小飛機(jī)把各地旅客集結(jié)到一些中心樞紐航空港,然后高頻率地飛向全國和世界各地的樞紐港。繼民航業(yè)規(guī)制改革之后,美國的鐵路和貨車運(yùn)輸、電信、金融、電力等部門,也紛紛放松規(guī)制,引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。放松規(guī)制甚至深入到傳統(tǒng)上被認(rèn)為只能由政府獨(dú)家經(jīng)營的郵政業(yè)務(wù)。新興的快件專遞公司挑戰(zhàn)政府郵政,使美國的快件業(yè)成為全球領(lǐng)先的大市場(chǎng)。

英國在1979年撒切爾夫人上臺(tái)執(zhí)政后,開始全力扭轉(zhuǎn)凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)政策。撒切爾夫人以國有企業(yè)私有化作為改革的突破口,實(shí)行出售國有資產(chǎn)與開放市場(chǎng)、自由競(jìng)爭(zhēng)并舉。政府有意識(shí)地破除了原有的壟斷經(jīng)營局面,培育競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。與美國的情況不同,英國的國有企業(yè)比重較大、范圍很廣,一些基礎(chǔ)性行業(yè)實(shí)行壟斷經(jīng)營。英國政府通過批準(zhǔn)設(shè)立新公司進(jìn)入原由政府壟斷控制的市場(chǎng),先形成“雙寡頭壟斷競(jìng)爭(zhēng)”局面,然后逐步增發(fā)經(jīng)營執(zhí)照,增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)目,直到完全開放市場(chǎng)準(zhǔn)入。繼美、英之后,日本、法國、新西蘭等國,在電信、電力、鐵路、航空、石油及天然氣輸送、煤氣、自來水等行業(yè),紛紛放松市場(chǎng)準(zhǔn)入。放松規(guī)制促進(jìn)了自然壟斷行業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),提高了生產(chǎn)效率和服務(wù)質(zhì)量,降低了價(jià)格和收費(fèi)水平,擴(kuò)大了市場(chǎng)需求,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。(注:張婧:《放松規(guī)制背景下政府規(guī)制的重構(gòu)》,《改革》2004年第4期,第107頁。)

放松規(guī)制并不意味著政府規(guī)制的終結(jié),只是政府規(guī)制的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)發(fā)生了變化。例如,美國政府放松了對(duì)航空業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)制,但對(duì)安全方面的規(guī)制卻有明顯加強(qiáng)。在歐洲,自然壟斷部門私有化以后,政府強(qiáng)化了對(duì)這些行業(yè)的價(jià)格規(guī)制。

三、激勵(lì)性規(guī)制的主要方法

20世紀(jì)70年代以來,在規(guī)制俘虜和放松規(guī)制理論的影響下,發(fā)達(dá)國家的規(guī)制實(shí)踐發(fā)生了很大變化。其中,最為顯著的是在政府規(guī)制中引入了激勵(lì)機(jī)制,激勵(lì)性規(guī)制成為一種發(fā)展新趨勢(shì)。所謂激勵(lì)性規(guī)制,就是在保持原有規(guī)制結(jié)構(gòu)的條件下,給予受規(guī)制企業(yè)以競(jìng)爭(zhēng)壓力和提高生產(chǎn)和經(jīng)營效率的正面誘因,促使受規(guī)制企業(yè)努力提高內(nèi)部效率。(注:余東華:《激勵(lì)性規(guī)制的理論與實(shí)踐述評(píng):西方規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的最新進(jìn)展》,《外國經(jīng)濟(jì)與管理》2003年第7期,第45頁。)激勵(lì)性規(guī)制最早出現(xiàn)于英國。20世紀(jì)80年代初,受英國政府的委托,李特查爾德設(shè)計(jì)了一個(gè)價(jià)格規(guī)制模型,把受規(guī)制企業(yè)的產(chǎn)品(服務(wù))價(jià)格與零售價(jià)格指數(shù)以及生產(chǎn)效率結(jié)合起來,形成了價(jià)格上限規(guī)制模型。此后,以價(jià)格上限規(guī)制為主要形式的激勵(lì)性規(guī)制得到廣泛應(yīng)用。

在激勵(lì)性規(guī)制的具體實(shí)踐中,發(fā)達(dá)國家不斷創(chuàng)新制度安排,形成了多樣化的具體方法。其中,較多采用的方法主要有:

最高限價(jià)規(guī)制(price caps regulation),也稱RPI-X定價(jià)機(jī)制,是應(yīng)用最廣泛、效果最明顯的一種規(guī)制方法。它把受規(guī)制行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格與零售價(jià)格指數(shù)(retail price index, RPI)結(jié)合起來,受規(guī)制行業(yè)的價(jià)格上漲不能高于通貨膨脹率。同時(shí),該規(guī)制考慮到技術(shù)進(jìn)步帶來勞動(dòng)生產(chǎn)率(X)的提高,會(huì)使行業(yè)的價(jià)格下降。具體做法是,由規(guī)制部門以合同或命令的形式確定某一產(chǎn)業(yè)服務(wù)的價(jià)格上限,被規(guī)制的廠商可以在最高限價(jià)之下自由定價(jià),從而促使廠商降低成本、提高效率。1983年,李特查爾德最早提出PRI-X價(jià)格上限規(guī)制方案,并于1984年運(yùn)用于英國電信業(yè)。(注:陶愛萍、劉志迎:《國外政府規(guī)制理論研究綜述》,《經(jīng)濟(jì)縱橫》2003年第6期,第62頁。)1990年,美國加利福尼亞州公用事業(yè)委員會(huì)開始在電信業(yè)引入價(jià)格上限規(guī)制。此后,美國其他各州紛紛仿效。

特許投標(biāo)規(guī)制(franchise bidding regulation),即政府通過投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)方式賦予某個(gè)企業(yè)以特許經(jīng)營權(quán),從而在投標(biāo)階段對(duì)服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)價(jià)格形成較為充分的競(jìng)爭(zhēng)。特許經(jīng)營權(quán)具有時(shí)間限制,在特許期結(jié)束后再通過競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)的形式確定特許權(quán)歸屬,以激勵(lì)特許企業(yè)提高效率。特許投標(biāo)規(guī)制由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定價(jià)格,而不是由政府管制者決定價(jià)格。它提高了壟斷性市場(chǎng)的可競(jìng)爭(zhēng)性,有利于促進(jìn)企業(yè)降低運(yùn)營成本,能夠避免毀滅性競(jìng)爭(zhēng)帶來的不良后果。同時(shí),特許投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)還為規(guī)制機(jī)構(gòu)提供了進(jìn)行價(jià)格規(guī)制所需要的成本信息。企業(yè)對(duì)壟斷經(jīng)營權(quán)的競(jìng)爭(zhēng),緩解了政府在進(jìn)行價(jià)格規(guī)制時(shí)所面臨的信息不對(duì)稱問題。

區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制,也稱區(qū)域間標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制(yardstick competition regulation),它以其他區(qū)域在生產(chǎn)技術(shù)、市場(chǎng)需求方面相似的企業(yè)的績(jī)效和價(jià)格為參照,制定本區(qū)域內(nèi)受規(guī)制企業(yè)的價(jià)格和服務(wù)水準(zhǔn),激勵(lì)本區(qū)域內(nèi)壟斷企業(yè)提高內(nèi)部效率,降低經(jīng)營成本,改善服務(wù)質(zhì)量。區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制促使本地區(qū)的企業(yè)在其他地區(qū)企業(yè)成就的刺激下,不斷提高企業(yè)自身經(jīng)營管理水平。政府為防止自然壟斷企業(yè)濫用市場(chǎng)地位,保護(hù)消費(fèi)者的合法利益,需要實(shí)施一定的價(jià)格或質(zhì)量規(guī)制措施。同時(shí),企業(yè)可持續(xù)發(fā)展也要求具有一定的獲利空間。政府可以通過定期調(diào)查和公布不同區(qū)域的自然壟斷產(chǎn)品價(jià)格水平,從而打破本地企業(yè)對(duì)信息的壟斷,提高發(fā)現(xiàn)真實(shí)成本的可能性,為制定合理的指導(dǎo)性價(jià)格提供依據(jù)。

除上述三種規(guī)制機(jī)制外,諸如利潤分享規(guī)制(profit sharing regulation)、聯(lián)合回報(bào)率規(guī)制(banded rate-of-return regulation)、社會(huì)契約規(guī)制(contract regulation)等,在實(shí)踐中也常常被運(yùn)用。利潤分享規(guī)制,是在生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間追求公平分配的一種激勵(lì)性規(guī)制。它讓消費(fèi)者直接分享公用事業(yè)超額利潤或分擔(dān)虧損,可以采取購買后退款或?yàn)閷碣徺I提供價(jià)格折扣(優(yōu)惠)等形式。聯(lián)合回報(bào)率規(guī)制由規(guī)制者根據(jù)被規(guī)制者提出的投資回報(bào)率申請(qǐng),具體考察影響價(jià)格變化的主要因素,最后確定一定的投資回報(bào)率范圍,作為企業(yè)在某一特定時(shí)期內(nèi)的定價(jià)依據(jù)。被規(guī)制企業(yè)可以在該范圍內(nèi)自主確定投資回報(bào)率。社會(huì)契約規(guī)制由規(guī)制機(jī)構(gòu)與受規(guī)制企業(yè)簽訂契約,就產(chǎn)品價(jià)格、能源消耗、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)指標(biāo)做出約定,并根據(jù)企業(yè)執(zhí)行情況,由規(guī)制機(jī)構(gòu)采取相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰措施。

四、發(fā)達(dá)國家政府規(guī)制的有益經(jīng)驗(yàn)

1.設(shè)立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)

發(fā)達(dá)國家政府規(guī)制的機(jī)構(gòu)設(shè)置,主要有三種模式:依法設(shè)立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu);在相關(guān)政府部門之下設(shè)立規(guī)制機(jī)構(gòu),政府部門直接承擔(dān)規(guī)制職能(注:張會(huì)恒:《論政府規(guī)制機(jī)構(gòu)形式的選擇》,《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2005年第3期,第122頁。)。比較而言,獨(dú)立設(shè)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)較少受到政治因素的影響,規(guī)制效率較高。獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)普遍實(shí)行委員會(huì)體制(注:陳虹:《政府規(guī)制機(jī)構(gòu)研究》,《理論月刊》2007年第3期,第64-65頁。),委員會(huì)的組成人員,有的由行政首長提名經(jīng)議會(huì)同意后任命,有的由議會(huì)直接任命,有的由不同部門分別派員組成委員會(huì)。委員會(huì)成員有固定任期,非因法定事由不得免職。委員會(huì)實(shí)行合議制,集體討論后再進(jìn)行表決,遵循少數(shù)服從多數(shù)原則。規(guī)制機(jī)構(gòu)集行政與準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法權(quán)于一體,合議制有利于減少其他部門的干涉和影響。規(guī)制機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源,主要由財(cái)政撥款保障,并不來自于受規(guī)制的企業(yè),以免受制于被規(guī)制部門。

2.政府規(guī)制立法先行

立法先行是發(fā)達(dá)國家進(jìn)行政府規(guī)制的基本特征之一。由立法機(jī)關(guān)頒布專門法律,以法律形式明確規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制權(quán)力,既可以避免政府出于政治目的而對(duì)規(guī)制活動(dòng)施加影響,又可以防范規(guī)制機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)。作為行政機(jī)關(guān),規(guī)制機(jī)構(gòu)擁有制定和發(fā)布規(guī)章的權(quán)力,如果缺少法律約束,容易出現(xiàn)行政規(guī)制權(quán)泛濫問題。立法先行,為在相關(guān)產(chǎn)業(yè)重建規(guī)制提供了法律依據(jù)。同時(shí),增加了規(guī)制機(jī)構(gòu)及其職權(quán)的透明度,便于接受社會(huì)監(jiān)督。在美國,國會(huì)賦予聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)制定和發(fā)布規(guī)制的權(quán)力,同時(shí),國會(huì)又創(chuàng)立了一套復(fù)雜而又規(guī)范的運(yùn)作程序,等于是給馬兒套上轡勒,防止具有半立法、半行政、半司法權(quán)力的規(guī)制機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)。

3.放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制

20世紀(jì)70-80年代以來,發(fā)達(dá)國家紛紛開始進(jìn)行規(guī)制改革,放松了市場(chǎng)準(zhǔn)入和價(jià)格管理等經(jīng)濟(jì)性規(guī)制措施。美國在卡特總統(tǒng)上任以后,成立了規(guī)制審核分析機(jī)構(gòu),授權(quán)該機(jī)構(gòu)對(duì)重要的規(guī)制規(guī)章履行審核手續(xù)。1978年3月,卡特簽發(fā)12044號(hào)行政命令,提出用成本—收益分析法衡量規(guī)制的效率,盡量使用最少的規(guī)制措施。該行政命令還規(guī)定,行政機(jī)構(gòu)在制定新規(guī)章時(shí),需要對(duì)規(guī)章影響到的行業(yè)、企業(yè)、就業(yè)和消費(fèi)者進(jìn)行分析,新規(guī)章的執(zhí)行應(yīng)有利于就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長。1981年3月,里根總統(tǒng)發(fā)布12291號(hào)行政命令,提出“除非規(guī)制的潛在收益超過潛在成本,否則,將不實(shí)施規(guī)制”,“任何機(jī)構(gòu)提交的對(duì)經(jīng)濟(jì)影響具有或超過1億美元成本支出的重要規(guī)章,應(yīng)同時(shí)提交該規(guī)章對(duì)經(jīng)濟(jì)影響的分析報(bào)告”。里根政府廢止了大量的老規(guī)章,大幅消減了行政機(jī)構(gòu)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)。此后,美國對(duì)航空、鐵路和貨車運(yùn)輸、能源、銀行和電信等行業(yè)實(shí)行大規(guī)模放松規(guī)制。這些行業(yè)紛紛解除了自羅斯福“新政”以來的“規(guī)制下的壟斷”體制,按照各行各業(yè)的技術(shù)特性,重新引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

4.強(qiáng)化社會(huì)性規(guī)制

在放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的同時(shí),發(fā)達(dá)國家的社會(huì)性規(guī)制有所加強(qiáng),政府強(qiáng)化了對(duì)環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益、產(chǎn)品質(zhì)量、工作場(chǎng)所安全等方面的規(guī)制措施。(注:曾國安、李明:《發(fā)達(dá)國家社會(huì)性管制的發(fā)展新趨勢(shì)》,《經(jīng)濟(jì)縱橫》2007年第9期,第74-76頁。)隨著社會(huì)福利和生活水平的提高,人們更加注重和追求環(huán)境、健康、安全和人權(quán)。20世紀(jì)初,美國媒體對(duì)惡劣公共衛(wèi)生條件的曝光,促使政府開始對(duì)食品和藥物進(jìn)行規(guī)制。但長期以來,社會(huì)性規(guī)制的具體進(jìn)展不大。直到60年代末,環(huán)境污染、有毒廢物、職業(yè)安全等社會(huì)問題日益凸顯,市場(chǎng)機(jī)制根本無法有效解決,社會(huì)性規(guī)制開始快速發(fā)展(注:〔美〕查爾斯?沃爾夫:《市場(chǎng)與政府:權(quán)衡兩種不完善的選擇》,中國發(fā)展出版社,1993年,第35頁。)。早期的社會(huì)性規(guī)制主要是針對(duì)最終產(chǎn)品或污染、事故等采取措施,屬于事后被動(dòng)的應(yīng)對(duì)問題。20世紀(jì)90年代以來,發(fā)達(dá)國家的社會(huì)性規(guī)制方式,已由事后被動(dòng)規(guī)制逐步走向事前主動(dòng)預(yù)防、事中積極控制、事后快速處置相結(jié)合的全過程規(guī)制。

5.實(shí)施成本收益分析

政府規(guī)制不是免費(fèi)的午餐,它需要耗費(fèi)行政和財(cái)政資源,同時(shí)帶來一定的收益。成本—收益分析要求規(guī)制機(jī)構(gòu)在提出任何一項(xiàng)規(guī)制(規(guī)章)之前,首先要進(jìn)行成本—收益評(píng)估,只有當(dāng)預(yù)期收益超過成本時(shí),行政機(jī)構(gòu)才能實(shí)施規(guī)制。規(guī)制實(shí)施(規(guī)章生效)以后,規(guī)制機(jī)構(gòu)每年還要對(duì)規(guī)章進(jìn)行評(píng)估。從20世紀(jì)80年代開始,成本—收益分析被引入了政府規(guī)制。1995年,美國國會(huì)制定的《無資金保障施令改革法》,規(guī)定聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)在制定規(guī)章時(shí),必須使用成本—收益分析方法。該法限制聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)在沒有充分的預(yù)算撥款情況下,將聯(lián)邦命令(規(guī)章)強(qiáng)加給州和地方政府,因?yàn)檫@些無資金保障的聯(lián)邦命令會(huì)給各級(jí)政府帶來財(cái)政負(fù)擔(dān)。1997年《規(guī)制知情權(quán)法》規(guī)定,人民有權(quán)知道聯(lián)邦政府規(guī)制的成本、收益和經(jīng)濟(jì)績(jī)效。

6.有效監(jiān)督規(guī)制者

在規(guī)制管理過程中,行政機(jī)構(gòu)集中了準(zhǔn)立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)、自由裁量權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)于一身。對(duì)于廠商而言,規(guī)制管理提供了大量的“尋租”機(jī)會(huì)。在廠商提供的利益誘惑下,規(guī)制者很容易成為受規(guī)制者的俘虜,從而使政府規(guī)制偏離了公共利益和社會(huì)福利目標(biāo)。公共選擇理論提出,政府工作人員也是“經(jīng)濟(jì)人”,也在追求自身利益最大化。因此,不僅企業(yè)存在尋租行為,政府也具有主動(dòng)創(chuàng)租的可能性。為了保證規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立公正地行使規(guī)制職能,必須加強(qiáng)對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。要通過外在的剛性監(jiān)督和約束,保證規(guī)制機(jī)構(gòu)及其行為與公共利益相一致。

作者單位:中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院

責(zé)任編輯:心 遠(yuǎn)