我國(guó)海洋執(zhí)法如何適應(yīng)國(guó)際海洋法的發(fā)展勢(shì)態(tài)

楊　歡

摘 要 隨著《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的產(chǎn)生,國(guó)際海洋法律秩序的確立和我國(guó)海洋法律體系的基本建立,我國(guó)海上執(zhí)法和維護(hù)海洋權(quán)益的工作出現(xiàn)了新的形勢(shì),海上執(zhí)法和維護(hù)海洋權(quán)益任務(wù)日益繁重,海上執(zhí)法也面臨著新的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞 海洋法 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》 執(zhí)法

中圖分類號(hào):DF935文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、引言

國(guó)際海洋法的發(fā)展經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程。從17世紀(jì)初開(kāi)始,隨著資本主義的發(fā)展,逐步形成了許多國(guó)際海洋法的習(xí)慣和條約。第二次世界大戰(zhàn)后,聯(lián)合國(guó)組織召開(kāi)了三次海洋法會(huì)議。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的艱苦談判和反復(fù)較量,國(guó)際海洋法實(shí)現(xiàn)了重大的歷史性突破,聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議于1982年通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》,這項(xiàng)舉世矚目的海洋法公約,確立了一系列新的國(guó)際海洋法律制度。①我國(guó)在1982年公約開(kāi)放簽字的第一天就在公約上簽了字。1996年5月15日八屆全國(guó)人大常委會(huì)第19次會(huì)議批準(zhǔn)了公約,1996年7月公約對(duì)我國(guó)生效。公約及其生效亦將對(duì)我國(guó)在堅(jiān)持改革開(kāi)放的格局中,進(jìn)一步完善海洋權(quán)法規(guī)體系產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。②

隨著《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的產(chǎn)生,國(guó)際海洋法律秩序的確立和我國(guó)海洋法律體系的基本建立,我國(guó)海上執(zhí)法和維護(hù)海洋權(quán)益的工作出現(xiàn)了新的形勢(shì),海上執(zhí)法和維護(hù)海洋權(quán)益任務(wù)日益繁重,海上執(zhí)法也面臨著新的挑戰(zhàn)。

二、我國(guó)現(xiàn)行海洋執(zhí)法的主要問(wèn)題

(一)我國(guó)海洋執(zhí)法體系現(xiàn)狀。

我國(guó)現(xiàn)行的海洋執(zhí)法體系是分散型的行業(yè)執(zhí)法管理體制,以各行業(yè)部門(mén)包括:海監(jiān)、環(huán)保、漁政、海事、邊防和海關(guān)等為主的分工管理。目前主要的海洋執(zhí)法部門(mén)有:交通部海事局、國(guó)家海洋局及中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局、海關(guān)、環(huán)境保護(hù)總局、公安邊防(海警)。就保障海上交通安全、保護(hù)海洋漁業(yè)資源、防止海洋環(huán)境污染等方面來(lái)說(shuō),已有法可依,并且各個(gè)海上執(zhí)法系統(tǒng)都在根據(jù)各自的職責(zé)日夜在海上執(zhí)法。但我國(guó)除了海上交通安全比較有保障外,海洋漁業(yè)資源因違規(guī)捕撈日趨衰退、沿岸海域赤潮頻繁發(fā)生、海洋污染日益嚴(yán)重,不能不說(shuō)是由于海上執(zhí)法不力造成的。③隨著《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的生效,這種由幾支職能各異的執(zhí)法隊(duì)伍共同承擔(dān)海上執(zhí)法任務(wù)的弊端日益突顯。

(二)我國(guó)海洋執(zhí)法體系的弊端。

海上執(zhí)法效能的高低直接關(guān)系到一個(gè)國(guó)家海洋戰(zhàn)略能否順利實(shí)現(xiàn),我國(guó)現(xiàn)行的海洋執(zhí)法體系是以各部門(mén)分工管理為主的分散型執(zhí)法體制,已不能適應(yīng)依法行政、依法治海和海洋維權(quán)的要求。其體制弊端日益凸現(xiàn),④主要問(wèn)題有以下幾點(diǎn):

1.海洋法律還不夠完備和具體。首先,我國(guó)還沒(méi)有建立起與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》相銜接的國(guó)內(nèi)法律體系,特別是海洋的基本法尚不完備;其次,我國(guó)分散性的海洋執(zhí)法體制,導(dǎo)致海洋管理法律和政策多為部門(mén)制定,全國(guó)缺乏統(tǒng)一的海洋立法規(guī)劃,在管理職能上存在重疊、交叉和空白;第三,我國(guó)海洋立法的步伐遠(yuǎn)跟不上海洋治安形勢(shì)變化的趨勢(shì)和海洋維權(quán)的要求,處在弱勢(shì)地位。海洋立法的滯后也是導(dǎo)致目前我國(guó)海洋工作缺乏集中力量、高效運(yùn)用的統(tǒng)一機(jī)制和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件難以做到快速反應(yīng)的原因。

2.海洋執(zhí)法主體的法律地位不明確。首先,我國(guó)海洋執(zhí)法權(quán)分散,授權(quán)海上執(zhí)法力量的主體資格的法律也沒(méi)有建立,缺乏明確授權(quán),造成執(zhí)法主體不明確。其次,各系統(tǒng)之間執(zhí)法力量的協(xié)調(diào)機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái)。海關(guān)、邊防、海事、漁業(yè)、海監(jiān)、環(huán)保等執(zhí)法單位各自為政,在執(zhí)法過(guò)程中經(jīng)常產(chǎn)生爭(zhēng)議和沖突。因而引發(fā)各部門(mén)各自為政,難以形成合力的局面,這在一定程度上影響了對(duì)海洋的綜合管理。

3.海洋執(zhí)法的成本與效率難成正比。海洋執(zhí)法權(quán)分散于不同部門(mén),多頭執(zhí)法,自成體系,造成執(zhí)法成本高、效率低。機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉的體制分散了國(guó)家有限的財(cái)力和物力,浪費(fèi)了海上行政執(zhí)法資源,增加了執(zhí)法成本,降低了政府的管理和服務(wù)效能,影響了海上執(zhí)法效率和質(zhì)量。④

此外,海上執(zhí)法程序還存在明顯缺陷,執(zhí)法裝備和手段不夠先進(jìn),海上執(zhí)法人員的素質(zhì)不高等都是導(dǎo)致海洋執(zhí)法不力的因素。

三、完善我國(guó)海洋執(zhí)法體制

海洋執(zhí)法是海洋管理和維護(hù)海洋權(quán)益的一個(gè)重要手段,海上執(zhí)法力量是現(xiàn)代海洋管理的一個(gè)重要工具。許多沿海國(guó)家,在海上執(zhí)法力量建設(shè)和執(zhí)法方面都有很好的經(jīng)驗(yàn),值得我們借鑒?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》頒布以來(lái),全世界已有50多個(gè)海洋國(guó)家相繼成立了海岸警衛(wèi)隊(duì),建立海岸警衛(wèi)隊(duì),整合海上執(zhí)法行動(dòng)成為海上綜合執(zhí)法的主流趨勢(shì)。

我國(guó)應(yīng)整合現(xiàn)行海上執(zhí)法力量,借鑒目前世界上大多數(shù)發(fā)達(dá)沿海國(guó)家所采用的集中管理的海洋執(zhí)法體制,特別是美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的形式,整合現(xiàn)有的除軍隊(duì)以外的各行業(yè)海上執(zhí)法力量,建立一支多功能、準(zhǔn)軍事、全方位和集中統(tǒng)一指揮的海洋執(zhí)法隊(duì)伍。我國(guó)必須走出一條有自身特色的海上武裝執(zhí)法力量建設(shè)的新途徑,這支隊(duì)伍應(yīng)該具備以下特點(diǎn):第一,是國(guó)家集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的海上執(zhí)法隊(duì)伍;第二,是有統(tǒng)一編制和財(cái)政撥款的正規(guī)化海上力量;第三,是準(zhǔn)軍事性質(zhì)的海上警備隊(duì)伍,在使用時(shí)可減少顧忌;第四,是本國(guó)海軍可靠的預(yù)備力量,戰(zhàn)時(shí)可及時(shí)有效地支援海軍作戰(zhàn),補(bǔ)充海軍的戰(zhàn)損,相得益彰,相互促進(jìn)。⑤

如今,人類在各個(gè)方面都越來(lái)越依賴海洋,希望更好地開(kāi)發(fā)利用海洋的物質(zhì)資源和空間資源。我國(guó)有著18000千米的大陸岸線和6500多個(gè)海島,海洋安全對(duì)我國(guó)至關(guān)重要。必須盡快完善我國(guó)海洋法律體系,適應(yīng)國(guó)際海洋法的新發(fā)展勢(shì)態(tài),以更好地維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、捍衛(wèi)國(guó)家安全。

(作者:華東政法大學(xué)法律碩士研究生)

注釋:

①華東政法大學(xué)周洪鈞教授授課內(nèi)容。

②周洪鈞.論<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>的生效及我國(guó)海洋權(quán)法規(guī)的完善.海洋法律.

③李國(guó)慶.我國(guó)海洋執(zhí)法改革構(gòu)想(1) .海洋信息.1999年第8期.

④和先琛.淺析我國(guó)現(xiàn)行海洋執(zhí)法體制問(wèn)題與改革思路 .海洋開(kāi)發(fā)與管理.2004年第4期.

⑤劉江平.中國(guó)應(yīng)有自己的海岸警衛(wèi)隊(duì) .國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào).2009-03-20.