淺談我國人大代表約見制度的完善

黃新國

從近期來看,對于代表約見制度的具體運(yùn)作方式,可以先由地方人大常委會制定代表約見國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人試行辦法;從長遠(yuǎn)來看,應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會根據(jù)形勢發(fā)展需要進(jìn)一步完善代表約見制度的立法。

人大代表約見,是閉會期間人大代表在視察或調(diào)研活動中就某方面問題約見本級或下級國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人,面對面提出建議意見,并聽取說明和解答的專項(xiàng)活動。代表約見既是人大代表執(zhí)行職務(wù)的一種方式,也是人大監(jiān)督工作的重要組成部分。盡管法律賦予了人大代表的約見權(quán),但由于代表約見的規(guī)定過于原則,缺乏足夠的可操作性,致使這項(xiàng)工作在各地開展得極少。為此,本文擬就完善人大代表約見制度談點(diǎn)粗淺看法。

一、我國人大代表約見制度的法律依據(jù)及作用

1992年4月3日第七屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱《代表法》)第二十一條規(guī)定:“縣級以上的各級人民代表大會代表根據(jù)本級人民代表大會常務(wù)委員會的統(tǒng)一安排,對本級或者下級國家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位的工作進(jìn)行視察。代表按前款規(guī)定進(jìn)行視察,可以提出約見本級或者下級有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。被約見的有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或者由他委托的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)聽取代表的建議、批評和意見?！边@項(xiàng)法律規(guī)定,主要界定了以下三層含義:

第一,代表約見是指縣級以上人大代表在參加視察活動時(shí)提出的。這種視察活動是由同級人大常委會統(tǒng)一組織和安排的。

第二,代表約見的對象是本級或者下級有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。這里的“有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”,指人大及其常委會的監(jiān)督對象“一府兩院”及其部門負(fù)責(zé)人,包括垂直管理部門負(fù)責(zé)人。

第三,被約見的有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)聽取代表意見。被約見的有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或者他委托的負(fù)責(zé)人,應(yīng)當(dāng)主動接受約見,認(rèn)真聽取代表提出的對各方面工作的建議、批評和意見。

代表約見“一府兩院”及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人是法律賦予代表的一項(xiàng)權(quán)力。代表約見活動,進(jìn)一步拓寬了閉會期間人大代表的履職渠道,其作用突出體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

一是有利于促進(jìn)代表主體作用的發(fā)揮。代表在約見活動中既要通過走訪聽取廣大群眾的意見,聽取對“一府兩院”及有關(guān)部門的反映,又要靜下心來通過研究思考提出解決問題的辦法和措施。這樣一方面密切了人大代表與人民群眾的相互聯(lián)系,促成群眾反映強(qiáng)烈的問題得到及時(shí)有效的解決,較好地發(fā)揮了人大代表的主體作用,另一方面也鍛煉了代表調(diào)查研究和說話辦事的能力,促進(jìn)了代表素質(zhì)的提升。一些代表在約見活動后,特別是群眾反映強(qiáng)烈的問題得到解決后,公眾信譽(yù)度大大提高,履職成就感大大提升,為民代言的主人翁意識明顯增強(qiáng),參與代表活動的熱情也更加高漲。同時(shí),由于代表約見活動是一種有組織的集體活動,因此在某種程度上也較好地保障了代表參政活動的有序性和參與面。

二是有利于提高人大工作的實(shí)效。人大代表是人大的主體,在閉會期間的主要工作是聯(lián)系選民、集納民意,把選民反饋的問題向“一府兩院”提交并要求解決,以及對各項(xiàng)工作開展監(jiān)督,完成這種法定職責(zé)的重要環(huán)節(jié)就是建立代表約見制度。通過代表約見這個(gè)平臺,人大常委會能及時(shí)了解民情、民意和民事,掌握基層的實(shí)際情況,并以此拓寬監(jiān)督渠道;人大代表在常委會的支持和保證下,通過有效途徑向“一府兩院”反映情況、提出建議意見,并由常委會在事后監(jiān)督“一府兩院”落實(shí)措施,及時(shí)解決基層和群眾的實(shí)際困難,較好地行使了閉會期間依法管理國家事務(wù)的權(quán)力,做到依法保護(hù)民利、依法維護(hù)民權(quán)、依法促成民事。

三是有利于提升“一府兩院”的形象。代表約見活動增加了“一府兩院”負(fù)責(zé)人直接聽取和了解代表意見、建議和要求,了解工作中存在問題和不足的機(jī)會,從而進(jìn)一步增強(qiáng)了工作的針對性和實(shí)效性,密切了與群眾之間的相互聯(lián)系。通過與代表面對面的溝通和交流,搭建了“一府兩院”和代表之間的零距離溝通平臺,有利于“一府兩院”及有關(guān)部門自覺接受代表監(jiān)督,更好地宣傳相關(guān)政策和自身工作,取得代表的理解、支持和信任。一些代表反映的突出問題,“一府兩院”及有關(guān)部門及時(shí)通過相關(guān)程序加以研究落實(shí),更好地為人民解難事、辦實(shí)事,從而有利于樹立親民、為民、勤政、務(wù)實(shí)的良好形象。

二、我國人大代表約見制度存在的缺陷

雖然法律賦予了人大代表的約見權(quán),但在實(shí)踐中,這一制度能發(fā)揮的作用卻很有限且不盡如人意。造成這一局面,除了人大代表本身不善于或不敢于運(yùn)用這一權(quán)力、人大常委會不主動組織約見活動以及“一府兩院”不習(xí)慣被約見等主觀原因以外,約見制度本身不完善也是一個(gè)重要的原因。從實(shí)踐中來看,我國人大代表約見制度主要存在以下缺陷:

(一)規(guī)定過于原則而缺乏操作性。主要有兩個(gè)方面,一是沒有規(guī)定具體的約見程序。比如,代表以何種形式和怎么樣提出約見要求,約見內(nèi)容的界定,怎么樣組織約見活動等等。二是沒有規(guī)定約見對象的具體責(zé)任。比如,約見對象應(yīng)當(dāng)在多長時(shí)間內(nèi),通過何種方式和途徑對人大代表的建議、批評和意見作出答復(fù),更沒有規(guī)定約見對象如果未予答復(fù),行政上或者法律上該承擔(dān)何種責(zé)任等等。正因如此,各地人大常委會組織代表約見活動起步比較晚且活動很少。以全國為例,《代表法》實(shí)施10年后的2002年才出現(xiàn)福建省永春縣人大常委會開展代表約見活動;以湖北為例,2005年6月30日谷城縣16名縣人大代表約見縣公安局長了解“關(guān)于加強(qiáng)社會治安治理工作的建議”的辦理情況,2007年8月2日5位省人大代表首次約見省地稅局負(fù)責(zé)人就“(黃梅)高速公路稅收征收返還、合理解決失地農(nóng)民生活困難”問題進(jìn)行面對面交流。

(二)前置條件與形勢發(fā)展不相適應(yīng)。一是僅規(guī)定代表在視察中可以行使約見權(quán),其渠道過于單一。目前,各地代表活動形式多樣,代表履職渠道越來越多,除了視察活動以外,還有諸如參與執(zhí)法檢查、工作調(diào)研、持證視察、代表小組活動以及立法調(diào)研等方式,都已成為代表反映群眾意見和要求的有效形式。二是僅規(guī)定由同級人大常委會統(tǒng)一安排的視察活動時(shí)可以行使約見權(quán),不便于代表日常履職。如果代表在日常生產(chǎn)生活中發(fā)現(xiàn)了有關(guān)問題,因沒有參與人大常委會統(tǒng)一安排的視察活動而不能行使約見權(quán)。正因?yàn)檫@兩個(gè)前置條件所限,帶來代表約見的局限性很大。

(三)對代表約見提出的意見建議辦理缺乏后續(xù)監(jiān)督措施。代表約見活動結(jié)束后,如何向代表反饋和督辦辦理落實(shí)情況沒有規(guī)定,更沒有問責(zé)措施的規(guī)定。這樣難免出現(xiàn)約見后的問題解決難、落實(shí)難,造成一約了之。

(四)人代會期間對代表約見工作沒有規(guī)定。人代會期間,代表很集中且有一些代表有約見的愿望,但因人代會期間行使職權(quán)是大會主席團(tuán)而非人大常委會,所以不便安排約見。隨著代表的民主意識和履職能力的增強(qiáng),人代會期間代表約見應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)規(guī)定。

三、完善我國人大代表約見制度的構(gòu)想

針對我國人大代表約見制度的缺陷,筆者認(rèn)為,國家應(yīng)當(dāng)積極推動立法予以完善。這不僅是我國法治建設(shè)的客觀要求,也是體現(xiàn)社會主義民主法治、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的客觀要求,更是完善人民代表大會制度和加強(qiáng)地方人大建設(shè)的客觀需要。人大代表約見制度至少應(yīng)該包括以下五個(gè)方面的內(nèi)容。

(一)拓寬代表提出約見的活動形式。代表除在參加人大常委會統(tǒng)一組織的工作視察時(shí)可以提出約見外,在參加人大常委會或有關(guān)專門委員會開展的執(zhí)法檢查、工作調(diào)研、立法研討、走訪選民、召開座談會等活動時(shí),在參加代表小組活動時(shí),只要發(fā)現(xiàn)和了解“一府兩院”在依法行使職權(quán)過程中存在的問題、人民群眾普遍關(guān)心和反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題,都可以行使代表約見權(quán)。

(二)規(guī)范代表約見的內(nèi)容。代表約見國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的事由主要涉及的內(nèi)容包括:貫徹憲法、法律、法規(guī)和上級人大及其常委會決議、決定的有關(guān)情況;本級人大及其常委會決議、決定和審議意見的貫徹落實(shí)情況;代表議案和建議、批評、意見的辦理情況;本級人大及其常委會列入審議議題的有關(guān)內(nèi)容;涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會事業(yè)、司法等方面的重大事項(xiàng);人民群眾普遍關(guān)心和反映強(qiáng)烈的一些熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題等。同時(shí),對于涉及與代表本人或其近親屬有直接利害關(guān)系的事項(xiàng),或者涉及已進(jìn)入司法程序、行政復(fù)議程序、仲裁程序的案件以及屬于學(xué)術(shù)探討、產(chǎn)品推介的,不得作為約見內(nèi)容。

(三)完善代表約見的程序。一是要書面提出申請。代表認(rèn)為需要約見本級或者下級國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人時(shí),應(yīng)以書面形式向本級人大常委會代表工作機(jī)構(gòu)提出約見要求。約見要求應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是、簡明扼要,具體內(nèi)容包括約見的對象、約見的內(nèi)容以及相關(guān)的建議、意見等。二是由本級人大常委會代表工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理約見的具體事項(xiàng)。代表工作機(jī)構(gòu)接到代表的約見要求后,及時(shí)向人大常委會主任或副主任報(bào)告經(jīng)審定后,將約見活動的具體時(shí)間、地點(diǎn)、參加人員,提前告知代表并通知被約見的有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。如代表在人代會期間提出約見,可以向大會主席團(tuán)提出書面申請,由大會秘書處有關(guān)工作機(jī)構(gòu)或者有關(guān)專門委員會負(fù)責(zé)辦理約見的具體事項(xiàng)。

(四)精心組織約見活動。約見活動應(yīng)當(dāng)由本級人大常委會或者其代表工作機(jī)構(gòu)主持,如代表在人代會期間提出約見可由人大有關(guān)專門委員會主持。被約見的國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)親自參加約見,不得以任何理由拖延、推委和回避,如確因健康原因或遇有緊急任務(wù)而不能與代表見面的,應(yīng)委托其他負(fù)責(zé)人參加,并說明情況,被約見的國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人為政府部門領(lǐng)導(dǎo)時(shí),可以邀請與代表約見事項(xiàng)有關(guān)的政府負(fù)責(zé)人參加。約見活動開始時(shí),由代表就所約見的事項(xiàng)向相關(guān)的國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人介紹情況,并提出意見、建議。被約見的國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)認(rèn)真聽取并如實(shí)回答,對應(yīng)該解決又有條件解決的,應(yīng)當(dāng)場答復(fù)并盡快解決;對應(yīng)該解決但因條件所限暫時(shí)難以解決的,應(yīng)如實(shí)說明情況并訂出計(jì)劃逐步解決;對涉及多個(gè)部門、解決難度大的,可由政府負(fù)責(zé)人當(dāng)場協(xié)調(diào)確定主辦單位和協(xié)辦單位予以限期解決;對確實(shí)不能解決的,應(yīng)當(dāng)向代表充分說明理由和原因。約見結(jié)束后,被約見的國家機(jī)關(guān)應(yīng)將約見情況整理形成《約見紀(jì)要》送約見代表,并抄送人大常委會代表工作機(jī)構(gòu)及相關(guān)委室。約見紀(jì)要的內(nèi)容包括:約見的具體時(shí)間、地點(diǎn)、參加人員;代表提出的問題及建議意見;被約見的國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人當(dāng)場答復(fù)的內(nèi)容和辦理代表建議意見的具體措施、辦法和完成時(shí)限等。

(五)加強(qiáng)約見事項(xiàng)落實(shí)的后續(xù)監(jiān)督。被約見的國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人所在單位應(yīng)在代表約見活動結(jié)束后的規(guī)定時(shí)間內(nèi),把辦理情況書面答復(fù)代表并抄送同級人大常委會代表工作機(jī)構(gòu)。代表對辦理情況不滿意的,人大常委會主任會議認(rèn)為理由正當(dāng)?shù)?應(yīng)責(zé)成被約見國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人所在單位重新辦理,并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)再次答復(fù)代表。人大常委會在代表約見活動結(jié)束后的適當(dāng)時(shí)間,可以組織代表或有關(guān)人員對相關(guān)國家機(jī)關(guān)辦理代表約見時(shí)提出的建議、意見的情況進(jìn)行跟蹤督辦檢查。對代表約見時(shí)提出的問題敷衍應(yīng)付的要及時(shí)予以糾正,對造成不良后果的要追究責(zé)任、嚴(yán)肅處理,同時(shí)結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時(shí)與人大代表進(jìn)行溝通。

從近期看,對于代表約見制度的具體運(yùn)作方式,可以先由地方人大常委會制定代表約見國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人試行辦法;從長遠(yuǎn)看,應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會根據(jù)形勢發(fā)展需要修改《代表法》,充實(shí)代表約見的相關(guān)內(nèi)容或者制定專門的《代表約見法》,以完善我國人大代表約見制度,更好地發(fā)揮人大代表作用和人大監(jiān)督功能,更好地推進(jìn)民主法治進(jìn)程和政治文明建設(shè)。

(作者系湖北省黃岡市人大常委會研究室副主任)