新中國(guó)選舉制度６０年發(fā)展回顧與反思

馮夢(mèng)成

一、新中國(guó)選舉制度60年的發(fā)展歷程

我國(guó)現(xiàn)行的選舉制度是從新民主主義革命時(shí)期革命根據(jù)地的選舉制度發(fā)展而來(lái)的,也是新中國(guó)成立以來(lái)的政權(quán)建設(shè)和選舉經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。我國(guó)在民主革命時(shí)期逐步形成和發(fā)展起來(lái)的民主的選舉制度,雖然無(wú)論在形式上還是內(nèi)容上都還不夠完善,但卻都是從當(dāng)時(shí)的階級(jí)關(guān)系和具體情況出發(fā),最大限度地發(fā)揚(yáng)民主,團(tuán)結(jié)和組織廣大人民,為鞏固人民政權(quán)和完成各個(gè)不同時(shí)期的革命任務(wù)服務(wù)的。它所確立的許多民主原則為建國(guó)后建立更加完備的選舉制度奠定了基礎(chǔ)。

在新中國(guó)成立之初,由于一些地方戰(zhàn)事尚未結(jié)束,土地改革正在進(jìn)行之中,不具備普選的條件,各地方國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)按照選舉、推選或選派、充任、邀請(qǐng)等4種形式產(chǎn)生代表。1952年底,開展普選產(chǎn)生各級(jí)人大的條件逐漸成熟。1953年2月,中央人民政府委員會(huì)頒發(fā)建國(guó)后第一部選舉法。該法的制定與實(shí)施,標(biāo)志著我國(guó)人民代表大會(huì)選舉制度的正式確立。1953年的選舉法與革命根據(jù)地的選舉制度相比有了較大的進(jìn)展:一是更具有普遍性。除依法未改變成分的地主階級(jí)分子、剝奪政治權(quán)利的反革命分子和刑事犯罪分子外,凡年滿18周歲的公民均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。二是體現(xiàn)了平等原則。選舉法規(guī)定男女平等、民族平等、區(qū)域平等,每個(gè)選民在一次選舉中只有一個(gè)投票權(quán)。三是采取直接選舉和間接選舉并用的原則。四是基層政權(quán)單位采用舉手表決和縣以上選舉采用無(wú)記名投票表決的方法。五是建立了一套較為完整的具體的選舉程序。1953年選舉法頒布后,全國(guó)開展了中華民族有史以來(lái)的第一次普選活動(dòng)。各地進(jìn)行了選民登記工作,登記選民總數(shù)為3.23809684億人,占進(jìn)行選舉地區(qū)18周歲以上人口數(shù)的97.18%。參加基層選舉的單位總計(jì)21.4798萬(wàn)個(gè),參加基層選舉地區(qū)的人口總計(jì)5.71434511億人[1]。這次普選是一個(gè)規(guī)模巨大的民主運(yùn)動(dòng),大大推動(dòng)了我國(guó)人民民主制度的發(fā)展,為縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)的召開奠定了基礎(chǔ)。

從1953年選舉法頒布實(shí)施以來(lái)的20多年里,社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)在各個(gè)方面都取得了巨大的進(jìn)展。與此同時(shí),階級(jí)關(guān)系也發(fā)生了相應(yīng)的變化。工人階級(jí)的隊(duì)伍更加壯大,農(nóng)民已經(jīng)成為社會(huì)主義的集體勞動(dòng)者,知識(shí)分子已經(jīng)成為工人階級(jí)的一部分,剝削階級(jí)已不存在,階級(jí)斗爭(zhēng)已不是國(guó)內(nèi)的主要矛盾。黨的十一屆三中全會(huì)作出了把黨和國(guó)家工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)的戰(zhàn)略決策,因此,在新的歷史時(shí)期如何適應(yīng)階級(jí)關(guān)系的變動(dòng),進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)主義民主,更好地調(diào)動(dòng)全國(guó)各族人民的積極性、創(chuàng)造性和主人翁的責(zé)任感,進(jìn)一步鞏固人民民主專政的國(guó)家制度,已成為緊迫的問題。1979年7月,五屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過了新的選舉法。新選舉法與1953年選舉法相比主要有以下9個(gè)方面的變化:①將直接選舉的范圍擴(kuò)大到縣級(jí);②規(guī)定一律實(shí)行差額選舉;③將原規(guī)定的無(wú)記名投票和舉手表決并用,改為一律無(wú)記名投票;④將原規(guī)定的按選民居住情況劃分選區(qū),改為可按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位和居住狀況劃分選區(qū);⑤將原規(guī)定的只有不屬于黨派、團(tuán)體的選民或代表才能聯(lián)合或單獨(dú)提出代表候選人名單,改為任何選民或代表只要1人提出,3人以上附議,都可推薦代表候選人;⑥規(guī)定如果代表候選人名額過多,難以確定正式候選人時(shí),可以進(jìn)行預(yù)選;⑦將原規(guī)定的候選人以獲得出席選民或代表的過半數(shù)票始得當(dāng)選,改為須按全體選民或全體代表的過半數(shù)票始得當(dāng)選;⑧規(guī)定每個(gè)少數(shù)民族至少要有1名全國(guó)人大代表;⑨規(guī)定可以采用各種形式宣傳代表候選人[2]。為了適應(yīng)改革開放的新形勢(shì),1979年的選舉法先后經(jīng)歷了1982、1986、1995和2004年的4次修改,1983年3月五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議通過的《關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》還對(duì)其進(jìn)行了一次補(bǔ)充。

總之,60年來(lái),新中國(guó)頒布了兩部選舉法(1953年與1979年),第二部選舉法經(jīng)歷了4次修改(1982年、1986年、1995年、2004年)、一次補(bǔ)充(1983年)。這幾次變遷,我國(guó)選舉制度在民主性、科學(xué)性、可操作性方面逐步有了發(fā)展,有力地推動(dòng)了民主制度建設(shè),保障了人民充分行使當(dāng)家作主的權(quán)力。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)政治文化生活的不斷進(jìn)步,公民政治覺悟和權(quán)利意識(shí)的逐步增長(zhǎng),中國(guó)的選舉制度還會(huì)繼續(xù)向前發(fā)展。

二、新中國(guó)選舉制度60年的重大進(jìn)展

1.享有選舉權(quán)的主體從有限發(fā)展到普遍

在我國(guó),隨著社會(huì)的進(jìn)步以及民主制度的發(fā)展,不僅享有選舉權(quán)的主體范圍逐漸擴(kuò)大,而且在各種制度設(shè)置方面也保證了人民更好地行使選舉權(quán),人民當(dāng)家作主得到充分的體現(xiàn)。

建國(guó)初期,基于當(dāng)時(shí)特定的政治原因,1953年選舉法確定了有限的選舉權(quán)。雖然1953年選舉法第四條確定了普遍選舉原則,但第五條同時(shí)規(guī)定:依法尚未改變成分的地主分子、依法被剝奪政治權(quán)利的反革命分子、其他依法被剝奪政治權(quán)利者以及精神病患者無(wú)選舉權(quán)和被選舉權(quán)。這種規(guī)定是與當(dāng)時(shí)的政治形勢(shì)相適應(yīng)的。隨著社會(huì)發(fā)展,1979年選舉法取消了過去階級(jí)斗爭(zhēng)時(shí)期對(duì)地主分子、被剝奪政治權(quán)利的反革命分子選舉權(quán)的限制,規(guī)定無(wú)選舉權(quán)的人只限于被剝奪政治權(quán)利的刑事犯罪分子。在此基礎(chǔ)上,1982年憲法規(guī)定,除依照法律被剝奪政治權(quán)利的人外,凡年滿18周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限,都有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。這是我國(guó)選舉權(quán)普遍性的突出表現(xiàn)。

我國(guó)選舉法雖然規(guī)定依法被剝奪政治權(quán)利的人不享有選舉權(quán)和被選舉權(quán),但他們實(shí)際上只占我國(guó)人口的少數(shù),在1981年的縣級(jí)直接選舉中,被剝奪政治權(quán)利的人只占18周歲以上公民人數(shù)的0.03%(1953年統(tǒng)計(jì)的數(shù)字是1.52%)[3]。而且,根據(jù)1983年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》,對(duì)被判處有期徒刑、拘役、管制而沒有附加剝奪政治權(quán)利的人,對(duì)被羈押,正在受偵查、起訴、審判,人民檢察院或者人民法院沒有決定停止行使選舉權(quán)利的人,均準(zhǔn)予其行使選舉權(quán)。這樣,在我國(guó)年滿18周歲的人員中,被依法剝奪政治權(quán)利和停止行使選舉權(quán)的人的比例更少了,這是我國(guó)選舉制度民主化程度更高的有力證明。

2. 選舉權(quán)的平等性從著眼于實(shí)質(zhì)平等逐漸向統(tǒng)一實(shí)質(zhì)與形式平等方向發(fā)展

選舉權(quán)的平等性是法律面前人人平等原則在選舉過程中的具體體現(xiàn),反映了社會(huì)主義民主的本質(zhì)。

目前,我國(guó)選舉權(quán)的平等性,著眼于實(shí)質(zhì)上的平等,不是單純的形式上的平等。事實(shí)上,選舉法正是從我國(guó)國(guó)情出發(fā),在某些問題上并不強(qiáng)調(diào)絕對(duì)平等。如各級(jí)人民代表大會(huì)代表的名額都是以一定人口數(shù)為基礎(chǔ),但城鄉(xiāng)代表所代表人口數(shù)是不同的。1953年與1979年之后的選舉法對(duì)城鄉(xiāng)代表所代表的人口數(shù)均規(guī)定了不同的比例。隨著城市化的發(fā)展?，F(xiàn)行選舉法還規(guī)定,人口特少的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn),至少應(yīng)有縣級(jí)人大代表1人,直轄市、市、市轄區(qū)的農(nóng)村每一代表的人口數(shù),應(yīng)多于市區(qū)每一代表的人口數(shù)(但未規(guī)定具體比例)。

又如,在少數(shù)民族選舉代表方面,選舉法規(guī)定,人口特少的民族,至少應(yīng)有全國(guó)人大代表1人。在少數(shù)民族聚居的地方,每一聚居的少數(shù)民族都應(yīng)有代表參加當(dāng)?shù)氐娜嗣翊泶髸?huì)。聚居境內(nèi)同一少數(shù)民族的總?cè)藬?shù)不足境內(nèi)總?cè)丝跀?shù)的15%的,每一代表所代表的人口數(shù)可以適當(dāng)少于當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)每一代表所代表的人口數(shù),但不得少于1/2;實(shí)行區(qū)域自治的民族人口特少的自治縣,經(jīng)自治區(qū)、省的人大常委會(huì)決定,可以少于1/2。人口特少的其他民族,至少應(yīng)有代表1人。聚居境內(nèi)同一少數(shù)民族的總?cè)丝跀?shù)占境內(nèi)總?cè)丝跀?shù)15%以上、不足30%的,每一人大代表所代表的人口數(shù),可以適當(dāng)少于當(dāng)?shù)厝舜竺恳淮硭淼目側(cè)丝跀?shù),但該少數(shù)民族的應(yīng)選代表名額不得超過代表總名額的30%。散居的少數(shù)民族應(yīng)選當(dāng)?shù)厝舜蟮拇?每一代表所代表的人口數(shù)可以少于當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)每一代表所代表的人口數(shù)。

然而,這種實(shí)質(zhì)上的平等以形式上的不平等來(lái)體現(xiàn),只是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中的階段性現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟(jì)政治文化的發(fā)展,我國(guó)將逐步實(shí)現(xiàn)城市化,逐步減少城鄉(xiāng)、民族差別,民主的內(nèi)容和形式、理論與實(shí)踐上不斷趨于統(tǒng)一。例如,隨著城市化的發(fā)展,城鄉(xiāng)、工農(nóng)差別的逐步縮小,1995年第八屆全國(guó)人大常委會(huì)在修改選舉法時(shí)將縣級(jí)以上各級(jí)人大中城、鄉(xiāng)每一代表所代表的人口數(shù)之間比例一律改為4∶1;在黨的十七大報(bào)告“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”后,山東省淄博市淄川區(qū)率先實(shí)行了城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表[4] 。

3. 從記名投票發(fā)展到無(wú)記名投票

秘密投票即無(wú)記名投票是與記名投票或以起立、舉手、鼓掌等公開表示自己意愿的方法相對(duì)立的一種選舉方法。無(wú)記名投票要求選舉人在選舉時(shí)只需在正式代表候選人姓名下注明同意或不同意,也可以另選他人或者棄權(quán),而無(wú)需署名。選票填好后親手投入票箱。選舉人的意思表示是秘密進(jìn)行的,他人無(wú)權(quán)干涉,這就保障了選舉人能真正按照自己的意愿參加選舉,選舉自己所信任的人,無(wú)記名投票選舉優(yōu)越于舉手表決方法。

在我國(guó)直接選舉過程中,存在一個(gè)從無(wú)記名和舉手表決相結(jié)合到普遍實(shí)行秘密投票的發(fā)展過程。1953年選舉法規(guī)定,鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)出席縣人民代表大會(huì)代表的選舉,采用以舉手代替投票的方法,也可以采取無(wú)記名投票的方法;縣級(jí)以上各級(jí)人大的選舉,采用無(wú)記名投票方法。當(dāng)時(shí)作出這樣規(guī)定主要是由建國(guó)初期選民中文盲比較多等具體條件決定的,是為了適應(yīng)人民群眾文化發(fā)展的實(shí)際情況作出的應(yīng)急之舉。后來(lái),隨著大眾文化水平的普遍提高,從1958~1963年的幾次基層選舉中,大多數(shù)地區(qū)已采用了無(wú)記名投票方法。1979制定選舉法時(shí),我國(guó)已經(jīng)基本具備一律采用無(wú)記名投票進(jìn)行選舉的條件,因此,選舉法規(guī)定,全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的選舉,一律采用無(wú)記名投票方法。這一規(guī)定,推動(dòng)了中國(guó)選舉制度的民主化進(jìn)程。

4. 直接選舉范圍從基層擴(kuò)大到縣級(jí),并逐步向高層邁進(jìn)

直接選舉范圍是指選民能夠行使選舉權(quán)利直接投票選舉國(guó)家代議機(jī)關(guān)代表或國(guó)家工作人員的范圍。在我國(guó),直接選舉的范圍包括選民可以直接投票選舉人大代表的范圍。

1953年選舉法規(guī)定,各基層人民代表大會(huì)代表,由直接選舉產(chǎn)生,縣和縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)的代表由間接選舉產(chǎn)生。這是因?yàn)?新中國(guó)成立之初,經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá),交通比較落后,群眾覺悟和文化水平還有待于提高,并缺乏普選經(jīng)驗(yàn),直接選舉的范圍還不能夠擴(kuò)大。經(jīng)過20多年的發(fā)展,我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和交通有了較大的發(fā)展,并積累了多次全國(guó)普選的經(jīng)驗(yàn),為擴(kuò)大直接選舉的范圍創(chuàng)造了條件,于是,1979年選舉法對(duì)1953年選舉法做了重大修改,把直接選舉的范圍擴(kuò)大到縣一級(jí)。

應(yīng)該說,隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步,直接選舉的范圍將會(huì)逐步擴(kuò)大。正如鄧小平同志所說:“各種民主形式怎么搞法,要看實(shí)際情況。比如講普選,現(xiàn)在我們?cè)诨鶎?就是在鄉(xiāng)、縣兩級(jí)和城市區(qū)一級(jí)、不設(shè)區(qū)的市一級(jí)搞直接選舉,省、自治區(qū)、設(shè)區(qū)的市和中央是間接選舉。像我們這樣一個(gè)大國(guó),人口這么多,地區(qū)之間又不平衡,還有這么多民族,高層搞直接選舉現(xiàn)在條件還不成熟,首先是文化素質(zhì)不行。”[5] “即使搞普選,也要有一個(gè)逐步的過渡,要一步一步來(lái)。我向一位外國(guó)客人講過,大陸在下個(gè)世紀(jì),經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)以后可以實(shí)行普選?！盵6]因此,隨著政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等各方面建設(shè)的發(fā)展,直接選舉層次將會(huì)循序漸進(jìn)地提高到中層,乃至高層。

5. 從等額選舉發(fā)展到差額選舉

差額選舉是與等額選舉相對(duì)應(yīng)的一種選舉方式,實(shí)行差額選舉,就是所提的代表候選人名額多于應(yīng)選的代表名額。它可以給選民以較大的選擇余地,使選民選出自己所滿意的代表,從而提高選民的參與意識(shí)。同時(shí),差額選舉必然使一部分人當(dāng)選,另一部分人落選,這樣可以更好地激勵(lì)當(dāng)選者,增強(qiáng)其群眾觀念,強(qiáng)化其公仆意識(shí)和為人民服務(wù)的責(zé)任心。

新中國(guó)成立后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)受到國(guó)內(nèi)外復(fù)雜形勢(shì)的影響, 1953 年制定的選舉法,仿照蘇聯(lián)模式,實(shí)行了等額選舉。這種辦法,雖然因?yàn)楹蜻x人名單一般是事先經(jīng)過各方面協(xié)商才提出的,基本上能反映各方面的意見,但其弊端也是顯而易見的。許多群眾和人大代表,對(duì)這種辦法提出不同的意見。1957年6月19日,時(shí)任委員長(zhǎng)的劉少奇主持一屆全國(guó)人大常委會(huì)第七十五次會(huì)議,討論一屆全國(guó)人大四次會(huì)議議程,在談到來(lái)年全國(guó)人大代表的換屆選舉問題時(shí)說:候選人可以多于應(yīng)選人數(shù),例如選10個(gè)代表可以提20個(gè)或25個(gè)候選人,但在提出名單時(shí),還是要經(jīng)過協(xié)商。隨后,在一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上討論全國(guó)人大代表和地方各級(jí)人大代表?yè)Q屆選舉問題時(shí),許多代表贊成實(shí)行差額選舉,但對(duì)差額比例有不同意見[7]。可見,在一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上已就實(shí)行差額選舉達(dá)成了共識(shí),只待對(duì)差額的比例作出具體的規(guī)定。直到1979年,新的選舉法將等額選舉改為差額選舉,并規(guī)定了差額幅度,即“全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表候選人的名額,應(yīng)多于應(yīng)選代表的名額。由選民直接選舉的代表候選人名額,應(yīng)多于應(yīng)選代表名額三分之一至一倍;由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉上一級(jí)人民代表大會(huì)代表候選人的名額,應(yīng)多于應(yīng)選代表名額五分之一至二分之一”。至此,選舉各級(jí)人大代表一律實(shí)行了差額選舉。

三、新中國(guó)選舉制度進(jìn)一步完善的思考

1. 候選人提名和確定方式問題

選舉人大代表首先要確定候選人,這是選舉的初始環(huán)節(jié)。根據(jù)我國(guó)選舉法第二十九條的規(guī)定,人大代表選舉中的候選人,可以有兩種產(chǎn)生形式,一種是由各政黨、各人民團(tuán)體聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人;另一種是由選民或者代表10人以上聯(lián)名,也可以推薦代表候選人。在選舉工作實(shí)踐中,人們把前者稱為組織提名的候選人,后者稱為選民或代表聯(lián)名提名的候選人。從選舉法的規(guī)定看,無(wú)論是組織提名的候選人還是代表或選民聯(lián)名的候選人,都具有完全平等的法律地位。但在實(shí)踐中,組織提名往往為數(shù)過多,而選民(代表)的提名往往不被重視和同等對(duì)待。造成這種局面的原因在于選舉法第三十一條關(guān)于“醞釀、協(xié)商、討論”的規(guī)定,為選舉機(jī)構(gòu)(實(shí)際上是組織部門),以“代表構(gòu)成”等為理由,運(yùn)用“醞釀協(xié)商”方式清除代表(選民)聯(lián)名的候選人提供了“制度暗道”。鑒于此,一方面,需要從立法上明確“醞釀、協(xié)商、討論”的具體程序,從制度上堵住為了實(shí)現(xiàn)所謂的“組織意圖”,人為操作代表候選人的“暗道”;另一方面有必要限定組織提名推薦的候選人的比例,從而確保選民或代表推薦的候選人占相當(dāng)?shù)谋壤?/p>

2. 候選人的介紹方式問題

候選人的介紹方式是選舉過程很關(guān)鍵的一環(huán)。1979年選舉法規(guī)定可以以各種方式宣傳候選人。但是,20世紀(jì)80年代一些高校便利用這一方式搞競(jìng)選,有人并在競(jìng)選時(shí)發(fā)表“自由化”的言論。于是,1982年修改的選舉法將原來(lái)以各種方式介紹候選人改成只能在選民小組會(huì)上介紹候選人。但這一規(guī)定導(dǎo)致了實(shí)踐中出現(xiàn)了不重視對(duì)候選人的介紹的現(xiàn)象,如有的地方對(duì)初步候選人幾乎不做介紹;有的地方對(duì)候選人的介紹過于簡(jiǎn)單、抽象,且千篇一律、套話連篇,反映不出一個(gè)候選人的德、能、勤、績(jī)等素質(zhì);有的地方只有主持選舉的機(jī)構(gòu)向選民做一書面或口頭的介紹;有的地方在介紹候選人時(shí),厚此薄彼,等等。鑒于此,2004年修改選舉法時(shí)增加規(guī)定:“選舉委員會(huì)可以組織代表候選人與選民見面,回答選民的問題?！钡@一規(guī)定只是“可以”而沒有規(guī)定“必須”,且還需要“選舉委員會(huì)”組織后才能與選民見面,回答選民的問題。因此,實(shí)踐中這一介紹方式并沒有得到普遍運(yùn)用。當(dāng)前,為了發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主,調(diào)動(dòng)選民的積極性和主動(dòng)性,有必要恢復(fù)1979年選舉法關(guān)于候選人介紹方式的規(guī)定,同時(shí)從社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家安全角度對(duì)候選人的言論進(jìn)行適當(dāng)限制,從而使代表候選人可以有秩序地開展競(jìng)選活動(dòng)。

3. 官員代表過多問題

近年來(lái),官員代表過多成為社會(huì)關(guān)注的問題。學(xué)者焦洪昌指出,官員代表偏多容易產(chǎn)生幾大弊端:其一,人大代表中官員太多,會(huì)把官場(chǎng)上的位階觀念帶進(jìn)來(lái),例如小組討論發(fā)言的時(shí)候,就會(huì)很自然地請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)先講,這樣就有悖平等。官員代表和真正來(lái)自基層一線的代表掌握的政治資源和話語(yǔ)權(quán)不能同日而語(yǔ),這又傷害了人大代表的平等原則。其二,各級(jí)人大最重要的職能是監(jiān)督“一府兩院”的工作,官員在代表中占過多的名額,就會(huì)出現(xiàn)自己監(jiān)督自己的尷尬情況,很難公正履行代表職責(zé)。其三,各級(jí)人大代表還有向政府機(jī)關(guān)提出批評(píng)、意見和建議的權(quán)利,如果人大代表中大多是官員,就很難提出批評(píng)意見和建議,很難反映民意,這是一個(gè)很關(guān)鍵的問題。其四,官員占的比例、數(shù)額太多,來(lái)自基層的代表肯定就會(huì)很少,會(huì)使基層的利益不能得到真正表達(dá)[8]。當(dāng)前一些地方也開始采取措施降低官員代表的比例,如新疆規(guī)定縣(市、區(qū))人大代表中領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例不超過25%,工人、農(nóng)牧民、知識(shí)分子和其他勞動(dòng)人民等代表所占比例不低于75%,上海市人大在2007年換屆過程中實(shí)行了新的原則:減少干部代表,增加一線工人農(nóng)民代表。將來(lái),隨著社會(huì)主義民主政治的發(fā)展,應(yīng)規(guī)定“一府兩院”的公務(wù)員不得成為人大代表。

4. 農(nóng)民工選舉權(quán)保障問題

我國(guó)選舉法對(duì)每一個(gè)具有選舉權(quán)利的公民都給予規(guī)定和保護(hù),但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人口流動(dòng)愈加頻繁,農(nóng)民工選舉權(quán)利出現(xiàn)了日益被邊緣化的現(xiàn)象。按照現(xiàn)行的選舉法及相關(guān)法規(guī)規(guī)定,縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表在選區(qū)劃分、選民登記方式、代表名額分配上主要是以戶籍為基本依據(jù)的。原則上農(nóng)民工是不能參與所居住社區(qū)的選舉,而只能回原戶口所在地參加選舉。但是農(nóng)民工要回鄉(xiāng)參加選舉的成本過高,而且鄉(xiāng)村的選舉與自身利益關(guān)聯(lián)性也不大,致使其往往會(huì)放棄在戶籍地的選舉權(quán)利。由此導(dǎo)致農(nóng)民工既無(wú)法在戶口所在地實(shí)現(xiàn)選舉權(quán),也不能在現(xiàn)居住地參加選舉,成為政治參與的“體制性邊緣人”。因此,改革和完善現(xiàn)行的選舉制度,將完全按戶籍人口分配代表名額的規(guī)定,改為以常住人口為準(zhǔn)計(jì)算代表名額,并使農(nóng)民工享有在其居住地的選舉權(quán)利,成為當(dāng)前亟待解決的問題。

5. 選區(qū)劃分問題

我國(guó)選舉法規(guī)定:選區(qū)可以按居住狀況劃分,也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。據(jù)此,我國(guó)城鎮(zhèn)居民只要是有工作的,都在工作單位參加選舉,只有沒有工作的人才參加按社區(qū)劃分的選區(qū)的選舉。這樣一種選區(qū)劃分方法固然有利于選舉工作的組織,然而從發(fā)展民主政治的角度,按單位劃分選區(qū)有許多弊端:其一,選區(qū)有多個(gè)單位組成,由于選民職業(yè)不同,個(gè)人的意愿和要求千差萬(wàn)別,不僅對(duì)于組織參加選舉活動(dòng)、了解代表候選人都帶來(lái)一些困難,代表也很難正確集中選民的意志。其二,在單位選區(qū)選舉,規(guī)模大、員工多的單位必然占有一定優(yōu)勢(shì),小單位產(chǎn)生一名人大代表則十分困難,出現(xiàn)“大魚吃小魚”的情況在所難免。其三,單位作為獨(dú)立組織,它的利益與所在地人大涉及的公共事務(wù)沒有太大的聯(lián)系,它沒有辦法通過選舉人大代表的方式來(lái)更多地表達(dá)自己在駐地的利益。因此,單位選區(qū)對(duì)待代表選舉普遍持著完成行政任務(wù)的態(tài)度,往往由領(lǐng)導(dǎo)決定和指派代表候選人。其四,當(dāng)前,在大量的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”的情況下,參加單位選舉的選民對(duì)選誰(shuí)做這一地區(qū)的人大代表興趣不大,他們更關(guān)心自己居住地的水、電、交通、環(huán)境、衛(wèi)生、教育等公共事務(wù)問題。因而,選民對(duì)單位選舉的自覺參與程度不高,多半為了“完成任務(wù)”而去,導(dǎo)致單位選舉冷淡化傾向比較嚴(yán)重。因此,有必要取消單位選區(qū)。

6. 選舉管理組織的中立性問題

根據(jù)我國(guó)選舉法,間接選舉的代表均由他所組成的代表大會(huì)的常委會(huì)主持選舉,直接選舉的代表由另外設(shè)立的選舉委員會(huì)主持選舉,縣級(jí)的選舉委員會(huì)受本級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo),鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的選舉委員會(huì)受上級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。但在實(shí)際工作中,選舉的組織領(lǐng)導(dǎo)都是在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的,在換屆時(shí)同級(jí)黨委都要成立換屆工作領(lǐng)導(dǎo)小組,選舉委員會(huì)的成員都是由黨委、人大、政府的領(lǐng)導(dǎo)干部組成。所以,各級(jí)黨委和政府的部門(尤其是組織人事等部門)均對(duì)選舉的各環(huán)節(jié)有實(shí)質(zhì)的影響渠道和手段,成為有重大實(shí)際影響的“選舉組織”,致使人大代表的選舉并沒有中立的、獨(dú)立的選舉機(jī)構(gòu)來(lái)保障,實(shí)踐中往往操控在各級(jí)黨政機(jī)關(guān)手中[9]。為了確保選舉過程的公平、公正和透明,須建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立和中立的選舉組織。世界各國(guó)選舉組織依據(jù)選舉管理機(jī)構(gòu)的體制結(jié)構(gòu)和行政架構(gòu)的總體特征,有三種基本的模式,即獨(dú)立模式、政府模式和混合模式。從我國(guó)具體情況看,可以采取選舉管理的混合模式?！斑@一模式擁有雙重的結(jié)構(gòu),由一個(gè)獨(dú)立于政府行政部門的政策、監(jiān)視或者監(jiān)督組織(就像獨(dú)立模式一樣)和一個(gè)設(shè)置于國(guó)家或者地方政府部門內(nèi)部的執(zhí)行組織(就像政府模式一樣)共同構(gòu)成。在這種模式下,具體選舉活動(dòng)由選舉管理機(jī)構(gòu)中的政府執(zhí)行部分來(lái)組織,而選舉管理機(jī)構(gòu)中的獨(dú)立部分則主要負(fù)責(zé)政策決定和選舉監(jiān)督。”[10]

注釋:

[1]何沁:《中華人民共和國(guó)史》,高等教育出版社1997年版,第109頁(yè)

[2]浦興祖:《中華人民共和國(guó)政治制度》,上海人民出版社2005年版,第153~154頁(yè)。

[3] 蔣碧昆:《憲法學(xué)》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版,第132~133頁(yè)。

[4]王恒:《城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表》,載《齊魯晚報(bào)》2008年1月10日。

[5][6]《鄧小平文選》第3卷,人民出版社1993年版,第342、220~221頁(yè)。

[7]《劉少奇:最早主張實(shí)行差額選舉的委員長(zhǎng)》,載《人民政壇》2009年第3期,第35頁(yè)。

[8]王亦君:《用制度限制官員代表比例很必要》,載《中國(guó)青年報(bào)》2007年9月19日第3版。

[9]鄒平學(xué):《完善人民代表選舉產(chǎn)生機(jī)制的若干思考》,載《法學(xué)評(píng)論》2005年1期,第17~27頁(yè)。

[10]唐文玉、郭正林:《選舉管理的理念與制度模式》,載《東南學(xué)術(shù)》2009年第2期,第90~97頁(yè)。

(作者單位:中共上海市浦東新區(qū)區(qū)委黨校)