試論檢察機關在民事公益訴訟中的主體資格

謝麗珍

摘要：近年來，國有資產流失、環(huán)境污染、資源破壞等損害公共利益的行為不斷增多，這對公共利益的司法救濟提出了迫切的要求，而民事公益訴訟就是為了解決對國家或者公共利益的保護問題而進行的訴訟活動。檢察機關，作為我國的法律監(jiān)督機關，有責任對國家和公共利益進行保護，參與民事訴訟就是其內容之一。檢察機關既然可以作為“公益代表人”，當然可以成為民事公益訴訟的提起者，而且還是目前提起公益訴訟最合適的主體。

關鍵詞：民事公益訴訟；公益代表人；主體資格

中圖分類號：D915.2文獻標識碼：A文章編號：1003-854X(2009)06-0129-04

檢察機關，在我國主要是作為刑事訴訟中的公訴機關和法律監(jiān)督機關，它在民事訴訟中的地位和作用。是很長一段時間法學理論界和司法實踐界爭議的一個熱點問題。這種爭論最開始是關于檢察機關對民事法律監(jiān)督的必要性問題，現在發(fā)展為檢察機關在民事公益訴訟中的主體資格問題。

檢察機關在民事公益訴訟中的主體資格，是民事訴訟法學理論研究的重要課題，這個問題的解決。不僅關系到民事訴訟主體制度的完善，還關系到檢察機關在民事檢察工作中的發(fā)展方向。前幾年，國有資產的流失問題，是公益訴訟關注的重點，也是檢察機關的公益訴訟主體資格為大家所接受的重要原因。

長期以來，以保護私益為宗旨，以解決私人之間的爭端為指向來設計和構建訴訟體系和機制，構成了民事訴訟最具特色的部分。然而，當今社會正處于一個瞬息多變、問題叢生的時代，人們對民事訴訟的這一認識正日益受到挑戰(zhàn)，公共利益不斷邁人民事訴訟的視野和領域。

卡佩萊蒂指出：“隨著現代社會的復雜化，單單一個行動就致使許多人或許得到利益或許蒙受不利的事情頻繁發(fā)生，其結果使得傳統(tǒng)的把一個訴訟案件僅放在兩個當事人之間進行考慮的框架越發(fā)顯得不甚完備。比方說，大型企業(yè)散布一則虛假信息就可能使大量買進該企業(yè)股票的人蒙受損失。如果該企業(yè)同時違反了禁止壟斷法，那么受這種不公平競爭的影響，又會有很多人利益受損。如果決策者違反了勞工協約，所有企業(yè)人員的權利都會受到侵害，違憲征稅或違法中止交納社會基金，會給廣大范圍內的市民帶來不利影響。往湖泊河流里排放工業(yè)廢物，就會危害渴望享用潔凈用水的居民。物品有包裝缺陷或污穢不堪，顧客就會統(tǒng)統(tǒng)受害。就是這些大量的受害的可能性成為當今這個時代的一大特征?！?/p>

毫無疑問，卡佩萊蒂的評論切中要害。面對越來越多的公益侵權事件的發(fā)生。民事訴訟漸漸邁出了保護私利的界限，而開始與公共利益的保護建立內在聯系，公益訴訟問題也開始不斷進入人們的視野。公益訴訟因其社會性和公共性，已經引起社會各界的廣泛關注，并成為我國司法實踐和社會生活中的熱點問題。本文擬在介紹民事公益訴訟的基礎上，確定并進一步強化檢察機關在民事公益訴訟中的主體資格。

一、公益訴訟概述

從歷史淵源看，公益訴訟起源于羅馬法：除法律有特定規(guī)定外，市民均可提出的旨在保護社會公共利益的訴訟。而美國，則是現代公益訴訟制度的創(chuàng)始國，也是現代民事公益訴訟制度比較健全的國家。在美國，公益訴訟作為新型訴訟，合并在民事訴訟之中，并且主要通過集體訴訟的手段來實現。另外，股東代位訴訟也被認為具有公益性。美國環(huán)境法中還有一種公民訴訟(又稱為民眾訴訟)，公民可以依法對違法排放污染者提起訴訟。以后，美國隨著公益運動的展開而廣泛使用了該術語，并設立了眾多的公益法律機構及類似的制度。為了環(huán)境、消費者、女性、有色人種及其他社會公益而進行的訴訟被概稱為公益訴訟。大陸法系國家的民事公益訴訟沒有英美法系國家那么發(fā)達，采取的還是比較保守的做法。德國的公益訴訟制度主要是以團體訴訟的形式表現出來的。所謂團體訴訟，在德國法中是指有權利能力的公益團體，基于團體法人自己的實體權利。依照法律規(guī)定，就他人違反特定禁止性規(guī)定的行為或無效行為請求法院命令該他人終止或者撤回其行為的特別訴訟制度。團體訴訟是當多數人利益受到侵犯時而設置的一種特別的司法救濟程序。法國最早規(guī)定檢察機關代表公共利益參與民事訴訟的制度，這一規(guī)定為其他國家所效仿。法國現行的民事訴訟法規(guī)定，檢察院得為主當事人于法律特別規(guī)定情形依職權進行訴訟：在事實妨害公共之訴時，檢察院得為維護公共秩序進行訴訟。在法國，除了檢察官履行的保護公共利益的職責外，團體訴訟制度也比較發(fā)達，主要是由具備一定要件的團體如消費者團體、商業(yè)或手工業(yè)團體所提起的團體訴訟。

20世紀90年代，國外的公益訴訟制度作為一種知識被介紹到國內，尤其是在司法實踐中頻繁出現的民事公益案件的推動下，我國學術界對民事公益訴訟的關注和研究開始增多，并取得了一定的成果。我國理論界首先出現的是經濟公益訴訟。有論者認為，經濟公益訴訟就是指特定的國家機關和相關的組織和個人，根據法律的授權，對違反經濟法律、法規(guī)，侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的活動。將經濟公益訴訟看作經濟法領域維護國家經濟利益的工具，為此主張建立專門的經濟訴訟程序以有利于經濟公益訴訟的進行。也有論者認為，公益訴訟實際上是行政訴訟的一種?！肮嬖V訟是指特定當事人認為行政機關的行政活動侵犯公共利益，依法向人民法院提起行政訴訟的法律制度”。還有論者認為，公益訴訟是指特定的國家機關，相關組織和個人，根據法律授權，對違反法律法規(guī)，侵犯國家利益、社會利益或特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的活動。

筆者認為，經濟公益訴訟的內容可以被民事公益訴訟所涵蓋，沒有必要建立獨立于民事公益訴訟之外的處理機制；而將公益訴訟等同于行政公益訴訟，難以形成全面的保護公益的訴訟機制。并且限制了當事人的程序選擇權。筆者認為，公益訴訟并不是一種單獨的訴訟形式，劃分出公益訴訟與私益訴訟是以訴訟目的為準。私益訴訟是保護個人權益的訴訟，公益訴訟則是保護公共利益的訴訟。

該由誰來提起對公共利益的救濟呢?根據傳統(tǒng)的訴訟利益理論，只有與案件有利害關系的極少數人享有起訴權。如果違法行為侵害了公共利益，而未直接侵害特定公民、法人或者其他組織的合法權益，則往往無人享有訴權。公益訴訟主體不同于傳統(tǒng)訴訟主體，它不限于與糾紛有直接利害關系的人，還包括與案件無直接利害關系但適合提起訴訟的其他主體，如國家、公益性團體。

二、民事公益訴訟提起主體的資格分析

民事公益訴訟提起主體資格關系到起訴權的分配和訴訟渠道的寬窄，也關系到公共利益遭受侵害時能否得到充分的司法救濟，意義重大，其規(guī)定也是民事公益訴訟制度設置中的一個難點問題。

1各國對原告提起民事公益訴訟資格模式

的確定

從原告提起訴訟的資格角度看，民事公益訴訟的提起分為一元和多元模式。

一元模式是指只有國家才有權提起民事公益訴訟。國家進行訴訟時，由特定的國家機關代表，一般是該國的檢察機關。許多國家如英、日、德、法、前蘇聯等都規(guī)定檢察機關代表國家依法直接提起公益訴訟。如《法國民事訴訟法》規(guī)定，“于法律規(guī)定之情形，檢察院代表社會”，“除法律有特別規(guī)定之情形外，在事實妨害公共秩序時，檢察院得為維護公共秩序，進行訴訟?！?/p>

多元模式，是法律規(guī)定兩個或者兩個以上主體可以分別提起民事公益訴訟。即除了國家以外，其他主體也可以提起民事公益訴訟。其中包括兩元模式，即國家公訴機關和社會組織可以提起民事公益訴訟。如《俄羅斯聯邦消費者權利保護法》規(guī)定，對于損害范圍不確定的消費者的違法行為，作為國家機關的反壟斷政策和支持新經濟結構國家委員會，俄羅斯聯邦標準化、度量衡和檢驗國家委員會，衛(wèi)生防疫監(jiān)督委員會，俄羅斯聯邦生態(tài)和自然資源部等都有權在自己的職權范圍內向法院提起訴訟。同時，國家和地方的消費者社會團體也有權提起這種訴訟。三元模式，即除了國家公訴機關和社會組織以外，公民也可以提起民事公益訴訟。

2我國民事公益訴訟的提起主體分析

二元模式，除了檢察機關可以提起公益訴訟，還增加了社會組織，拓寬了公益訴訟的渠道，有助于公共利益的維護，但這些社會組織只能依法在自己的職權范圍內行使起訴權，作用的范圍有限，而且，這些組織本身，在設立時都有自己的目標和職責，公益訴訟不是它的主要范圍，也很難得到它們的重視。三元模式則又增加了個人作為公益訴訟的提起者，但公民法律意識和法律知識欠缺，厭訴傳統(tǒng)源遠流長，濫用訴權現象嚴重甚至有故意炒作的情形，另外，個人力量是非常薄弱的，在起訴、調查取證等各方面都受到限制，而且，司法實踐中，由個人提起的公益訴訟，要么被法院駁回，要么敗訴，很難得到法院的支持，因此個人提起公益訴訟，可以說，在我國還是很難行得通的。

檢察機關是最合適的代表國家利益和社會公共利益的訴訟主體。自檢察制度產生以來，檢察機關就以國家利益和社會公共利益的代表的面目出現，作為國家法律監(jiān)督機關，負有監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實施的職責，檢察機關能夠有效地運用法律手段維護國家利益和社會公共利益。同時，目前我國雖然在法律上尚未確定民事公益訴訟制度，但在實踐中民事公益訴訟卻非常頻繁，在國有資產流失、環(huán)境污染的訴訟案件中，經常可以看到檢察機關的身影，而且，由檢察機關提出的民事公益訴訟經常勝訴，取得了相當大的成效。因此，確立檢察機關在民事公益訴訟中的主體資格，不僅符合我國現有的法律框架和我國的實際情況，并且有一定的現實基礎和實踐積累，也順應了國際慣例。

三、檢察機關提起民事公益訴訟的理論依據

1這是由檢察機關的職能和性質決定的

《憲法》第129條規(guī)定，中華人民共和國檢察院是國家的法律監(jiān)督機關?！度嗣駲z察院組織法》第4條規(guī)定，人民檢察院通過行使檢察權，保護全民所有財產、人身的安全。從理論上講，檢察院為國家的法律監(jiān)督機關，代表國家和人民利益，有權對一切國家機關、人民團體、企事業(yè)單位及公民個人是否遵守國家法律進行監(jiān)督，當然對維護國家和社會公共利益也是責無旁貸。而且，我國的檢察機關還享有部分案件的偵查權，多種偵查手段的運用和偵查經驗的積累為檢察機關提起民事公益訴訟進行證據調查提供了非常便利的條件。

從各國立法也可以看到檢察機關在民事公益訴訟中的地位。無論大陸法系還是英美法系，都規(guī)定了檢察機關在公益訴訟中的訴權。如美國，檢察官代表政府行使訴訟權利，對涉及政府利益的案件和公共利益的案件，提起訴訟，保護政府和公眾的利益。2000年著名的美國政府訴微軟公司案件和美國政府訴炯草公司案件，就是檢察官起訴的民事案件。在德國，聯邦最高檢察官作為聯邦公共利益的代表人，有權參加民事訴訟和行政訴訟；在婚姻無效、雇傭勞動、禁治產案件中，檢察院有權提起訴訟。前蘇聯的民事訴訟法中，特別強調檢察院和檢察長參加民事訴訟的必要性，1964年的民事訴訟法典和《蘇聯和各加盟共和國民事訴訟綱要》都規(guī)定檢察長有權參與民事訴訟活動，對民事活動實施監(jiān)督，有權提起訴訟。

2這也是由我國現實的緊迫性決定的

在我國，將檢察機關作為民事公益訴訟的主體，有非?，F實的緊迫感。我國是以公有制為基礎的社會主義國家，雖然改革開放30年來公有制在國民經濟中的比重有所下降，但仍然占有相當大的比重。在經濟改革對國有制進行深化改造的過程中，私分、侵喬國有資產，造成國有資產的大量流失已經達到了觸目驚心的地步。進入20世紀90年代以來，國有資產流失呈快速遞增態(tài)勢。根據有關部門統(tǒng)計，我國國有資產流失的渠道多達58種。從1982年到1992年，共有5000億元國有資產流失。國有資產以驚人的速度流失，已成為網擾改革和發(fā)展的一個日益嚴重的問題。檢察機關有必要對造成國有資產流失的行為進行起訴，通過司法程序達到挽回國有財產流失，保證國有資產保值增值的目的。另外，近年來大量出現的現代訴訟，也迫切要求檢察機關提起民事公益訴訟。這類訴訟主要是圍繞公共利益產生的糾紛，其典型形態(tài)是與環(huán)境污染有關的公害訴訟、涉及人數眾多的消費者權益訴訟、納稅人訴訟等。在我國，隨著科技和社會的發(fā)展，這類訴訟越來越多。它與傳統(tǒng)的訴訟有很大的差異，而且影響非常大，對未涉訟的一般公眾也有約束力。這類訴訟中的當事人地位極不平衡，如果單個人提起，經常會被法院以主體不適格為由駁回，即使法院受理了，勝訴的幾率也非常小。對這類訴訟的漠視，不僅使民眾對國家法律產生懷疑，也會影響整個社會的和諧發(fā)展，比如蘇丹紅事件、三鹿奶粉事件最終影響的是整個國家的食品安全體系。

四、如何完善和保障檢察機關在民事公益訴訟中的主體資格

首先，在檢察機關以原告身份提起訴訟的方式方面。近年來在檢察機關參與公益訴訟的實踐中也積累了一定的經驗。具體可以分為兩種：一種是對于雙方當事人惡意串通，損害國家利益、社會利益的案件，檢察機關作為原告，將雙方當事人列為被告。另外一種是對于公民、企業(yè)、社會組織等單方直接侵害公共利益的案件，檢察機關作為原告，將侵犯公益的當事人作為被告提起訴訟。這一訴訟方式多適用于侵害不特定的公眾利益的案件，在這類案件中，受害的主體數量眾多，沒有特定的原告提起訴訟，如環(huán)境污染、自然資源被破壞、國有資產流失案件。

其次，由于檢察機關在我國是司法機關，其在法定范圍內提起的民事公益訴訟，人民法院必須受理。這樣可以避免法院因種種原因不受理公民個人提起的民事案件的現象，從而對法院的審判活動進行法律監(jiān)督，保證民事公益案件能夠進入司法程序，解決民事公益案件受理難的問題。

再次，關于調查取證問題，應該賦予檢察機關調查權。一方面，民事公益訴訟案件本身比普通的民事案件復雜。由于檢察機關提起的民事公益訴訟案件都是涉及國家利益和社會公共利益的案件。這類案件一般較為復雜，需要收集多方面的證據。為了有效地保護國家利益和社會公共利益，應當賦予檢察機關對民事公益訴訟案件的調查權。另一方面，這也是由檢察機關的性質決定的。檢察機關是我國的司法機關，為了維護司法機關的權威，防止民事公益訴訟權的濫用，也應當賦予檢察機關調查取證權。檢察機關通過行使調查取證權，利用本身豐富的訴訟資源和實踐經驗，能夠保證收集盡可能多的證據，從而保證案件的勝訴率，有效維護國家和社會公共利益。

最后，關于訴訟費用的負擔問題，檢察機關是作為公益代表人提起民事訴訟的，它維護的是國家利益和社會公共利益，不應交納訴訟費用。在檢察官勝訴時，法院可以判決敗訴方承擔訴訟費用。而在檢察機關敗訴時，訴訟費用可由國家承擔，檢察機關僅負擔其訴訟所支付的必要費用。

責任編輯劉龍伏