社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育研究：以杭州市為例

駱建艷　徐　晉

[摘 要]隨著城市化進(jìn)程的加快,大量農(nóng)村人口涌入城市,給城市人口管理帶來許多新的挑戰(zhàn)和問題,城市社區(qū)的外來務(wù)工人員的管理問題凸現(xiàn)。本文以杭州社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育為切入點(diǎn),重點(diǎn)探索了社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育的現(xiàn)狀、問題及其管理對策。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)教育 外來務(wù)工人員 公共教育

本文為2007年度浙江省社科聯(lián)重點(diǎn)資助課題“基于社區(qū)層面的外來務(wù)工人員公共教育研究以杭州市為例”的階段性成果,編號為07Z18

作者簡介:駱建艷(1976-),女,浙江工業(yè)大學(xué)之江學(xué)院講師,碩士,研究方向?yàn)樯鐓^(qū)教育;徐晉(1975-),男,浙江工業(yè)大學(xué)之江學(xué)院講師,碩士,研究方向?yàn)楣芾韨惱怼?/p>

杭州市現(xiàn)有外來務(wù)工人員200多萬,他們主要分布在建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)、工業(yè)等領(lǐng)域,從事苦、臟、累、險的工作,承擔(dān)著繁重的勞動。作為城市建設(shè)的生力軍,外來務(wù)工人員為杭州市的社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn),他們的教育問題得到了社會和政府的高度重視,專門成立了流動人口教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組,定期分析問題,研究對策,撥給外來務(wù)工人員教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),按照“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、教育部門牽頭、社會多方參與”的原則,努力構(gòu)建外來務(wù)工人員教育管理的體制。同時,將外來務(wù)工人員教育納入社區(qū)教育的工作內(nèi)容,制定《關(guān)于改善流動人口管理和服務(wù)的若干意見》、《外來務(wù)工人員子女在杭就學(xué)的暫行管理辦法(試行)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)外來務(wù)工人員法制宣傳教育工作的實(shí)施意見》等制度,保證外來務(wù)工人員教育培訓(xùn)工作的開展。

一、社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育的主要做法

(一)根據(jù)社會發(fā)展需要,主動規(guī)劃社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育工作。首先,由政府牽頭,成人教育、公安、勞動、工商等部門領(lǐng)導(dǎo)組成外來務(wù)工人員管理協(xié)調(diào)小組,明確各自職責(zé)。其次,做好外來務(wù)工人員數(shù)量、質(zhì)量的預(yù)測,把他們的教育培訓(xùn)納入社區(qū)教育規(guī)劃。第三,從實(shí)際出發(fā)撥出一定的外來務(wù)工人員公共教育經(jīng)費(fèi)或通過政府協(xié)調(diào)由用人單位承擔(dān)一定的培訓(xùn)費(fèi)用;以社區(qū)學(xué)?；蛴嘘P(guān)企業(yè)作為外來務(wù)工人員的培訓(xùn)基地。

(二)整合資源,建立基地。針對外來務(wù)工人員分布的現(xiàn)狀,為方便他們的教育培訓(xùn),通過各種途徑,整合各類資源,杭州市構(gòu)建了以區(qū)級社區(qū)學(xué)院為龍頭,以街道社區(qū)分院和有關(guān)部門為平臺,以社區(qū)市民學(xué)校為基礎(chǔ)的三級教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。充分發(fā)揮區(qū)社區(qū)學(xué)院的資源優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和功能優(yōu)勢,針對外來務(wù)工人員的實(shí)際需求和特點(diǎn),主動與周邊的學(xué)校、企業(yè)合作,開設(shè)電腦、會計(jì)、服裝、酒店服務(wù)等培訓(xùn)項(xiàng)目,定期邀請專家、老師進(jìn)行授課,為外來務(wù)工人員提供指導(dǎo)與幫助。

(三)因地制宜,積極穩(wěn)妥地啟動社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育工作

在開展社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育的過程中,針對外來務(wù)工人員的工作特點(diǎn),采取了集中辦班、分散辦班、送教上門與個別輔導(dǎo)相結(jié)合的形式,用課堂面授、現(xiàn)場操作示范、參觀訪問等方式,集中培訓(xùn)與個別指導(dǎo)相結(jié)合,知識普及與技能強(qiáng)化提高相結(jié)合,對社區(qū)范圍內(nèi)的外來務(wù)工人員開展豐富多彩的教育活動,提高外來人口的文化素質(zhì),增加知識,溝通感情,進(jìn)一步把他們?nèi)谌氘?dāng)?shù)厣鐓^(qū)大家庭,從而激發(fā)他們的工作熱情。

二、社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育中存在的問題及原因分析

雖然公共教育是以提供具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)的教育服務(wù)為目標(biāo),具有免費(fèi)性、平等性和全民性的特點(diǎn)。但是在中國城鄉(xiāng)二元分割的體制下目前外來務(wù)工人員的公共教育仍然存在一些理論層次和操作層面的問題。

(一)法律政策層面存在的問題

戶籍制度的存在以及對外來務(wù)工人員的不平等政策對外來務(wù)工人員的公民意識的形成具有妨礙作用。以戶籍制度為基礎(chǔ),把城鄉(xiāng)分隔式的二元社會管理方式損害了外來務(wù)工人員就業(yè)權(quán)益合其他社會權(quán)利。戶籍制度是所有歧視性政策限制的根源,也是城市外來務(wù)工人員所面臨的勞動就業(yè)、技能培訓(xùn)、社會保障等方面差別和歧視的制度基礎(chǔ)。一方面,城市外來務(wù)工人員不同于面朝黃土背朝天的傳統(tǒng)農(nóng)民,因?yàn)樗x開了土地進(jìn)入城市,已經(jīng)不再靠土地謀生;另一方面,因?yàn)槠洳痪哂谐鞘袘艨?所以進(jìn)城的外來務(wù)工人員必須辦理各種證件,同時也享受不到城市居民享有的市民待遇以及伴隨戶口而來的一系列保障。不僅如此,外來務(wù)工人員還受不到城市政府種種制度性的限制和排斥。所有這些都妨礙到了外來務(wù)工人員的權(quán)利實(shí)現(xiàn),從而直接關(guān)系到其權(quán)利義務(wù)意識和法律意識的形成。

(二)觀念層面的問題

本地人的歧視是外來務(wù)工人員缺乏對社區(qū)的認(rèn)同感、妨礙其適應(yīng)城市的一個軟環(huán)境。一方面,社會包括政府在一定程度上還沒有從傳統(tǒng)的思想觀念中轉(zhuǎn)變過來,仍然傾向于把外來務(wù)工人員看作是管理秩序的傳統(tǒng)、社會的不安定因素,對他們采取防范式管理和教育。政府對外來務(wù)工人員的態(tài)度更多的是立足于管理,而不是服務(wù)和保障,在具體的操作中,絕大部分是從如何管理的角度出發(fā)的,而很少關(guān)心其生存環(huán)境、生活狀況和需求。而以本地和外地兩個群體來區(qū)隔現(xiàn)存的公共教育,造成了城市居民和外來務(wù)工人員互動的匱乏,加強(qiáng)了城市人和農(nóng)村人的社會屬性的差異。

(三)具體操作層面的問題

人力物力不夠、管理人員的素質(zhì)、管理層內(nèi)部的認(rèn)同感等問題,實(shí)際上造成了二元分隔的公共教育現(xiàn)象。一方面,外來務(wù)工人員的流動性大,要在外來務(wù)工人員中實(shí)行公共教育,需要投入更多的人力物力,而且往往一個項(xiàng)目實(shí)行到中途,其人員結(jié)構(gòu)就發(fā)生變化了。另一方面,流動人口面臨更多的是生存問題而不是生活問題。由于絕大部分的收入并不高,除去日常生活開支外,很少有錢或時間去享受精神生活。這些客觀原因造成了在外來務(wù)工人員中開展公民教育的難度增大。

(四)公民社會的發(fā)育不全,社區(qū)社會化管理尚未實(shí)現(xiàn)

公民社會的發(fā)育不全、社區(qū)社會化管理尚未實(shí)現(xiàn)是外來務(wù)工人員公共教育不能深入開展的又一原因。在社會轉(zhuǎn)型時期,越來越多的上級單位開始對下級單位“斷奶”,不同級別與種類的單位都開始改變“企業(yè)辦社會”的狀況,將原來承擔(dān)的保障功能推向社會,但是單位社會責(zé)任的釋放,并不意味著“社會”的成長。在中國的現(xiàn)階段還缺乏相對獨(dú)立的能夠承擔(dān)社會功能的社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)和長效的外來務(wù)工人員的公共教育機(jī)制,以致無法開展針對性教育,幫助外來務(wù)工人員更好的適應(yīng)城市。

三、開展社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育的對策研究

(一)強(qiáng)化公共教育意識。一直以來,社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育與其他社區(qū)教育相比是相對滯后的,其原因一方面是因?yàn)樵撊后w為相對的弱勢群體,一直以來,社會對社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育的重視程度不及對其他社區(qū)教育的重視程度。因此,就是要從外來務(wù)工人員公共教育與社區(qū)經(jīng)濟(jì),社區(qū)文化及社區(qū)人口現(xiàn)代化的聯(lián)系和相互作用中去認(rèn)識外來務(wù)工人員公共教育的重要性,組織開展社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育工作。此外,需要充分調(diào)動新聞輿論機(jī)構(gòu)的力量,重點(diǎn)對所有外來務(wù)工人員進(jìn)行終身教育理念宣傳,對具有全員、全過程、全方位特點(diǎn)的社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育的意義和重要性進(jìn)行介紹,喚醒社區(qū)外來務(wù)工人員對知識需求的渴望,激發(fā)外來務(wù)工人員提高生命質(zhì)量和生活質(zhì)量的興趣,強(qiáng)化其社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育的意識。

(二)制定社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育資源開發(fā)的規(guī)劃,并納入社區(qū)建設(shè)的總規(guī)劃。如何開發(fā)、在一定時期內(nèi)開發(fā)哪些教育資源、何時完成開發(fā)任務(wù),是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程,它可能涉及到社區(qū)發(fā)展的方方面面,必須有一定目標(biāo)和依據(jù),因而,還需要制定社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育資源的開發(fā)規(guī)劃。

首先,要從社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育資源被開發(fā)利用的現(xiàn)狀出發(fā),根據(jù)國際和國內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)、教育發(fā)展的現(xiàn)狀和要求,在調(diào)查現(xiàn)有的教育資源、學(xué)習(xí)資源、人力資源與社會資源,明確城市未來城市發(fā)展和教育發(fā)展的需要的基礎(chǔ)上,確定資源開發(fā)的發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)指標(biāo),整合各種教育資源,使教育資源發(fā)揮最佳效益。其次,在制定規(guī)劃過程中,要充分合理的調(diào)動社區(qū)內(nèi)部各方面的積極性,共同探索適合于本社區(qū)特點(diǎn)的教育資源開發(fā)模式,使之符合多層次的社區(qū)教育需求,并堅(jiān)持長期規(guī)劃和年度規(guī)劃相結(jié)合,保證社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育資源的開發(fā)持續(xù)、滾動式的向前發(fā)展。

(三)建立社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育資源開發(fā)的保障機(jī)制。社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育資源的開發(fā)還必須建立一套行之有效的社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育保障機(jī)制,以保障資源開發(fā)的順利進(jìn)行。在目前狀態(tài)下,可以從以下幾個方面著手:

首先,要建立相應(yīng)的管理體制和組織機(jī)構(gòu),加強(qiáng)政府部門在資源開發(fā)中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。特別是在社區(qū)教育發(fā)展的初級階段,建立自上而下的以地方政府為核心、協(xié)同社會各部門的行政行為型的管理體制和組織機(jī)構(gòu)十分必要。只有社會各部門同心協(xié)力,密切合作,才能將社區(qū)內(nèi)各類教育資源有效地統(tǒng)籌協(xié)調(diào),整體優(yōu)化,達(dá)到資源開發(fā)利用的最佳狀態(tài)。

其次,加強(qiáng)該方面的立法工作。根據(jù)實(shí)際需要,制定相應(yīng)的法規(guī)政策,對社區(qū)教育的方方面面等予以詳實(shí)的規(guī)定,來規(guī)范社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育資源開發(fā)的進(jìn)行,并在逐步完善的過程中,形成完備的法規(guī)體系,保障社區(qū)教育及社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育資源開發(fā)的順利進(jìn)行。

再次,充足的教育經(jīng)費(fèi)是社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育得以順利開展的基本保障。從國際發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看,美國、北歐等社區(qū)教育較先進(jìn)的國家,除了國家發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)為教育的發(fā)展提供了較為充足的教育經(jīng)費(fèi)外,以立法的形式給予財(cái)政支持也是一個非常重要的原因。因此,應(yīng)加大政府教育經(jīng)費(fèi)投入力度,采取有效措施、制定合理政策,鼓勵和吸引更多的社會團(tuán)體及企事業(yè)單位投資社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育活動。

最后,建立和完善有效的督導(dǎo)和評價機(jī)制。通過建立督導(dǎo)評價方案運(yùn)用相應(yīng)的評價指標(biāo)體系和合適的方法,對資源開發(fā)的現(xiàn)狀進(jìn)行評估,根據(jù)評估中所發(fā)現(xiàn)的問題,采取措施加以解決,推動社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育的有序發(fā)展。

(四)加強(qiáng)公共教育人才隊(duì)伍建設(shè)。社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育工作者隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)至少應(yīng)從兩個方面入手:一是要加強(qiáng)對現(xiàn)有的包括各級主管社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育工作的領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的工作人員進(jìn)行培訓(xùn),提高他們的素質(zhì),使之盡快適應(yīng)社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育工作的需要。其一,幫助他們明確社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育工作的重要意義,增強(qiáng)做好社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育工作的自覺性。其二還要讓他們掌握一定的社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育理論與工作經(jīng)驗(yàn),提高他們做好本職工作的能力。其次,要注意后備力量的培養(yǎng)。在師范院校和綜合大學(xué)的教育系開設(shè)社區(qū)教育理論課程,并適當(dāng)安排學(xué)生到社區(qū)進(jìn)行實(shí)習(xí)、見習(xí),培養(yǎng)社區(qū)外來務(wù)工人員公共教育工作的后備人才。

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