改革開放以來我國黨政監(jiān)察制度建設(shè)述評

紀(jì)亞光

摘 要:我國黨政監(jiān)察制度在黨的十一屆三中全會前后相繼得到恢復(fù)與初步發(fā)展。根據(jù)黨的十三大的有關(guān)決定,我國黨政監(jiān)察機(jī)關(guān)相應(yīng)地進(jìn)行了體制變革,黨政監(jiān)察制度建設(shè)取得很大進(jìn)展。進(jìn)入新世紀(jì),我國的黨政監(jiān)察制度建設(shè)逐漸超越蘇聯(lián)模式,開始形成具有自身特色、符合中國國情的制度模式。我國現(xiàn)行黨政監(jiān)察制度在領(lǐng)導(dǎo)體制、職責(zé)與權(quán)限以及監(jiān)察立法等方面尚待完善。

關(guān)鍵詞:監(jiān)察制度;蘇聯(lián)模式;中國特色

中圖分類號:D035.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1008-410X(2009)04-0019-05

監(jiān)察制度在政治體制中具有非常重要的地位。一套嚴(yán)明有效的監(jiān)察制度是政治體系科學(xué)、高效運(yùn)作的必要保障。執(zhí)政黨監(jiān)察制度是否科學(xué)、完備、有效,不僅直接關(guān)系執(zhí)政黨的決策是否科學(xué)、合理,而且關(guān)系到?jīng)Q策之后的執(zhí)行效果。本文擬從制度建設(shè)層面具體考察改革開放以來黨政監(jiān)察制度建設(shè)的發(fā)展歷程,并就當(dāng)前黨政監(jiān)察制度的發(fā)展方向進(jìn)行初步探討。

一

黨的十一屆三中全會前,我國黨政監(jiān)察制度建設(shè)的歷程頗為曲折,黨的十一屆三中全會后得到了迅速恢復(fù)和初步發(fā)展。

建國伊始,中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會和中共中央紀(jì)律檢查委員會便相繼宣告成立。此后,為健全和完善黨政監(jiān)察制度,1954年9月改政務(wù)院人民監(jiān)察委員會為國務(wù)院監(jiān)察部,1955年3月又以監(jiān)察委員會取代紀(jì)律檢查委員會。然而,在逐漸抬頭的“左”傾思想影響下,1959年4月監(jiān)察部被撤消,中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)察制度建設(shè)也走入誤區(qū),并在1969年4月召開的中共九大上被正式撤消,黨政監(jiān)察制度建設(shè)遇到了巨大挫折。

鑒于“文革”的慘痛教訓(xùn),中共中央改變了以往單純依靠運(yùn)動方式整頓黨風(fēng)的思路,力圖通過制度建設(shè)遏止黨內(nèi)不健康風(fēng)氣的滋生、滋長。因此,“文革”結(jié)束不久,黨內(nèi)監(jiān)察制度的恢復(fù)便被提上了議事日程。1977年8月召開的中共十一大規(guī)定:“黨的中央委員會,地方縣和縣以上、軍隊(duì)團(tuán)和團(tuán)以上各級黨的委員會,都設(shè)立紀(jì)律檢查委員會”。中共十一屆三中全會為加強(qiáng)社會主義民主與法制建設(shè),“健全黨的民主集中制,健全黨規(guī)黨法,嚴(yán)肅黨紀(jì)”[1],決定重建中央和地方各級紀(jì)律檢查委員會。這一決定是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)察制度建設(shè)的重要里程碑。但從制度建設(shè)的角度看,重建的各級紀(jì)律檢查委員會在紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、領(lǐng)導(dǎo)體制、任務(wù)與職權(quán)諸多方面均有待完善。經(jīng)過幾年的探索與實(shí)踐,中共十二大通過的新黨章就紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的一系列問題作了全面系統(tǒng)的規(guī)定,黨內(nèi)監(jiān)察制度建設(shè)有了突破性進(jìn)展。

(一)關(guān)于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、領(lǐng)導(dǎo)體制及其任務(wù)與職權(quán)。十二大以前的黨章規(guī)定,黨的各級監(jiān)察(紀(jì)律檢查)委員會由同級黨的委員會全體會議選舉產(chǎn)生。十二大黨章對此作了重要改變,規(guī)定黨的各級紀(jì)律檢查委員會由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生[2](P76),各級紀(jì)律檢查委員會常務(wù)委員會和書記、副書記由其全體會議選舉產(chǎn)生并經(jīng)同級黨委通過后報(bào)上級黨組織批準(zhǔn),同時特別規(guī)定“黨的中央紀(jì)律檢查委員會的第一書記必須從中央政治局常務(wù)委員會委員中產(chǎn)生?！盵2](P87)1980年,中共中央決定,各省、區(qū)、市及其以下各級黨的紀(jì)律檢查委員會由原來受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)改為受同級黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo),以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主,黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制開始由一重領(lǐng)導(dǎo)一重指導(dǎo)體制向雙重領(lǐng)導(dǎo)體制轉(zhuǎn)變。十二大黨章完成了這一改變:“黨的中央紀(jì)律檢查委員會在黨的中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀(jì)律檢查委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作?！盵2](P87)這種雙重領(lǐng)導(dǎo)不再以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主,而是同級黨委和上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)各有側(cè)重,各級紀(jì)委的獨(dú)立性相應(yīng)增強(qiáng)。黨的十二大黨章規(guī)定了中央和地方各級紀(jì)委的主要任務(wù):維護(hù)黨的章程和其他重要的規(guī)章制度,協(xié)助黨的委員會整頓黨風(fēng),檢查黨的路線、方針、政策和決定的執(zhí)行情況;經(jīng)常對黨員進(jìn)行遵守紀(jì)律的教育,作出關(guān)于維護(hù)黨紀(jì)的決定;檢查和處理黨的組織和黨員違反黨章黨紀(jì)和國家法律法令的比較重要或復(fù)雜的案件,決定或取消對這些案件中的黨員的處分;受理黨員的控告和申訴[2](P88)。這些規(guī)定使黨的各級紀(jì)委的主要任務(wù)由檢查處理違紀(jì)案件以維護(hù)黨規(guī)黨法,發(fā)展為以抓黨風(fēng)為中心的三項(xiàng)主要任務(wù)和三項(xiàng)經(jīng)常性工作。在職權(quán)方面,黨的十二大以前紀(jì)委的職權(quán)主要是檢查權(quán)、處分權(quán)、申訴權(quán),黨的十二大黨章在此基礎(chǔ)上特別強(qiáng)調(diào)了對中央委員會和同級黨委的檢舉權(quán)、復(fù)查權(quán)和申訴權(quán),是紀(jì)檢監(jiān)察制度走向完善的重要一步。

(二)關(guān)于行政監(jiān)察制度和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限。1986年11月18日,國務(wù)院向全國人大常委會提交了《設(shè)立國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的方案》(以下簡稱《方案》),對設(shè)立國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)一系列問題作了說明。同年12月2日,第六屆全國人大常委會第十八次會議通過《關(guān)于設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部的決定》,決定恢復(fù)并確立國家行政監(jiān)察體制,設(shè)立監(jiān)察部[3](P3)。次年7月1日,監(jiān)察部正式成立。1990年12月9日,國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》(以下簡稱《條例》),1997年5月9日,第八屆全國人大常委會第二十五次全會通過并公布施行《中華人民共和國行政監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》),同時廢止了《條例》。《方案》、《條例》和《監(jiān)察法》的相繼頒布施行,基本展現(xiàn)了國家行政監(jiān)察制度建設(shè)的發(fā)展脈絡(luò)?！斗桨浮芬?guī)定要檢查監(jiān)察對象貫徹實(shí)施國家政策和法律法規(guī)的情況,監(jiān)督處理監(jiān)察對象違反國家政策、法律法規(guī)和違反政紀(jì)的行為,受理個人或單位對監(jiān)察對象違反國家政策和法律法規(guī)以及違反政紀(jì)行為的檢舉、控告,受理監(jiān)察對象不服紀(jì)律處分的申訴,按照行政序列分別審議經(jīng)國務(wù)院任命的人員和經(jīng)地方人民政府任命的人員的紀(jì)律處分事項(xiàng)[3](P4)。《條例》對此并無大的調(diào)整。《監(jiān)察法》則明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的職責(zé)劃分,突出了監(jiān)察機(jī)關(guān)維護(hù)行政紀(jì)律的職責(zé)。在行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限方面,《方案》只是籠統(tǒng)規(guī)定國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、一定的行政處分權(quán)[3](P4),《條例》對此作了較詳細(xì)的界定:監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)隨時對被監(jiān)察部門和人員進(jìn)行一般和專項(xiàng)檢查,對違法違紀(jì)行為進(jìn)行立案調(diào)查;監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)檢查、調(diào)查結(jié)果提出相應(yīng)的監(jiān)察建議和監(jiān)察決定;監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對相關(guān)單位和個人進(jìn)行查詢和調(diào)查;對不當(dāng)?shù)男姓幏?監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)建議原決定機(jī)關(guān)或直接作出變更或撤銷的決定,對法律、法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機(jī)關(guān)受理的申訴,按照有關(guān)法律、法規(guī)的授權(quán)辦理;監(jiān)察機(jī)關(guān)有列席有關(guān)會議的權(quán)力[3](P5-6)。在此基礎(chǔ)上,《監(jiān)察法》特別強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)依法行使職權(quán),其第二十四條規(guī)定:監(jiān)察機(jī)關(guān)在作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議時,“應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)人事管理權(quán)限和處理程序的規(guī)定辦理”。此外,還規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)具有一定的事前監(jiān)督權(quán),其中的第二十三條第二款規(guī)定:監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對本級人民政府所屬部門和下級人民政府作出的違反法律、法規(guī)或者國家政策的決定、命令、指示予以糾正或者撤銷[4]。在行政監(jiān)察機(jī)關(guān)一直實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制?！斗桨浮芬?guī)定:國家監(jiān)察部受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo),地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)受上級監(jiān)察機(jī)關(guān)和所在人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。《條例》在此基礎(chǔ)上特別強(qiáng)調(diào):“監(jiān)察業(yè)務(wù)受上級監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。”[3](P5)《監(jiān)察法》規(guī)定:縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)“對本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”[4]。

二

國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)恢復(fù)后,長期以來因黨政不分造成的黨政監(jiān)察制度關(guān)系方面的歷史遺留問題亟待解決。根據(jù)黨的十三大的相關(guān)決定,黨政監(jiān)察機(jī)關(guān)相應(yīng)地進(jìn)行了體制變革,黨政監(jiān)察制度建設(shè)隨后不斷取得新進(jìn)展。

十三大作出的一項(xiàng)重要決定是要實(shí)行黨政分開,這對我國黨政監(jiān)察制度建設(shè)具有重大作用。1988年3月,中央紀(jì)委和監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件查處工作中分工協(xié)作的暫行規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)明確指出:黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)根據(jù)黨章和有關(guān)規(guī)定,對黨員違反黨的紀(jì)律的案件進(jìn)行檢查處理;國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策,對監(jiān)察對象違反政紀(jì)的案件進(jìn)行檢查處理。同時,該《規(guī)定》還對黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件檢查處理工作中的關(guān)系分別情況作了六條具體規(guī)定[5]。在此基礎(chǔ)上,1988年7月27日,中共中央同意并轉(zhuǎn)發(fā)的《中央紀(jì)委關(guān)于逐步撤銷國務(wù)院各部門黨組紀(jì)檢組和中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組有關(guān)問題的意見》規(guī)定:撤銷黨組的部門,黨組紀(jì)檢組或中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組應(yīng)隨之撤銷。因工作需要,少數(shù)部門可保留或設(shè)立紀(jì)委。紀(jì)檢組原來承擔(dān)的任務(wù),屬于黨紀(jì)方面的,由機(jī)關(guān)黨委和機(jī)關(guān)紀(jì)委繼續(xù)承辦;屬于政紀(jì)方面的,由有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)承辦;屬于地方的,移交給地方有關(guān)部門。紀(jì)檢組撤銷后,要加強(qiáng)各部門機(jī)關(guān)紀(jì)委的工作[6]。

以上規(guī)定明確了黨政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能與權(quán)限,為黨政監(jiān)察制度相互關(guān)系的正常發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但由于缺乏黨政監(jiān)察制度的合理構(gòu)建,剛剛走出誤區(qū)的黨政監(jiān)察機(jī)關(guān)在具體運(yùn)行中缺乏實(shí)踐的充分檢驗(yàn),且盡管黨政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能有較為明確的劃分,但在實(shí)際運(yùn)行中由于監(jiān)察對象往往既是黨員又是行政工作人員,黨政監(jiān)察工作交叉難分,經(jīng)常重復(fù)監(jiān)察或者“漏監(jiān)”,影響了監(jiān)察效果,因而協(xié)調(diào)黨政監(jiān)察制度相互關(guān)系的難度加大。針對實(shí)踐中出現(xiàn)的重復(fù)辦案等問題,1993年1月,根據(jù)中共中央、國務(wù)院的決定,中央紀(jì)委、監(jiān)察部開始合署辦公,實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能的體制,這是中國黨政監(jiān)察體制的一項(xiàng)重大改革。合署辦公后的中央紀(jì)委履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能,對黨中央負(fù)責(zé);合署辦公后的監(jiān)察部依照憲法規(guī)定仍然屬于國務(wù)院序列,接受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo),監(jiān)察部部長、副部長的任免仍按有關(guān)法定程序辦理。地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)在合署辦公后,繼續(xù)實(shí)行由所在地政府和上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,按照《條例》規(guī)定的職責(zé)、權(quán)力和工作程序開展工作。合署辦公對于協(xié)調(diào)黨政監(jiān)察制度相互關(guān)系是一次有益的探索。

隨著改革開放的進(jìn)一步深入,為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制面臨的新形勢、新任務(wù),黨政監(jiān)察制度建設(shè)日益受到重視。1994年9月28日,黨的十四屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》指出:執(zhí)政黨的黨風(fēng)是關(guān)系黨的生死存亡的大問題,要充分發(fā)揮各級紀(jì)檢機(jī)關(guān)在黨內(nèi)監(jiān)督中的作用[7]。1997年2月,為加強(qiáng)黨的紀(jì)律檢查委員會對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督,中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央紀(jì)委關(guān)于重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度的實(shí)施辦法。這五項(xiàng)制度是:1.按照黨的十三屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》的有關(guān)精神,中央紀(jì)委根據(jù)工作需要,選派省(部)級干部到地方和部門巡視,以了解省、自治區(qū)、直轄市和中央、國家機(jī)關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策以及廉政情況,將有關(guān)情況直接報(bào)告中央紀(jì)委和黨中央;2.黨的地方和部門紀(jì)委(紀(jì)檢組)發(fā)現(xiàn)同級黨委(黨組)或他的成員有違反黨的紀(jì)律的情況,有權(quán)進(jìn)行初步核實(shí),并直接向上級紀(jì)委報(bào)告,任何組織或個人不得干預(yù)和阻撓;3.黨的地方和部門的紀(jì)委(紀(jì)檢組)接到對下一級黨委(黨組)成員的檢舉和控告,必須報(bào)告上一級紀(jì)律檢查委員會,任何人無權(quán)扣壓;4.凡屬地方和部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部的提拔任用,黨的組織部門在提請黨委(黨組)討論前,應(yīng)征求同級紀(jì)委(紀(jì)檢組)的意見;5.各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的提名、任免、兼職、調(diào)動,各級組織、人事部門必須征得上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的同意。以上五項(xiàng)制度的實(shí)施,提高了各級紀(jì)委的地位,加強(qiáng)了同級紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督作用,是黨政監(jiān)察制度建設(shè)的一項(xiàng)重大發(fā)展。

三

進(jìn)入新世紀(jì)以來,面對一些新情況、新任務(wù),為加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督力度,黨的監(jiān)察制度發(fā)生一系列重大變化。這些重大變化,與改革開放事業(yè)相適應(yīng),表明我們的黨政監(jiān)察制度逐漸超越蘇聯(lián)模式,開始形成具有自身特色、符合中國國情的制度模式。

建國初期,我們強(qiáng)調(diào)各方面工作都要學(xué)習(xí)蘇聯(lián)。1958年3月,毛澤東在成都會議上強(qiáng)調(diào)指出:建國之初,“搬蘇聯(lián)的很多,害人不淺”[8](P166);“因?yàn)槲覀儾欢?完全沒有經(jīng)驗(yàn)(銀行還有點(diǎn)),橫豎自己不曉得,……只好照搬”[8](P172)。鄧小平在1986年9月29日會見波蘭統(tǒng)一工人黨中央第一書記雅魯澤爾斯基時說:“我們兩國原來的政治體制都是從蘇聯(lián)模式來的。”[9]在學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的大背景下,我國的監(jiān)察制度建設(shè)也受到了蘇聯(lián)監(jiān)察制度模式的影響。政務(wù)院人民監(jiān)察委員會在建立伊始就強(qiáng)調(diào),要收集蘇聯(lián)社會主義國家監(jiān)察工作的經(jīng)驗(yàn),以作監(jiān)察人員學(xué)習(xí)的資料,及制定監(jiān)察制度的參考[10]。此后又指出:“必須結(jié)合我國實(shí)際情況,積極學(xué)習(xí)蘇聯(lián)監(jiān)察工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。”[11]

因此,在一個相當(dāng)長的時期里,我們的監(jiān)察制度模式有明顯的蘇聯(lián)監(jiān)察制度痕跡。這主要表現(xiàn)在:1.黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)和國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在組織上是分開的;2.黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)受黨委的直接領(lǐng)導(dǎo);3.黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人為委任制;4.黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)以維護(hù)黨紀(jì)為唯一職能。這一制度模式因沒有理順監(jiān)督主體與監(jiān)督客體的相互關(guān)系,不僅使黨政監(jiān)察機(jī)關(guān)難以行使對同級黨政機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約職能,而且對下級黨政干部的監(jiān)督亦困難重重,其基本的維護(hù)黨紀(jì)政紀(jì)的作用難以發(fā)揮。在這一情況下,我們黨民主革命時期的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)很自然地成為選擇方案。毛澤東認(rèn)為:抗日時期的整風(fēng)“增加了黨的威信,增加了同志們的威信,增加了老干部的威信,新干部也有了很大的進(jìn)步”;“如果我們把作風(fēng)整頓好了,我們在工作中間就會更加主動,我們的本事就會更大,工作就會做得更好”,“因此我們要進(jìn)行整風(fēng)”[12]。1957年以后,以運(yùn)動方式整黨整風(fēng)的作用被不斷夸大,并逐漸替代了黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能,嚴(yán)重影響了黨的監(jiān)察制度建設(shè)。

新世紀(jì)以來,我們黨政監(jiān)察制度的重大變化及其由此而形成的特點(diǎn)如下:

(一)建立和完善巡視制度。2003年8月,中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)成立中紀(jì)委、中組部巡視工作辦公室和巡視組,以加強(qiáng)對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督。2004年,中央紀(jì)委會同中央組織部制定的《關(guān)于中共中央紀(jì)委、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》提出:中央巡視組監(jiān)督的對象主要是省(區(qū)、市)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員。監(jiān)督的內(nèi)容主要有四個方面:貫徹黨的路線方針政策情況,執(zhí)行民主集中制情況,選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部情況,廉政勤政情況等。巡視組可通過聽取匯報(bào)、個別談話、實(shí)地調(diào)查、列席會議、查閱記錄、交換意見等方式開展工作,但不得干預(yù)被巡視地方黨委和政府的工作,不具體承擔(dān)案件查辦工作,對重大問題不能隨意表態(tài)。按照中共中央的要求,中紀(jì)委、中組部先后派出10余批巡視組,對20個省區(qū)和中央國家機(jī)關(guān)6個部門開展了巡視工作。實(shí)踐證明,巡視制度是切實(shí)有效的。因此,黨的十六大報(bào)告明確提出:“改革和完善黨的紀(jì)律檢查制度,建立和完善巡視制度?！?/p>

(二)黨政監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制由“雙重領(lǐng)導(dǎo)”向“垂直領(lǐng)導(dǎo)”轉(zhuǎn)化。2001年9月,黨的十五屆六中全會作出“紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)對派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理”的決定。經(jīng)過試點(diǎn)工作,2004年4月,中共中央正式?jīng)Q定:中央紀(jì)委、監(jiān)察部將全面實(shí)行對派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理,將派駐機(jī)構(gòu)由中央紀(jì)委、監(jiān)察部和駐在部門雙重領(lǐng)導(dǎo)改為由中央紀(jì)委、監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)。2006年,中央紀(jì)委制定《關(guān)于中共中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組履行監(jiān)督職責(zé)的意見》,對派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理,以加強(qiáng)對駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督,防止權(quán)力失控、決策失誤和行為失范。

(三)圍繞整頓黨風(fēng)建立健全了一系列規(guī)章制度。2003年12月31日,中共中央向全黨印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》,表明監(jiān)察立法邁出了新的步伐。與此同時,《關(guān)于對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行誡勉談話和函詢的暫行辦法》、《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》和《加強(qiáng)和改進(jìn)輿論監(jiān)督工作的實(shí)施辦法》等一系列配套規(guī)定相繼出臺,表明黨政監(jiān)察制度在不斷發(fā)展和完善。

(四)進(jìn)一步完善對違法違紀(jì)行為的懲處制度,為黨政檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦違法違紀(jì)案件提供法制保證。2003年12月,《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》頒布實(shí)施,進(jìn)一步完善了黨紀(jì)處分的規(guī)定。2007年4月,國務(wù)院公布了《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》,是新中國成立以來第一部全面、系統(tǒng)規(guī)范行政處分工作的行政法規(guī)。此外,2006年以來,《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》、《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》、《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違紀(jì)行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》相繼發(fā)布實(shí)施。這些規(guī)章制度的頒布實(shí)施使黨政監(jiān)察工作更加具有針對性和實(shí)效性,是黨政監(jiān)察制度建設(shè)深入發(fā)展的具體表現(xiàn)。

(五)進(jìn)一步完善黨政監(jiān)察機(jī)關(guān)工作機(jī)制方面的法規(guī)制度。2004年,國務(wù)院頒布了《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》,進(jìn)一步規(guī)范行政監(jiān)察工作。2005年,中央紀(jì)委出臺了《關(guān)于紀(jì)委協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的規(guī)定(試行)》,以切實(shí)保障紀(jì)委履行協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的職責(zé),充分發(fā)揮有關(guān)部門在反腐敗工作中的職能作用,形成反腐敗合力。該規(guī)定提高了紀(jì)委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的制度化水平,進(jìn)一步完善了反腐敗工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。

(六)保障黨員民主權(quán)利。保障黨員民主權(quán)利是建立健全黨內(nèi)民主制度的基礎(chǔ),也是監(jiān)督和制約權(quán)力的重要措施。中央紀(jì)委對《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例(試行)》進(jìn)行了修訂,2004年9月22日頒布了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》。這個條例的修訂和實(shí)施是新形勢下發(fā)展黨內(nèi)民主、維護(hù)黨員權(quán)利的重大舉措,有利于進(jìn)一步發(fā)揮廣大黨員和黨組織的積極性、主動性,有利于加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督和制約,不斷增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。

四

中國的黨政監(jiān)察制度沐浴改革開放的春風(fēng)重新恢復(fù)并不斷發(fā)展起來,在新形勢下發(fā)揮了越來越重要的作用。但是,現(xiàn)行的黨政監(jiān)察制度在如下三個方面尚有待完善。

(一)在領(lǐng)導(dǎo)體制方面。根據(jù)政治學(xué)原理,監(jiān)督主體高于或平行于監(jiān)督客體是進(jìn)行有效監(jiān)督的原則。當(dāng)前黨政監(jiān)察機(jī)關(guān)所實(shí)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,雖然強(qiáng)調(diào)了上級監(jiān)察機(jī)關(guān)和同級黨委或政府領(lǐng)導(dǎo)各有側(cè)重,但由于同級黨政機(jī)關(guān)對同級監(jiān)察干部擁有任免權(quán),監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏有效開展工作必要的獨(dú)立性,因此,“雙重領(lǐng)導(dǎo)的原則在貫徹執(zhí)行中,普遍地出現(xiàn)了地方領(lǐng)導(dǎo)與系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)‘一頭硬,一頭軟的狀況,即一些地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)囿于局部利益,干預(yù)或阻撓監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),造成監(jiān)察工作下情上達(dá)受阻,違法違紀(jì)行為難以及時嚴(yán)肅查處,上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的指示、意見被擱置等等?！盵13]有鑒于此,有必要改革現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,賦予黨政監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)察工作必要的獨(dú)立性,以適應(yīng)當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)的需要。

(二)在職責(zé)與權(quán)限方面。當(dāng)前黨政監(jiān)察機(jī)關(guān)主要進(jìn)行事后監(jiān)督,即監(jiān)督黨政機(jī)關(guān)的決議、政策、法律、法規(guī)的執(zhí)行情況,而缺乏對于決策過程的事前監(jiān)督。這樣,黨政監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏對于決策結(jié)果的約束力,一旦決策失誤,后果不堪設(shè)想,我們對此曾有過慘痛的教訓(xùn)。正由于黨政監(jiān)察機(jī)關(guān)對于決策過程缺乏有效的事前監(jiān)督,使在上世紀(jì)五十年代末期黨內(nèi)民主集中制的組織原則難以有效貫徹的情況下,“左”傾思想未能得到有效遏制,最終釀成“文革”悲劇。加強(qiáng)事前監(jiān)督符合列寧的構(gòu)想,列寧曾提出黨的中央監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過列席政治局會議、審閱文件等途徑對黨的重大決策過程進(jìn)行監(jiān)督[14]的重要思想。加強(qiáng)事前監(jiān)督也符合監(jiān)察制度現(xiàn)代化、決策科學(xué)化、合理化的歷史方向,更符合社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要。

(三)在監(jiān)察立法方面。我國近幾年的監(jiān)察立法工作取得了較大進(jìn)展,先后公布了《國家公務(wù)員暫行條例》、《關(guān)于對黨和國家機(jī)關(guān)工作人員在國內(nèi)交往中收受的禮品實(shí)行登記制度的規(guī)定》、《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例(試行)》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》等一系列法律、法規(guī)、條例,明確了國家公職人員的行為準(zhǔn)則,對加強(qiáng)監(jiān)察工作、促進(jìn)廉政建設(shè)起了重要作用。但這些監(jiān)察立法主要是對國家公職人員的個人行為進(jìn)行規(guī)范,而在法律上對權(quán)力運(yùn)作程序則缺乏嚴(yán)格規(guī)定。國家公職人員的腐敗,源自于對權(quán)力的濫用,因此,制定相應(yīng)的法律,以規(guī)范政府行政行為,促使國家公職人員依法行政,對于防止消極腐敗現(xiàn)象的滋生、滋長、蔓延至關(guān)重要。此外,還應(yīng)建立專門的監(jiān)察保障制度,有力打擊不法分子的報(bào)復(fù)行為,切實(shí)保障監(jiān)察工作人員、揭發(fā)人、檢舉人的個人權(quán)利和人身安全,激發(fā)監(jiān)察工作人員和人民群眾參與監(jiān)督的積極性。

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