考試立法——依法治教之本

王　軼　陳　敏　聶會平

[摘要] 隨著一年一度高考的到來,為保證高考的順利進行,教育部以及各地方政府的教育主管部門再次出臺了各項政策。這些政策一般都措詞嚴厲,規(guī)定縝密。但是仔細研究,各種政策都不盡相同,甚至相互沖突。因此,我們有必要重新審視我國目前的考試環(huán)節(jié),完善考試機制,使《國家考試法》早日出臺。

[關鍵詞] 考試;立法;依法治教

[中圖分類號] G40-02[文獻標識碼] A[文章編號] 1008-004X(2009)08-033-03

近年來,眾多媒體披露的各種考試丑聞諸如“槍手”代考、手機作弊、考生與監(jiān)考人員相互勾結串通一氣等現象屢見不鮮,讓人感嘆考試正在與作弊親密接觸。倘若聽任上述舞弊現象泛濫,考試作為現代社會人才選拔不可替代機制的信譽度必將大打折扣。如何治理愈]愈烈的考試舞弊現象,仁者見仁,智者見智。如教育部新聞發(fā)言人王旭明就認為,中國考試最大的問題并非“舞弊”之風的盛行,而是考試制度與教育體系自身的問題?？荚嚾绻麅H僅作為檢驗一個人的學識或能力的參考標準,那倒不失為一種很好的方法。然而,在我們的教育體系里,考試卻幾乎成了唯一的參考標準,從而進一步影響到個體的升學、就業(yè)、晉級等等,這便是這種制度的最大的不公正。另外,為考試專門立法同時也掩蓋了考試制度與教育體系自身的問題,而將人們的視線轉移到了那些違反立法者隨意制訂的游戲規(guī)則的人身上。其實,針對中國歷史中所暴露出來的考試制度的弊端,借鑒國外怎樣吸取中國古代考試制度的精華的成功經驗,以此有效地遏制考試中的舞弊之風與教育腐敗,有必要對考試專門立法。

眾所周知,“平等競爭”乃是考試制度的靈魂,而“公平、公開和公正”則是考試制度的核心理念。從法理的視角講,考試制度其實可以視為一種崇尚“程序正義”的程序制度,正是基于“程序正義”理念的運作,賦予了古代科舉制度和現代高考制度毋庸置疑的權威性。以高考制度為例,盡管現行高考制度開始受到專家學者的質疑及現實的挑戰(zhàn),但有一個事實是無法否認的:高考已經成為當代中國最成熟和最權威的人才選拔制度,迄今還沒有任何一種制度可以將高考取而代之。高考制度的權威性在相當程度上建立在日臻完善的包括命題、監(jiān)考、閱卷、錄取等一系列程序化運作的基礎之上,高考的公正和權威正是通過“正當程序”理念凸顯出來的。考慮到我國目前的考試規(guī)則和考核標準,筆者主張對考試應盡快立法,以此對考試舞弊現象“重拳出擊”,讓考試與法律“親密接觸”。

一、目前我國考試環(huán)節(jié)中存在的問題

目前,我國考試環(huán)節(jié)中的現實狀況是:考試的指導思想和目的不夠明確、考試機構和組織者的責權劃分不清、依法治考有待加強等問題,具體表現在以下幾個方面:

1. 考試的指導思想和目的不明確。社會上名目繁多的考試基本目的是什么?有沒有明確的指導思想?這些問題突然提出,讓很多人茫然失措,不知如何回答,其實這正說明我國考試沒有形成明確的指導思想。

2. 考試機構工作職責的范圍不統一。北京、天津、上海、廣東等省市教育考試機構不僅管理普通高等學校教育招生全國統一考試、研究生入學考試、自學考試和各類社會考試,還管理著初中、高中會考;有的考試機構則只管理自學考試和各類社會考試,普通高等學校招生全國統一考試則由教育廳管理;屬于教育行政部門內所設職能部門的考試機構,則是高等學校招生統一考試和研究生入學考試由“高招辦”(有的稱“招生辦”)管理,自學考試和各類社會考試則由“自考辦”管理。

3. 考試組織者職責權限不統一。各個學校都有各自的考試管理規(guī)章制度,職責權限的要求不一,考試組織者的素質也參差不齊。例如,地方自學考試的監(jiān)考人員很多沒有經過專門培訓,不知道監(jiān)考教師的工作職責和規(guī)范,不遵守考場紀律,大有違背師德之行為。

4. 考試機構編制不統一。據調查,不少監(jiān)考人員有的屬于國家公務員,有的屬于事業(yè)編制人員,有的則是臨時聘任人員。例如2005年,某省考試院全部聘請保安作監(jiān)考員,這種做法不僅不規(guī)范,而且更讓人啼笑皆非。

5. 依法治考有待加強。在現代法治社會,考試既要強調紀律層面的規(guī)范,更需重視將其納入立法的視野;既要有紀律、規(guī)章的彈性約束,又需要法律的剛性規(guī)制。但目前狀況是,考試紀律雖然可以約束考生,卻對考場外肆無忌憚的幕后“黑手”無能為力。中國由于考試制度方面的立法近乎空白,有關考試的糾紛往往缺乏可訴性的法律依據,因此考生的合法權益常常得不到及時有效的司法援助,而傳統的行政干預手段在解決此類糾紛時卻又表現出更多的無奈。

二、對考試立法的幾點建議

制定考試法要明確考試法的法律地位、指導思想、立法宗旨、基本原則和調整范圍,這些是考試法建立的宏觀框架和基本模型。根據《立法法》,我國所有法律法規(guī)的建設必須按法定程序進行?？荚嚪ǖ闹贫ā㈩C布和實施將是我國考試發(fā)展史上和教育史上的一個創(chuàng)新之舉,是一個具有劃時代意義的里程碑,也將是我國考試發(fā)展走向法制軌道的重大標志。在考試法的規(guī)范下,修訂完善其他所有關于考試的法律法規(guī)和規(guī)章以及修訂完善其他法律法規(guī)中有關考試的條款和內容,就是意在保障我國的考試活動依法健康有序運行。

考試法是國家規(guī)范考試活動的專門法,是調整各級各類、各種考試關系的法律規(guī)范的總和,其法律地位應是居于憲法之下的一部統籌規(guī)范國家考試活動的法律。

考試法的指導思想是以人為本,代表絕大多數人的根本利益,保障考試公平公正。以馬克思主義、毛澤東思想和鄧小平理論為指導,以全面建設小康社會,開創(chuàng)中國特色社會主義現代化新局面,建立和諧社會為主旨。

考試法的立法宗旨應是保障考試公平、公正、科學、規(guī)范,保障參與考試各主體的合法權益,規(guī)范、優(yōu)化考試活動,促進和諧社會的建設和發(fā)展。

考試法的基本原則是遵照憲法的基本精神和考試活動的客觀規(guī)律而確定的關于考試活動必須遵循的基本要求。可以概括為以下幾條:考試公平原則、考試機會均等原則、考試過程公開原則及考試規(guī)范性原則等。

考試法是關于規(guī)范考試活動的法律。其主要內容應包括:考試法的立法宗旨;考試法的基本原則;考試法的調整范圍;考試的組織與管理;考試的形式與條件;考試管理者的權利與義務;考試實施者的權利與義務;參加考試者的權利與義務;考試的法律責任;考試的法律救濟及考試的其他法律規(guī)定,等等。

考試法賦予的主要權利:從縱向的考試活動流程看,考試權益范圍包括出題、報名、錄取等多個環(huán)節(jié)。很明顯,這些構成一個完整考試過程的每一個必不可少的環(huán)節(jié)背后,都有相應的公平公正問題,直接關系到考試參與者的權益維護;從橫向的考試關系格局看,與考生相對應的是監(jiān)考者、閱卷者等考試組織者。而在“考生”和“考試組織者”這對權責關系中,責任約束的主體是后者,而權益的主體是前者,為此《考試法》中應明確規(guī)定考生和考試組織者的權利。

從以上表述可以概括出考試法所規(guī)范的是,國家各級政府以其行政行為組織實施的或委托相應社會組織機構組織實施的以及其他組織機構組織實施的法律規(guī)定范圍之內各級、各類的考試活動?？荚嚪ㄋ{整的是參與以上考試活動的各主體之間所形成的法律關系?？荚嚪ㄋ?guī)范的考試是關系人的受教育權、發(fā)展權、競爭權等基本權利的各級、各類考試。各級考試是指考試的級別和層次,可以分為國家、地方各級組織實施的和企事業(yè)單位、社會團體組織實施的不同級別不同類型的考試;各類考試是關于考試的種類劃分,我國當前考試大體可分為4類:教育考試、人事考試、職業(yè)技能資質考試和非常規(guī)性特殊考試。教育考試包括所有教育領域的選拔競爭考試和等級達標考試:競爭考試如中考、高考、自考、考研、出國留學考試以及有關教育的競爭選拔考試;達標考試如大、中、小學的畢業(yè)考試,研究生的畢業(yè)考試,各類學生的計算機等級考試和英語等級考試等等。人事考試是國家選拔公務人員的考試,包括國家各級各類公務員的招錄考試、選拔晉升考試以及國家特殊人員的選用考試等。職業(yè)技能資質考試是涉及多種行業(yè)的人多面廣的考試,比如司法考試、會計師考試、醫(yī)師考試以及其他專業(yè)技術人員的資格考試、技能考試、專業(yè)技術人員晉升職稱的外語考試和計算機考試等等。非常規(guī)性特殊考試是國家特殊部門、特殊行業(yè)對特別需要的人才所組織的特定考試。企事業(yè)單位、社會團體等組織機構組織實施的考試一般屬于選拔競爭考試。凡是以上考試,不論采取何種形式,都是考試法所要調整的范圍?？荚嚪ㄋ?guī)定的權利實際上是考試過程中應考者、組織者、命題者和閱卷者的權責規(guī)定。

四、小結

考試法是調整各考試主體在考試活動中所形成的考試關系,并為考試關系的各主體規(guī)定權利與義務,使之具有考試法律關系的法律形式,是運用國家強制力保障考試各主體的權利,監(jiān)督各自的義務,懲治徇私舞弊行為,弘揚考試尊嚴,維護考試公信力的法治行為。通過法律規(guī)定考試管理者和考試實施者的資質條件,規(guī)范考試管理者、考試實施者和考試參與者的行為,最終實現考試法制化。

一個國家的富強離不開法治,一個民族的昌盛離不開教育。法治和教育是中華民族振興的根本。因此,全國人大有必要起草一部我國前所未有的國家考試法,把考試納入法制化軌道,對考試作弊、招生舞弊等行為通過司法程序解決,才能真正維護考試的公平公正,才能進一步建立公平競爭的法治環(huán)境、誠信體系,為國家選用賢能營造良好的社會環(huán)境。

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