大部制建設(shè)中的十大誤區(qū)與問題

張成?！钆d坤

摘要：一年多來，我國積極穩(wěn)妥地進(jìn)行大部制改革和建設(shè)，取得了一定的成效，但也存在一些觀念誤區(qū)和實(shí)踐問題。主要有五種觀念誤區(qū)：一是認(rèn)為大部必然比以前的部門“大”，二是把大部制改革等同于機(jī)構(gòu)重組，三是認(rèn)為大部制改革應(yīng)一步到位，四是認(rèn)為部門機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)整齊劃一，五是認(rèn)為地方應(yīng)與上級(jí)完全對(duì)接。實(shí)踐問題主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：一是職能未有機(jī)整合，二是部門內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)，三是職能未徹底轉(zhuǎn)變，四是改革未突出戰(zhàn)略和重點(diǎn)，五是大部門決策協(xié)調(diào)能力亟待提升。顯然，厘清這些觀念上的誤區(qū)，有效地解決這些實(shí)踐中的問題，是建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一的大部制，從而繼續(xù)深化我國行政體制改革所必需的。

關(guān)鍵詞：大部制；大部制改革；大部制建設(shè)

中圖分類號(hào)：D630.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007—5194(2009)03—0060—04

黨的十七大報(bào)告明確提出要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！秉h的第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出，“按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運(yùn)行機(jī)制?！笔粚萌珖舜笠淮螘?huì)議審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，根據(jù)這一改革方案，國務(wù)院將新組建工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置27個(gè)。這表明我國大部制改革已經(jīng)起步。

新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革也于2008年8月啟動(dòng)。2009年3月20日，北京市政府機(jī)構(gòu)改革方案獲批準(zhǔn)，設(shè)46個(gè)工作部門，3月31日前，新組建、設(shè)立及更名的市政府部門完成掛牌。北京市政府改革后。辦公廳和組成部門27個(gè)，直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)18個(gè)。

河南省于2009年2月底啟動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革，改革后，設(shè)置工作部門42個(gè)。其中，省政府辦公廳和組成部門25個(gè)，直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)16個(gè)。根據(jù)工作需要，另設(shè)置部門管理機(jī)構(gòu)6個(gè)。截至2009年2月23日，已有27個(gè)省(直轄市、自治區(qū))上報(bào)了省級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革方案，其中上海、陜西等21個(gè)省(直轄市、自治區(qū))的方案已獲中央批準(zhǔn)，正在組織實(shí)施。廣東省也明確提出2009年內(nèi)將完成省級(jí)政府行政機(jī)構(gòu)改革，探索實(shí)行大部門體制和扁平化管理；鼓勵(lì)深圳推進(jìn)職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門制改革，建立專司執(zhí)行的執(zhí)行局，實(shí)行合同管理、績效管理和綜合管理。

從一年多中央到地方政府大部制改革的進(jìn)程來看，主要還存在以下十個(gè)觀念上的誤區(qū)和實(shí)踐中的問題(前五個(gè)是觀念誤區(qū)，后五個(gè)是實(shí)踐問題)。厘清這些觀念上的誤區(qū)，有效地解決這些實(shí)踐中的問題，是建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一的大部制，從而繼續(xù)深化我國行政體制改革所必需的。

一、認(rèn)為大部必然比以前的部門“大”

大部制指的是政府將性質(zhì)相似，職能類同，業(yè)務(wù)相近的政府部門進(jìn)行有機(jī)地整合，對(duì)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)加以重組。大部制意味著相同或相近的社會(huì)公共事務(wù)由一個(gè)部門來管理。在這一過程中，可能會(huì)使某些部門或機(jī)構(gòu)擴(kuò)大，但這并不意味著每個(gè)大部必然更大，機(jī)構(gòu)必然更多。

認(rèn)為實(shí)行大部制必然比以前的部門“大”，這種看法是錯(cuò)誤的。這種觀念可能會(huì)成為增設(shè)機(jī)構(gòu)，增加人員，擴(kuò)充編制的借口，從而形成所謂的“帕金森定律”現(xiàn)象。相反，從某種意義上來說，大部制意味著縮減機(jī)構(gòu)，減少冗員，達(dá)到精簡、效能的目的。諸如新加坡、新西蘭等國家也實(shí)行大部制，但其部門的大小，人員的多少，機(jī)構(gòu)的數(shù)量，并不必然都“大”，至少比我國的相應(yīng)部門要“小”，因?yàn)槭瞧湔块T管理的社會(huì)事務(wù)比我們少。所以，某個(gè)大部是否“大”取決于該部管理的社會(huì)事務(wù)的量的大小和多少，以及管理幅度的大??；各級(jí)地方政府在大部制改革過程中，設(shè)立某個(gè)部門并非和必然同其他地方的相應(yīng)部門一樣“大”，機(jī)構(gòu)和人員也不一定同樣多。

二、把大部制改革等同于機(jī)構(gòu)重組

簡單的機(jī)構(gòu)重組、部門相加或合并都不是真正的大部制改革?？梢赃@樣講，機(jī)構(gòu)重組只是大部制改革的外在表現(xiàn)形式，大部制改革的成功最重要的內(nèi)容不在于外在形式改革，更在于其內(nèi)部建立起科學(xué)合理的治理結(jié)構(gòu)、有效的運(yùn)行機(jī)制、有機(jī)的職能整合。

大部制改革是與前幾次機(jī)構(gòu)改革具有本質(zhì)性區(qū)別的。把大部制改革簡單地等同于機(jī)構(gòu)重組，會(huì)阻礙大部制建設(shè)的順利推進(jìn)，而將改革工作重點(diǎn)放在形式上，做表面文章，而不注重大部制改革進(jìn)程中更多實(shí)質(zhì)性的問題，可能會(huì)導(dǎo)致“金玉其外，敗絮其中”的結(jié)果。同時(shí)，這種觀念也延續(xù)了前幾次政府機(jī)構(gòu)改革的觀念，沒有將大部制改革與前幾次政府機(jī)構(gòu)改革區(qū)別開來。如果延續(xù)這種觀念，其結(jié)果必然使我們還是跳不出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

三、認(rèn)為大部制改革應(yīng)一步到位

誠然，我們都期望大部制改革能立即見到成效，希望政府的工作效率立即提高，渴望政府的服務(wù)品質(zhì)立即提升。但這只是我們的主觀愿望，期望大部制改革一步到位，一開始便機(jī)構(gòu)完全合并，徹底精簡，是不現(xiàn)實(shí)的，一蹴而就往往會(huì)事與愿違。改革是一個(gè)過程，不是一個(gè)可以一勞永逸的事情。隨著新的社會(huì)事物出現(xiàn)，改革進(jìn)程也需要不斷地推進(jìn)?？梢灾v，這次國務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革離人們的期望還相去甚遠(yuǎn)，也和很多學(xué)者的想象和設(shè)想不一樣，國務(wù)院的機(jī)構(gòu)數(shù)量還是很多，在學(xué)者們看來應(yīng)該合并的某些部門并沒有合并，但總體上來說，這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革達(dá)到了預(yù)期目的。

在改革的問題上，我們始終要處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，既反對(duì)冒進(jìn)，也反對(duì)停滯不前。尤其在新一輪地方政府改革過程中應(yīng)注意這一問題。每一次改革都是一次大的利益調(diào)整，大部制改革必然觸及某些人的既得利益。我們必須在改革的過程中去協(xié)調(diào)各方的利益，改革不能太激進(jìn)，步伐不能太快，不能搞“大躍進(jìn)”。在一些學(xué)者看來，我國大部制改革應(yīng)分階段分步驟地推進(jìn)，要到2018年才會(huì)成型，至少需要兩屆政府的不懈努力。

四、認(rèn)為部門機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)整齊劃一

在大部制改革進(jìn)程中，地方政府在大部的設(shè)立和部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面，傾向于整齊劃一，搞一刀切。這是一種錯(cuò)誤的觀念。地方政府需要設(shè)立什么樣的部門，部門內(nèi)部需要設(shè)立哪些機(jī)構(gòu)，地方政府之間并不需要完全一致，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和實(shí)際情況，因地制宜地設(shè)立大部和部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)，而沒必要和其他地方攀比，也沒必要像軍事組織一樣整齊劃一。

從表1(系筆者整理有關(guān)資料而成)我們可以看出，因?yàn)樽陨淼膽?zhàn)略與優(yōu)勢、所處地理位置等各方面條件不同，北京、上海和重慶三個(gè)直轄市在部門的設(shè)置方面可能偏重會(huì)不同，北京可能突出文化和政治

功能，上?？赡芷亟鹑诤徒煌?，重慶也許重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和“三農(nóng)”問題，同為直轄市，三者大部制改革及其部門和機(jī)構(gòu)設(shè)置必然不能雷同。

同時(shí)，各級(jí)地方政府，同樣的部門名稱，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和管轄的社會(huì)事務(wù)也不一定相同。比如江蘇省為統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)發(fā)展，將農(nóng)林廳和畜牧獸醫(yī)局的職責(zé)，整合劃入新組建的農(nóng)業(yè)委員會(huì)，將農(nóng)業(yè)資源開發(fā)局、農(nóng)業(yè)機(jī)械管理局由省政府管理調(diào)整為由農(nóng)業(yè)委員會(huì)管理，形成了統(tǒng)籌管理“三農(nóng)”工作的大農(nóng)委體制。而遼寧省成立了服務(wù)業(yè)委員會(huì)，將商業(yè)廳的職責(zé)、發(fā)改委涉及服務(wù)業(yè)發(fā)展的相關(guān)職責(zé)整合劃入服務(wù)業(yè)委員會(huì)，為全省服務(wù)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)提供支持。這些都是結(jié)合本地實(shí)際情況進(jìn)行大部制改革的例子。而其他地方政府是否需要設(shè)立相應(yīng)的農(nóng)業(yè)委員會(huì)或服務(wù)業(yè)委員會(huì)?即使設(shè)立相應(yīng)的委員會(huì)，其管理的社會(huì)事務(wù)是否完全相同?答案是不言而喻的。所以大部制改革必須突出地方自身的特色，不能一刀切。

五、認(rèn)為地方應(yīng)與上級(jí)完全對(duì)接

很多人認(rèn)為，地方政府在大部制改革過程中，其部門或部門內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)立，應(yīng)完全和中央政府上下對(duì)接，這也是一種極其錯(cuò)誤的觀念，未免將地方政府的大部制改革簡單化了。果真如此的話，地方政府只需要完全“復(fù)制”或“粘貼”中央政府的改革方案即可。

根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，可以看出國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的情況(如表2)。多數(shù)地方參照國務(wù)院機(jī)構(gòu)框架對(duì)本地省級(jí)政府進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，組建了工業(yè)和信息化廳(經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì))、人力資源和社會(huì)保障廳、交通運(yùn)輸廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、環(huán)境保護(hù)廳等，將省級(jí)食品藥品監(jiān)督管理局由政府直屬機(jī)構(gòu)改由省級(jí)衛(wèi)生廳管理。

我們并非完全否定這種做法，誠然，上下對(duì)接，有利于上下工作接洽和溝通，但是我們不能把它奉為必須遵守的規(guī)則。俗話講“上面千條線，下面一根針”，這就是講地方政府，特別是基層政府，一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)可能要承接上級(jí)很多個(gè)部門或機(jī)構(gòu)的事務(wù)。所以地方政府在大部制改革過程中，不一定要完全和上級(jí)政府完全對(duì)接，我們認(rèn)為，只要符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的做法，就是正確的，就是值得贊賞的。

六、職能未有機(jī)整合

大部制建設(shè)中最重要的問題是政府相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的職能沒有有機(jī)整合。職能未有機(jī)整合，就算部門合并，大部建立，也將很難運(yùn)行，難以有效管理社會(huì)事務(wù)，實(shí)則是“貌合神離”?？梢灾v，職能未有機(jī)整合是大部制建設(shè)和大部門運(yùn)行中其他問題的根源。

職能未有機(jī)整合，可能導(dǎo)致某些本應(yīng)該由政府管理的社會(huì)事務(wù)，而沒有相應(yīng)的部門和機(jī)構(gòu)去管理，留下管理的“真空”，即缺位；也可能導(dǎo)致有利益可圖的社會(huì)事務(wù)，某些部門和機(jī)構(gòu)爭著去管理，導(dǎo)致爭權(quán)奪利，即越位；還可能導(dǎo)致某些社會(huì)事務(wù)，多個(gè)部門和機(jī)構(gòu)都在管理，出現(xiàn)職能交叉，即錯(cuò)位。這會(huì)使大部的內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生矛盾和沖突，出現(xiàn)內(nèi)耗，降低效率，機(jī)構(gòu)之間推諉扯皮，部門難以有效運(yùn)作，出現(xiàn)1+1＜2的現(xiàn)象。

這些問題無論出現(xiàn)在部門內(nèi)部還是部門之間，都會(huì)降低行政效率，都是大部制改革應(yīng)盡力避免的。這就要求地方政府和部門“一把手”在大部制改革的過程中，以全局的觀念，從戰(zhàn)略的高度，用宏觀的視野，統(tǒng)籌兼顧各方，劃分、歸并和整合部門或機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有職能，明確劃分部門和機(jī)構(gòu)的權(quán)限，實(shí)現(xiàn)1+1＞2的效果。

七、部門內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)

黨的十六大報(bào)告指出，要“形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”這同樣是大部制改革的目的和要求。大部制建設(shè)如果不能協(xié)調(diào)運(yùn)行，提高行政效率，反而降低了行政效率，運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)，就是失敗的，大部制的推行也就失去了意義。這就提醒我們，推行大部制改革，新建立部門的時(shí)候，或重組合并部門的時(shí)候，應(yīng)先建立相應(yīng)的內(nèi)部協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，完善行政運(yùn)行機(jī)制，避免部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)不能協(xié)調(diào)運(yùn)行的問題。

應(yīng)該講，推行大部制，部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的任務(wù)更重了。部門內(nèi)部的某個(gè)機(jī)構(gòu)，在改革以前可能是一個(gè)獨(dú)立的部門，如此一來，只不過是將以前部門間的協(xié)調(diào)問題變成了部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)問題。因此，我們認(rèn)為，如果沒有建立健全有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，寧愿不推行大部制或暫緩?fù)菩写蟛恐?。如果部門運(yùn)行倒退到改革以前，運(yùn)行更加不暢，寧愿不要合并或重組。

另一方面，無論政府職能如何整合，大部內(nèi)部是存在分工的。我們知道人類社會(huì)的發(fā)展歷史可以說是一個(gè)分工不斷深化的過程，分工越細(xì)密，職責(zé)越清晰，效率越高。有分工，必然存在協(xié)調(diào)的問題，所以建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，厘清部門內(nèi)部的職責(zé)，始終是非常必要的。

八、職能未徹底轉(zhuǎn)變

確實(shí)，大部制改革不能操之過急，但是大部制改革之聲響了近兩年，改革仍少有亮點(diǎn)，從媒體開始的連篇累牘的報(bào)道，“大部制”一度成為社會(huì)的高頻詞匯，到近來卻少有關(guān)注。大部制改革未見多大起色，究其原因和死結(jié)，我們認(rèn)為還是在于政府職能轉(zhuǎn)變未到位。如果政府部門和機(jī)構(gòu)像一只“無頭蒼蠅”，整天不知道自身到底該做什么，整天做了一些不該做的事情，該做的事情又沒做或沒做好，無論什么樣的改革方案，都很難獲得社會(huì)的認(rèn)可，很難讓人民滿意。

可以講，政府職能未徹底轉(zhuǎn)變，是我國政府改革的頑疾和主要障礙，是導(dǎo)致政府改革“不推不動(dòng)，推亦不動(dòng)”的真正原因。無論是“小政府”，還是“大部制”，其部門和機(jī)構(gòu)的設(shè)立都是以其管理的社會(huì)事務(wù)的多少為依據(jù)的。這就要求地方政府和部門的“一把手”以及改革的推動(dòng)者必須有效引導(dǎo)政府切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。就當(dāng)前而言，政府職能應(yīng)更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，更加注重民生問題的改善和解決，強(qiáng)化社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作、服務(wù)業(yè)管理等事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定、事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的職能。大部制改革只有在這些領(lǐng)域取得了顯著成效，人民才會(huì)更加滿意。

九、改革未突出戰(zhàn)略和重點(diǎn)

大部制改革的一個(gè)重要問題是，大部的設(shè)立與建設(shè)沒有突出當(dāng)?shù)卣ぷ鞯闹攸c(diǎn)和地方的發(fā)展戰(zhàn)略。每個(gè)地方政府都會(huì)制定自身的發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)展戰(zhàn)略是政府在現(xiàn)階段相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)的工作重點(diǎn)和中心，是政府的重要職能所在，也是大部制改革應(yīng)突出和強(qiáng)化的職能。如前面所提到的三個(gè)直轄市，與其戰(zhàn)略相對(duì)應(yīng)的政府職能和政府部門，就是應(yīng)予以強(qiáng)化的。

我國改革開放三十年，取得了巨大的成就，也出現(xiàn)了一些問題。要進(jìn)一步將改革向縱深推進(jìn)，必須著力解決我國現(xiàn)階段的主要矛盾和問題，突出現(xiàn)階段政府工作的重點(diǎn)，強(qiáng)化現(xiàn)階段政府的核心職能，如能源管理職能、市場監(jiān)管職能、環(huán)境保護(hù)職能、社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能，相應(yīng)的部門應(yīng)突出和強(qiáng)化，這是具有共性的。另一方面，每個(gè)地方政府還應(yīng)依據(jù)本地的實(shí)際情況，突出和強(qiáng)化某些職能部門。

十、大部門決策協(xié)調(diào)能力亟待提升

在大部制改革過程中，大部門是否具有強(qiáng)有力的決策能力，是部門能否有效運(yùn)行以及部門能否實(shí)現(xiàn)其職能的關(guān)鍵。政策和規(guī)則的制定和執(zhí)行是政府的重要職能。從某種意義上講，政府不能有效地管理社會(huì)事務(wù)，就是政策失誤引起的。部門的主要職能在于制定政策，并確保政策的有效貫徹和執(zhí)行。政策制定和協(xié)調(diào)能力的高低，在很大程度上決定了大部制未來的成效。因此，提升大部的決策能力和政策協(xié)調(diào)能力，應(yīng)是大部制建設(shè)應(yīng)考慮的重點(diǎn)問題。

中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出，要“按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運(yùn)行機(jī)制?！薄Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)是大部制改革的重要原則之一，也是提升部門決策能力的有效措施。在改革過程中，這一問題沒有引起足夠的重視，在部門內(nèi)部，并沒有明確劃分決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這涉及建立大部制的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)問題，筆者之一在另一篇文章(楊興坤：“論大部制的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制”，載《鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2008年第5期)中已有所論述，在此不再贅述。廣東省已明確提出要求深圳建立專司執(zhí)行的執(zhí)行局，或許不久我們將看到這方面改革的雛形。

責(zé)任編輯：向波