大部制視域下廣西北部灣行政體制改革問題研究

摘要：在大部制改革背景下，通過對北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展問題及與行政體制之間的關系分析，探索北部灣行政體制改革的原則與措施，為有效提升政府的公共服務水平，推進區(qū)域經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調(diào)整，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的科學發(fā)展提供了科學依據(jù)。

關鍵詞：大部制 北部灣 行政體制

一、大部制背景下北部灣行政體制改革的形勢要求

當前行政體制改革的方向是通過整合現(xiàn)有的行政資源，重新配置，實現(xiàn)行政職能的優(yōu)化升級。這種方式是成熟市場經(jīng)濟國家通行的行政管理方式，即大部制。大部制改革的方向是最大限度地避免政府職能交叉，提高公共服務效率和質(zhì)量。借鑒國內(nèi)外行政體制改革的大部門模式，有助于合理配置廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)行政管理部門的職能，實現(xiàn)區(qū)域行政改革與經(jīng)濟體制和政治體制改革的和諧統(tǒng)一，提升北部灣經(jīng)濟區(qū)的國際競爭實力。

廣西北部灣作為我國第一個國際區(qū)域經(jīng)濟合作區(qū)，具有重要的戰(zhàn)略地位。它是西部大開發(fā)唯一一個臨海區(qū)域，與東盟國家既有海上通道又有陸地接壤，區(qū)位優(yōu)勢明顯，是中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)的核心區(qū)域。加快北部灣區(qū)域行政體制改革與發(fā)展，能夠為中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)濟交流與合作提供有利的政治基礎，促進自由貿(mào)易區(qū)的迅速發(fā)展。[1]

隨著北部灣經(jīng)濟區(qū)的國際定位與市場經(jīng)濟發(fā)展要求，當前區(qū)域行政機構設置已不適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要。我們根據(jù)經(jīng)濟與政治的辯證關系分析，行政體制改革和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之間存在著對立統(tǒng)一的關系。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展是行政區(qū)劃調(diào)整、改革的根本動力，在一定程度上決定行政區(qū)劃調(diào)整和變更的方向。適應經(jīng)濟要求的行政體制模式能促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，反之，則阻礙其發(fā)展。[2]但當前北部灣經(jīng)濟區(qū)行政體制的主要問題是行政一體化與經(jīng)濟一體化不匹配。而且行政制度建設比較緩慢，改革和研究的空間都比較大。因此，推進北部灣經(jīng)濟區(qū)行政體制改革是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的制度保障。

二、北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展中的問題

1、體制錯位，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。北部灣經(jīng)濟區(qū)是華南、西南和東盟經(jīng)濟圈的交匯區(qū)域，主要包括南寧、北海、欽州、防城港四個核心城市所轄區(qū)域范圍，區(qū)位優(yōu)勢明顯。但是，目前四個城市體制錯位，各自獨立發(fā)展經(jīng)濟，發(fā)展水平不平衡，發(fā)展模式難以為繼。四個獨立的行政建制與北部灣經(jīng)濟區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、總體戰(zhàn)略在體制上不相一致。這種體制錯位給經(jīng)濟發(fā)展帶來很大阻礙，與珠三角經(jīng)濟區(qū)、長三角經(jīng)濟區(qū)、成渝經(jīng)濟區(qū)、長株潭經(jīng)濟區(qū)相比，北部灣經(jīng)濟區(qū)目前還難以起到帶動周邊區(qū)域經(jīng)濟增長“領頭羊”的作用。

2、重復建設，缺乏協(xié)調(diào)。在目前的區(qū)域行政體制條件下，由于地方利益的強化和利益主體的多元化，雖然都能意識到區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展能帶來多贏的局面，但區(qū)域內(nèi)缺乏一種富有成效的區(qū)域治理制度和合理的產(chǎn)業(yè)布局，同質(zhì)化的產(chǎn)業(yè)結構導致各地區(qū)重復建設，產(chǎn)生無序爭奪資源，無法形成生產(chǎn)要素的良性互補，各地紛紛上馬類似項目，盲目攀高比大，使區(qū)域內(nèi)公共管理失調(diào)，極大地影響了區(qū)域整體綜合經(jīng)濟實力和區(qū)域對外競爭力。[3]像北海、欽州、防城港三城市發(fā)展水平相近，資源同質(zhì)化程度高，發(fā)展條件相同，各地之間在投資和市場上競爭非常激烈。如三大城市的港口建設都提出要打造大西南面向東盟市場最便捷的出海口，每個港口都想盡辦法爭取貨源，圍繞本地區(qū)的經(jīng)濟利益出臺政策，不可避免地會出現(xiàn)重復建設，造成資源的浪費，在這種無序的競爭中，潛藏著深刻的危機。

3、法律建設不完善。北部灣經(jīng)濟區(qū)法律建設缺乏整體性和科學性，這與行政管理體制有直接的聯(lián)系。各個地方政府出于實現(xiàn)本地經(jīng)濟社會發(fā)展的考慮，在制定地方法規(guī)時立足本地利益的維護，從而形成部門本位主義和地方保護主義，阻礙了區(qū)域合作向縱深方向發(fā)展。另外，北部灣經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展離不開區(qū)域周邊及區(qū)域內(nèi)部法制方面的協(xié)作，但是這種協(xié)作水平并不高，因為在立法、執(zhí)法編制缺乏科學性，立法、執(zhí)法協(xié)作和立法完善方面也沒有足夠的經(jīng)驗。[4]

三、北部灣經(jīng)濟區(qū)行政體制改革的原則

1、北部灣行政體制改革要實現(xiàn)大部制改革的理念和宗旨，政府以提供最優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務為關鍵。把政府的管理能力和其應有的責任聯(lián)系起來，突出政府公共行政的服務職能。不需要大規(guī)模的重組，業(yè)務相關或相近的幾個部門適當?shù)卦鰷p，避免職能交叉、政出多門、相互推諉現(xiàn)象的發(fā)生。根據(jù)國外經(jīng)驗看，通常是職能相近的一些部門合并，差距太大就會造成大部門內(nèi)部各司局自成體系，極大地增加部內(nèi)協(xié)調(diào)成本，造成政治被官僚操作的層面。應理出頭緒，實現(xiàn)業(yè)務程序一條龍，明確職責與分工，公開辦事流程及相關部門責任。其核心是轉變政府職能，目標是建立規(guī)范的公共服務型政府。

2、北部灣行政體制改革需要有成熟的理論指導和與其相配套法律制度為保障。改革的實踐需要在理論的基礎上結合實際情況循序漸進的推進。立法是改革的保障，西方改革成功的經(jīng)驗之一就是立法先行，用相應的法律保障改革的實行，把改革的過程、決策、實施制度化。

3、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的原則。行政管理體制改革必須沿著科學發(fā)展方向，堅持協(xié)調(diào)平衡和可持續(xù)的原則。北部灣行政體制改革應充分考察國際社會環(huán)境，樹立贏得長遠利益的戰(zhàn)略。行政機構改革盡量與國際經(jīng)濟行為相適應，在充分發(fā)揮市場配置資源基礎性作用的前提下，從規(guī)劃、政策、法規(guī)、科技、資金、市場、體制等各方面統(tǒng)一考慮，調(diào)動公共資源，引導社會力量，重點協(xié)調(diào)任務重和政策性強的部門，同時注重強勢部門和弱勢部門的權力平衡及人員分配，實現(xiàn)部門之間的良性互動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會、人與自然、國內(nèi)與國外的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

4、大部制改革是一個動態(tài)化的過程，需要逐步推進。要根據(jù)北部灣的社會經(jīng)濟狀況和國家需求變化做出相應的調(diào)整分步實施，逐級實現(xiàn)。大部制改革應處理好經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)外環(huán)境的關系，保持內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟、政治、文化、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。從長期性觀察政府承擔的職能是運動發(fā)展的，基于大部制框架下的北部灣行政體制改革應該是政府職能新陳代謝的過程。

四、北部灣行政體制改革的措施

“大部制”是成熟市場經(jīng)濟國家通行的行政管理方式?！按蟛恐啤币彩俏覈袌鼋?jīng)濟向縱深發(fā)展的必然要求。自國務院批準實施《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》以來，北部灣經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展的步伐加快，經(jīng)濟體制逐漸成熟，社會持續(xù)發(fā)展。但在經(jīng)濟社會發(fā)展同時也有一些亟待完善的地方，因此，應當在發(fā)展過程中準確定位，科學規(guī)劃，客觀分析新形勢下的新問題，積極探索北部灣經(jīng)濟區(qū)行政體制改革的措施。

（一）樹立國際區(qū)域發(fā)展公共服務的觀念

我國政府與行政管理體制改革的目標是要建立規(guī)范的公共服務型政府，要求政府為全社會廣大公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和公共服務，這也是大部制的總目標。

廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)要進行區(qū)域公共問題治理機制的創(chuàng)新，還必須注意實現(xiàn)從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策的轉變——經(jīng)濟區(qū)域城市間政策一體化。隨著廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)的開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略，經(jīng)濟區(qū)行政體制改革的進程將會進一步提速。地方政府樹立大局意識和國際戰(zhàn)略眼光，準確定位北部灣經(jīng)濟區(qū)面向的市場是國際性的，交流的伙伴是東盟十國。因此，政府應樹立國際區(qū)域發(fā)展公共服務理念，以管理和服務區(qū)域性公共事務為方向，借鑒國內(nèi)外大部制改革的經(jīng)驗，公共服務機構突破地域限制，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結構及資源稟賦劃分政府在經(jīng)濟領域的服務職能。實現(xiàn)北部灣地區(qū)管理服務職能區(qū)域化，有效配置不同地區(qū)資源信息的共建共享。[5]如在北部灣經(jīng)濟區(qū)的港口發(fā)展中，欽州、北海、防城港均為港口城市，可走優(yōu)勢互補、三港共贏、共同開發(fā)，增強整體競爭力，適應北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的新模式，即建立以欽防北地區(qū)為中心的核心層，充分利用其地理和資源優(yōu)勢，形成“港口經(jīng)濟圈”。

（二）以科學轉變職能為目標完善體制機制建設

任何行政管理體制的改革，都需要政治體制等環(huán)境力量的支持。任何理念的實現(xiàn)也都需要制度的保障。傳統(tǒng)上我國經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的地方政府，只傾向于面向經(jīng)濟區(qū)的內(nèi)部政策，缺乏面向國外和區(qū)域間的區(qū)域公共政策。北部灣行政管理體制改革的目標是既要調(diào)動區(qū)域內(nèi)各個地方的積極性、又要實現(xiàn)統(tǒng)一目標，使各地區(qū)為獲得自身利益的努力有利于實現(xiàn)總體戰(zhàn)略。北部灣行政體制規(guī)劃應根據(jù)區(qū)域發(fā)展的宏觀需要，由自治區(qū)政府牽頭建立具體的區(qū)域一體化機制。

一是建立北部灣區(qū)域行政決策機制。著眼于北部灣區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標，立足自身優(yōu)勢，在整合行政資源的過程中，建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制，包括行政決策中樞機制、咨詢論證機制和信息公開機制的民主化決策制度，進一步提高行政決策的科學性。

二是建立北部灣區(qū)域行政的協(xié)調(diào)機制，任何行政體制改革都是權力和利益重新分配，重組或新設立的部門具有較為獨立、完整的行政資源和權力系統(tǒng)，各大行政機構內(nèi)外協(xié)調(diào)較困難，這需要建立區(qū)域行政一體化的協(xié)調(diào)機制，負責協(xié)調(diào)區(qū)域決策執(zhí)行情況。

三是建立科學合理的行政監(jiān)督評價機制。在北部灣經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展中，地方政府間合作的核心是利益的調(diào)節(jié)與再分配，局部利益和整體利益必然會沖突，對政府間的合作形成障礙。因此，必須建立一套科學合理的行政監(jiān)評體系，包括建立北部灣區(qū)域行政一體化的監(jiān)督評價組織機構、監(jiān)督評價的法律依據(jù)、監(jiān)督評價的方法等。可在北部灣區(qū)域設立專門的組織機構，負責對區(qū)域發(fā)展的監(jiān)督與評估。 [6]

四是建立統(tǒng)一的信息資源交換體系，健全利益共享與補償機制。北部灣經(jīng)濟區(qū)是一個整體，整體的發(fā)展不能損害到弱勢地區(qū)的正當利益。因此，政府要客觀協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策的關系，本著利益共享的原則，通過交換資源和信息、技術共享，統(tǒng)一談判目標，采取有效的集體行動，逐漸形成有區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)布局。廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)域市政府間可以通過持續(xù)的對話交流信息，通過多種合作形式，如定期共同舉辦北部灣（廣西）經(jīng)濟區(qū)域市合作峰會，建立持久的利益關系，從而合理共享利益。[5]

五是建立區(qū)域范圍的生態(tài)補償機制，根據(jù)北部灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政手段和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護措施和建設環(huán)境經(jīng)濟政策，實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)膮^(qū)域整體化、法制化、規(guī)范化。建立跨行政區(qū)的生態(tài)保護機構，加強地區(qū)間的密切配合，整合生態(tài)補償資金和資源，共同促進生態(tài)環(huán)境的保護，促進人與自然、經(jīng)濟社會發(fā)展與自然的和諧。

（三）建立和健全法律法規(guī)，營造良好的法制環(huán)境

北部灣經(jīng)濟區(qū)是我國唯一具備國際區(qū)域經(jīng)濟合作功能的綜合配套改革試驗區(qū)，經(jīng)濟區(qū)法制的建設不能閉門造車，必須“走出去”。北部灣經(jīng)濟區(qū)在制定法律法規(guī)過程中，各要素的考慮應與國際貿(mào)易組織的基本原則一致，樹立規(guī)范國際經(jīng)濟合作行為的意識。立法時要尊重國際多邊和雙邊條約，既結合國內(nèi)法又結合國際法，兼容國際國內(nèi)法律，使其協(xié)調(diào)一致的基礎上發(fā)揮經(jīng)濟區(qū)域法律法規(guī)的最大效率。北部灣經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展不僅需要國家現(xiàn)有法律、法規(guī)的支撐，更迫切地需要制定一些新的法規(guī)和政府規(guī)章。如應盡快建立起有利于經(jīng)濟區(qū)建設和管理的法律體系和保障北部灣經(jīng)濟區(qū)政府間合作協(xié)調(diào)的法律法規(guī)，以法律的強制力來規(guī)范約束地方政府間競爭合作的行為。通過建立、健全法制促進對經(jīng)濟區(qū)發(fā)展過程和發(fā)展成果的保護。[7]

參考文獻：

[1]廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略定位：重要國際區(qū)域經(jīng)濟合作區(qū)[EB/OL].中國共產(chǎn)黨新

聞網(wǎng).http：//theory.people.com.cn/GB/49154/49155/6952295.html.

[2]常黎.城鎮(zhèn)化進程中河南省行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的思考[J].河南社會科

學，2007（3）.

[3]韋克游.廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)區(qū)域行政體制創(chuàng)新研究[D].廣西大學，2008.

[4]梁芷銘.廣西北部灣區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中的行政協(xié)議研究[J].前沿，2011（18）.

[5]許林.區(qū)域一體化態(tài)勢下的廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)公共問題治理機制研究——基于

區(qū)域公共管理視角的探析[D].廣西大學，2008.

[6]陳峰，梁芷銘.廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)域行政一體化研究[J].法制與社會.2011（30）.

[7]楊欣.廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)法制建設問題研究[D].華東師范大學，2011.

作者簡介：武付華（1981-），山東菏澤人，河池學院講師，研究方向：馬克思主義政治經(jīng)濟學理論。

（責任編輯：楊立民）

基金項目：廣西哲學社會科學“十二五”規(guī)劃課題“廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)行政管理體制與機制研究”（11BZZ011）、廣西高等學校重點資助科研項目“基于主體功能區(qū)的廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)政府合作整體性治理模式研究”（201202ZD084）。