新時(shí)期中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展與政府治理

劉　暢　劉　齊

[摘要]公民社會(huì)理論發(fā)生并成長(zhǎng)于西方社會(huì)，長(zhǎng)期為西方學(xué)術(shù)界所重視。上世紀(jì)中國(guó)從西方引進(jìn)了這個(gè)理論，并隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的推進(jìn)而使其得到迅速發(fā)展。公民社會(huì)的價(jià)值蘊(yùn)涵，使之成為政府治理進(jìn)程中應(yīng)然的價(jià)值目標(biāo)被確立起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)了公民社會(huì)發(fā)展與政府治理改革的歷史耦合，實(shí)現(xiàn)了公民社會(huì)發(fā)展的實(shí)然性與應(yīng)然性的統(tǒng)一。新時(shí)期中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展對(duì)中國(guó)社會(huì)的民主政治建設(shè)特別是政府治理產(chǎn)生了更加深刻的影響。

[關(guān)鍵詞]公民社會(huì)；政府；治理；社會(huì)發(fā)展；民主政治

[中圖分類號(hào)]D631

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1672-2426(2009)07-0053-03

改革開(kāi)放以來(lái)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)正發(fā)生著巨大的變化，公民社會(huì)的形成和發(fā)展是最為引人注目的變化之一。一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公民社會(huì)迅速崛起，并對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主政治建設(shè)特別是政府治理產(chǎn)生了越來(lái)越深刻的影響。新時(shí)期隨著公民社會(huì)的不斷發(fā)展壯大，它日益成為中國(guó)政府行政理念和模式變革的強(qiáng)大動(dòng)力，極大地影響著政府治理范式的變革。黨的十七大報(bào)告中第一次提出了人民民主是社會(huì)主義的生命的重要論斷，提出了民主政治的發(fā)展方向。同時(shí)，提出了加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。新時(shí)期中國(guó)公民社會(huì)的不斷發(fā)展，也對(duì)中國(guó)的民主政治發(fā)展起到了促進(jìn)作用，同時(shí)也進(jìn)一步地推動(dòng)了政府治理工作。

一、公民社會(huì)的理論發(fā)展和歷史沿革

“公民社會(huì)”譯作“市民社會(huì)”(Civil Society)，又或“民間社會(huì)”，是個(gè)純粹的西方舶來(lái)品，一個(gè)極富包容性和開(kāi)放性且內(nèi)涵不斷變化的概念。我國(guó)出版的馬克思主義經(jīng)典著作中，這個(gè)詞被譯為“市民社會(huì)”，這帶有一定的貶義，等同于“資產(chǎn)階級(jí)社會(huì)”。但仍有不少學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)同樣是建構(gòu)一個(gè)“市民社會(huì)”。亞里士多德《政治學(xué)》開(kāi)篇即使用了“市民社會(huì)”，用來(lái)指城邦作為一種根據(jù)憲法建立起來(lái)的獨(dú)立自主的社會(huì)團(tuán)體的性質(zhì)。臺(tái)灣學(xué)者則往往譯為“民間社會(huì)”，是一種中性的表述?！肮裆鐣?huì)”是個(gè)略含褒義的譯名，它看重的是公民對(duì)社會(huì)政治生活的參與和對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約與監(jiān)督的積極作用。公民社會(huì)概念經(jīng)歷了從國(guó)家和社會(huì)的二分法向國(guó)家、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民間社會(huì)三分法的歷史演變過(guò)程。根據(jù)這種觀點(diǎn)，所謂公民社會(huì)，“是指相對(duì)獨(dú)立于政治國(guó)家與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織的公民結(jié)社和活動(dòng)領(lǐng)域”。包括非政府組織(NGO)、公民自愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織起來(lái)的運(yùn)動(dòng)等，它們又被稱為介于政府與企業(yè)之間的“第三部門(mén)”(the third sector)。

公民社會(huì)的理念產(chǎn)生并演進(jìn)于西方社會(huì)，它在不同的時(shí)代，以不同的理性結(jié)構(gòu)出現(xiàn)在社會(huì)理論中，既印刻著時(shí)代進(jìn)步的痕跡，又帶有個(gè)人理性建構(gòu)的傾向。關(guān)于公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)要素，不同學(xué)者對(duì)其強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同。

洛克第一次將公民社會(huì)作為邏輯推演中的一個(gè)分析概念來(lái)使用，提出了“市民社會(huì)先于或外于國(guó)家”的理論架構(gòu)。他的公民社會(huì)等同于其政治哲學(xué)中從自然狀態(tài)經(jīng)過(guò)訂立契約而形成的政治社會(huì)，這是人類發(fā)展邏輯中的一個(gè)階段，即有政治的階段，洛克確立了“立法機(jī)關(guān)支配行政機(jī)關(guān)，社會(huì)支配政府”的學(xué)說(shuō)。洛克雖然已意識(shí)到了社會(huì)中的政治領(lǐng)域與非政治領(lǐng)域的區(qū)分，但在他的觀念中，兩者同屬于公民社會(huì)。

孟德斯鳩同樣沒(méi)有明確區(qū)分市民社會(huì)和國(guó)家，但與強(qiáng)調(diào)市民社會(huì)的優(yōu)先性的洛克不同，他假設(shè)了一個(gè)強(qiáng)大的且不可或缺的君主立憲制政府。依他之見(jiàn)，立法權(quán)應(yīng)由貴族團(tuán)體和平民團(tuán)體共同擁有，而行政權(quán)則“應(yīng)該掌握在國(guó)王手中，是因?yàn)檎倪@一部門(mén)幾乎時(shí)時(shí)需要急速的行為。所以由一個(gè)人管理比幾個(gè)人管理好些；反之，屬于立法權(quán)的事項(xiàng)由許多人處理則比由一個(gè)人處理要好些?！薄皬膶W(xué)理層面上講，是因?yàn)槊系滤锅F受到亞里士多德政治學(xué)和中世紀(jì)政制觀念的影響?！?/p>

黑格爾在他的《法哲學(xué)》中，認(rèn)為公民社會(huì)是歷史過(guò)程的產(chǎn)物是現(xiàn)代世界的產(chǎn)物，它的出現(xiàn)標(biāo)志著現(xiàn)代世界的來(lái)臨。他是西方歷史上將政治國(guó)家與公民社會(huì)進(jìn)行明確區(qū)分的理論先驅(qū)，他認(rèn)為公民社會(huì)的道德地位比較低，代表的是私人特殊利益，“是各個(gè)成員作為獨(dú)立的單個(gè)人的聯(lián)合”，而國(guó)家則是倫理理念的現(xiàn)實(shí)，代表著并反映著普遍利益，因而只有國(guó)家才能有效地救濟(jì)公民社會(huì)的非正義缺陷?！皣?guó)家是絕對(duì)自在自為的理性東西”，“市民社會(huì)是構(gòu)成鞏固的國(guó)家”。一言以蔽之，國(guó)家高于公民社會(huì)。

馬克思繼承了黑格爾的部分思想。摒棄了對(duì)其作倫理上的評(píng)價(jià)，而只對(duì)公民社會(huì)與國(guó)家的關(guān)系做客觀的分析，并根據(jù)“物質(zhì)生產(chǎn)——公民社會(huì)——國(guó)家”的分析模式來(lái)解釋國(guó)家，從而建立起歷史唯物主義體系。他認(rèn)為公民社會(huì)是個(gè)歷史的概念，用以指稱“人類社會(huì)的一個(gè)特定發(fā)展時(shí)期，這個(gè)時(shí)期的本質(zhì)特征是階級(jí)利益的存在”，“包括各個(gè)人在生產(chǎn)力發(fā)展的一定階段上的一切物質(zhì)交往”。“始終標(biāo)志著直接從生產(chǎn)和交往中發(fā)展起來(lái)的社會(huì)組織”。“在一切時(shí)代都構(gòu)成國(guó)家的基礎(chǔ)以及任何其他的觀念的上層建筑的基礎(chǔ)?！泵鞔_宣布，無(wú)產(chǎn)階級(jí)要“為消滅國(guó)家和市民社會(huì)而斗爭(zhēng)”。

意大利馬克思主義理論家葛蘭西糾正了馬克思主義過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)因素的偏向，把其定義為制定和傳播意識(shí)形態(tài)特別是統(tǒng)治階級(jí)意識(shí)形態(tài)的不同經(jīng)濟(jì)利益或利益集團(tuán)的代表機(jī)構(gòu)的總和。國(guó)家的終結(jié)就是“政治社會(huì)重新吸納到市民社會(huì)之中”。

哈貝馬斯將公民社會(huì)理論大大推進(jìn)了一步，認(rèn)為公民社會(huì)是獨(dú)立于國(guó)家的私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域。私人領(lǐng)域指以市場(chǎng)為核心的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，公共領(lǐng)域指社會(huì)文化生活領(lǐng)域。他主張重建非商業(yè)化、非政治化的公共領(lǐng)域，讓人們?cè)谧灾鞯慕煌兄匦掳l(fā)現(xiàn)人的意義與價(jià)值。綜觀西方學(xué)術(shù)界的“公民社會(huì)”概念的演變過(guò)程，我們還可以抽取出關(guān)于公民社會(huì)這一概念的最基本的特征：(1)人類歷史進(jìn)程的產(chǎn)物，是現(xiàn)代世界前進(jìn)的腳步；(2)指國(guó)家控制之外的生活領(lǐng)域，一種存在于家庭、家族與地域的界限之外，有別于國(guó)家又獨(dú)立于國(guó)家的公共空間；要求經(jīng)濟(jì)民主，與統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)不相容，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是它的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；(4)與專制主義互不兩立，而與民主政治息息相關(guān)。公民社會(huì)民主化與政治民主化應(yīng)該作為國(guó)家的一種制衡力量，互為條件、互相促進(jìn)。

二、中國(guó)公民社會(huì)的興起和發(fā)展

在中國(guó)歷史上，公民社會(huì)一直被政治國(guó)家所淹沒(méi)，國(guó)家和社會(huì)高度統(tǒng)合，政治權(quán)力滲透到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。正如美國(guó)學(xué)者費(fèi)正清所描述的，“帝制中國(guó)存在著一個(gè)不受限制的權(quán)力中心，這個(gè)權(quán)力中心具有對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化無(wú)限干預(yù)的可能性?！敝袊?guó)公民社會(huì)的發(fā)展歷程相當(dāng)曲折，其成長(zhǎng)過(guò)程一再中斷。在中國(guó)?，F(xiàn)代意義上的公民社會(huì)，產(chǎn)生于清末民初。20世紀(jì)后，受西方文明的沖擊，相對(duì)獨(dú)立的民間組織才開(kāi)始活

躍起來(lái)。1978年后以市場(chǎng)化為取向的體制改革和對(duì)外開(kāi)放使中國(guó)社會(huì)發(fā)生了根本性的變遷。經(jīng)濟(jì)、政治體制改革創(chuàng)造了公民社會(huì)賴以生長(zhǎng)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律環(huán)境，推動(dòng)民間組織的大量產(chǎn)生，傳統(tǒng)的政治意識(shí)和價(jià)值觀念也面臨著挑戰(zhàn)。黑格爾指出：“在追逐一己私利過(guò)程中，會(huì)形成一套相互依賴的關(guān)系，某甲的生計(jì)、幸福和法律地位與某乙的生計(jì)、幸福和法律地位緊緊聯(lián)在一起”。公民社會(huì)在中國(guó)的迅速崛起，是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)發(fā)生的重大變化之一。改革開(kāi)放所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境的變化，使得20世紀(jì)80年代后中國(guó)的民間社會(huì)開(kāi)始快速增長(zhǎng)，出現(xiàn)了增長(zhǎng)高峰。據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)，截至2006年12月底，全國(guó)各類民間組織約32萬(wàn)多個(gè)。然而，學(xué)者的估計(jì)大大超過(guò)這個(gè)數(shù)量，不少學(xué)者估計(jì)各類民間組織已多達(dá)300萬(wàn)個(gè)左右。

從中國(guó)內(nèi)地的研究情況來(lái)看，公民社會(huì)理論的興起大致可以分為兩個(gè)階段：第一階段，主要是從1992年開(kāi)始到上個(gè)世紀(jì)末。20世紀(jì)90年代開(kāi)始，中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制改革進(jìn)入一個(gè)新的階段。現(xiàn)實(shí)層面的發(fā)展，迫切需要重新認(rèn)識(shí)和確立國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系，而作為后進(jìn)國(guó)家的中國(guó)，在追趕西方的過(guò)程中也急需借用西方現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)來(lái)推動(dòng)自己的發(fā)展。這一時(shí)期的成果，除了探討建立中國(guó)的公民社會(huì)以外，主要集中在對(duì)西方公民社會(huì)理論的評(píng)介和對(duì)概念移植問(wèn)題的討論上。

到了上個(gè)世紀(jì)末以后，隨著世界范圍內(nèi)的治理與有效治理的興起，中國(guó)政府的治理變革、制度創(chuàng)新研究進(jìn)入一個(gè)新的階段，公民社會(huì)理論因與中國(guó)政治民主化、文化多元化的發(fā)展趨勢(shì)相符合而更加興盛。

公民社會(huì)對(duì)于塑造良好政府形象有重要的推動(dòng)作用，充分體現(xiàn)了公民對(duì)政治的積極參與。建設(shè)公民社會(huì)的措施實(shí)際上也是建設(shè)公民社會(huì)組織政治參與的措施，也是建設(shè)公民社會(huì)組織政治參與的過(guò)程。一是公民社會(huì)的重要載體是各種民間組織。正在興起的中國(guó)民間組織是溝通政府與公民的一座重要橋梁，一方面各種民間組織及時(shí)把其成員對(duì)政府的要求、愿望、建議、批評(píng)集中起來(lái)；另一方面又把政府的政策意圖和對(duì)相關(guān)問(wèn)題的處理意見(jiàn)轉(zhuǎn)達(dá)其成員。民間組織在這一利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)過(guò)程中，推動(dòng)了政府與公民的合作，促進(jìn)了政府的有效合理治理。二是20世紀(jì)80年代后成長(zhǎng)起來(lái)的眾多的民間組織已經(jīng)成為影響政府決策的重要因素和推動(dòng)政府改革的強(qiáng)大動(dòng)力源，推動(dòng)了政府的決策民主化。三是民間組織積極投身于社會(huì)公益事業(yè)，有力制約著政府行為，改善了政府形象，增強(qiáng)了公民的政治認(rèn)同感。民間組織的這些所作所為改善了政府形象、緩解了政府和公民的關(guān)系，增大了政府對(duì)民族、國(guó)家的認(rèn)同。

三、中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展對(duì)政府治理的意義

公民社會(huì)孕育著民主的政治文化，是中國(guó)漸進(jìn)式政治改革的必要環(huán)節(jié)。公民社會(huì)的適度發(fā)展能夠解決政治改革中所面臨的社會(huì)政治危機(jī)，能夠維持和鞏固執(zhí)政黨的政治地位，增加政治資源和合法性，能夠基本上維持政治體制的相對(duì)穩(wěn)定性和繼承性。

公民社會(huì)的發(fā)展是政府行為選擇的合理取向?；谝延姓胃母锏膶?shí)踐，為了走出政治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時(shí)期的“一放就亂，一亂就統(tǒng)，一統(tǒng)就死”的惡性循環(huán)，當(dāng)代公民社會(huì)理論家主張政府要進(jìn)行如下的行為選擇來(lái)培育和發(fā)展公民社會(huì)。第一，要建立和完善政治民主制度，這是公民社會(huì)得以發(fā)育的外部條件。第二，要健全和完善法制，實(shí)行法治。公民社會(huì)必須以法律和規(guī)章來(lái)規(guī)范，以協(xié)商、協(xié)議、妥協(xié)以及協(xié)定、合同、決議等來(lái)約定行業(yè)、社團(tuán)的行為的準(zhǔn)則和范圍。第三，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)公民組織管理體制由政府選擇型向社會(huì)選擇型轉(zhuǎn)變。另一方面，要向正處于發(fā)育中的公民組織尤其是那些公益類組織和為弱勢(shì)群體服務(wù)的組織提供必要的資源支持。第四，要努力培育公民文化，建立社會(huì)主義公民社會(huì)意識(shí)。公民社會(huì)是現(xiàn)代化進(jìn)程的產(chǎn)物，公民社會(huì)的形成需要一種與之相應(yīng)的文化作為支撐。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧朔e極進(jìn)展，越來(lái)越重視履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。特別是新時(shí)期為貫徹落實(shí)黨的十七大精神，國(guó)家積極推行行政體制改革，加強(qiáng)政府自身建設(shè)，政府決策民主化科學(xué)化程度有了很大提高。政府按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，駕馭經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的能力得到明顯提升。胡錦濤總書(shū)記指出：“建設(shè)服務(wù)型政府，首先要?jiǎng)?chuàng)新行政管理體制。要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，把政府主要職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來(lái)，把公共服務(wù)和社會(huì)管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。”

在現(xiàn)代社會(huì)中，隨著民主政治的發(fā)展和公民素質(zhì)的提高，政府社會(huì)管理職能要與充分發(fā)揮公民自我管理和社區(qū)自治有機(jī)結(jié)合起來(lái)。良好的社會(huì)管理不僅是構(gòu)建和諧社會(huì)的基本要求，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)全面發(fā)展的重要手段。一方面要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)事業(yè)發(fā)展的關(guān)系。服務(wù)型政府不是不要加強(qiáng)管理，而是要使政府的管理職能更多地實(shí)現(xiàn)向服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變。另一方面還要處理好政府職能與其他社會(huì)主體職能之間的關(guān)系。在社會(huì)管理和公共服務(wù)中，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，引導(dǎo)市場(chǎng)主體、事業(yè)單位、社會(huì)組織各自的職能履行到位。而公民社會(huì)的發(fā)展無(wú)疑有力地推動(dòng)著政府從傳統(tǒng)管理方式向科學(xué)有效治理的方式轉(zhuǎn)變。

公民社會(huì)的興起和發(fā)展將對(duì)中國(guó)社會(huì)政治生活特別是政府治理體制變革產(chǎn)生重大的影響并具有非常重要的意義。公民社會(huì)不僅是溝通政府與公民的重要橋梁，是提高政治透明度的重要媒介，還是監(jiān)督和制約政府行為的力量。政府要正確對(duì)待各種民間組織，主動(dòng)與各種合法的、健康的民間組織建立信任關(guān)系和伙伴關(guān)系，積極培育各種與政府合作，有利于促進(jìn)社會(huì)公共利益、基層民主和公民自治的民間組織，充分發(fā)揮它們?cè)谳o助政府管理、公民參與和建設(shè)和諧社會(huì)中的作用。

責(zé)任編輯侯琦