社區(qū)服務(wù)治理模式探析

韓　雪

[摘要]社區(qū)建設(shè)是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前，社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀、存在的問題、發(fā)展趨勢(shì)究竟怎樣為人們所熱切關(guān)注。本文以第一手材料對(duì)這些問題進(jìn)行了闡述。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)服務(wù)；網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；現(xiàn)狀與問題

[中圖分類號(hào)]C3

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1672-2426(2009)07-0063-03

在構(gòu)建和諧社會(huì)方針指引下，社區(qū)建設(shè)與構(gòu)成其基礎(chǔ)的社區(qū)服務(wù)成為服務(wù)型政府繞不開的主題。社區(qū)服務(wù)的水平、質(zhì)量不僅影響到政府政策在基層的落實(shí)和展開，更關(guān)系到整個(gè)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的水平質(zhì)量。因此，圍繞社區(qū)服務(wù)的相關(guān)問題。筆者多次在市、區(qū)、街道進(jìn)行調(diào)研，與相關(guān)人士多次訪談、討論，對(duì)于當(dāng)前沈陽市社區(qū)服務(wù)提出一些助益性的思考。

一、當(dāng)前沈陽市社區(qū)服務(wù)狀況

截至目前，沈陽市現(xiàn)有街道辦事處111個(gè)。其中和平等市內(nèi)五區(qū)62個(gè)，東陵等四個(gè)郊區(qū)37個(gè)。經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等三個(gè)開發(fā)區(qū)7個(gè)，新民市5個(gè)，遼中、康平、法庫(kù)沒有設(shè)置街道辦事處。沈陽市是從1997年開始探索新型社區(qū)管理體制的。本著規(guī)模適度，有利于社區(qū)自治、有利于社區(qū)功能發(fā)揮、有利于社區(qū)內(nèi)資源共享、有利于管理的原則，以居民小區(qū)為依托，以主要街巷為界限，重新劃定了社區(qū)的規(guī)模和范圍。每個(gè)社區(qū)平均1500多戶，大的社區(qū)平均在3000-5000戶。人口和面積小于街道，大于居委會(huì)。全市每個(gè)區(qū)社區(qū)工作開展不平衡，本調(diào)研報(bào)告對(duì)沈河區(qū)、鐵西區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)研，以點(diǎn)帶面，力求對(duì)于當(dāng)前沈陽市社區(qū)服務(wù)狀況做一個(gè)系統(tǒng)的梳理。

《沈陽市十一五社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃)提到社區(qū)服務(wù)當(dāng)中存在一些不容忽視的問題，歸結(jié)起來主要是：社區(qū)服務(wù)定位與分類不明晰；政府對(duì)于社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策配套性不強(qiáng)，缺乏可操作性；社區(qū)服務(wù)組織管理不健全；社區(qū)服務(wù)尚未形成專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展體系；社會(huì)資源參與不足；社會(huì)公共事務(wù)及居民自組織事務(wù)如何界定、延伸并有效轉(zhuǎn)化等等，這些問題的厘清界定是社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。

(一)社區(qū)服務(wù)的界定與分類

通過對(duì)沈河區(qū)、鐵西區(qū)的走訪、調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前沈陽市社區(qū)服務(wù)界定與分類不明晰。以沈河區(qū)為例，目前沈河區(qū)共有67個(gè)社區(qū)，涉及的23類179項(xiàng)工作，有90％以上屬于政務(wù)性工作?？梢詫⑸鐓^(qū)中的工作分為幾大塊，包括：政治動(dòng)員、協(xié)助政府提供公共服務(wù)、民間調(diào)解、維護(hù)治安和民意表達(dá)。參照學(xué)者盧漢龍、李駿的分類，筆者將這5大塊任務(wù)具體化為18項(xiàng)。

目前最關(guān)鍵的應(yīng)把社區(qū)工作的屬性與其承接的主體對(duì)接。明確哪些服務(wù)應(yīng)由政府承接，哪些應(yīng)由市場(chǎng)去完成，哪些應(yīng)交由社區(qū)居民自助互助來完成。把這些厘清了，社區(qū)服務(wù)才可能深入地開展下去。政治動(dòng)員工作必須以區(qū)級(jí)黨委為核心，街道辦事處為骨干，社區(qū)黨工委積極參與配合，形成三位一體、齊抓共管的格局；協(xié)助政府提供公共服務(wù)這一塊應(yīng)該說是當(dāng)前社區(qū)服務(wù)中最難解決的一塊。公共服務(wù)類事項(xiàng)可以通過不同的主體來運(yùn)作。一些服務(wù)比如居家養(yǎng)老、衛(wèi)生服務(wù)、治保工作等可以選擇有資質(zhì)的市場(chǎng)主體來運(yùn)作，通過政府購(gòu)買服務(wù)，使政府的公共服務(wù)在社區(qū)更好地延伸；還有一些居民日常生活中必需的服務(wù)，包括家政、購(gòu)物、托幼、出行交通、送貨上門等服務(wù)應(yīng)由市場(chǎng)來承載：再諸如民事調(diào)解、文體健身、文化活動(dòng)、老年人大學(xué)等應(yīng)由居民自助互助來完成。還有一些本屬于政府公共服務(wù)范疇的事務(wù)，如低保認(rèn)定，可以發(fā)動(dòng)社區(qū)熱心居民，組建社區(qū)中的“社會(huì)組織”，通過聽證、論證等方式，承接政府工作，政府可給予一定補(bǔ)貼。

(二)社區(qū)服務(wù)中存在的難題

1、社區(qū)居民尚未享受優(yōu)質(zhì)的日常生活需求服務(wù)。在調(diào)研中我們了解到，關(guān)于社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容方面，居民主要關(guān)心的是關(guān)乎其日常生活的事項(xiàng)。諸如養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療、家政、出行交通、送貨上門等服務(wù)。提供優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù)，滿足居民的這些訴求，是社區(qū)服務(wù)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

2、政府、市場(chǎng)、社會(huì)、居民尚未形成良性配合與互動(dòng)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》[國(guó)發(fā)(2006)14號(hào)]，要建立健全“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社會(huì)廣泛參與”的管理體制和工作機(jī)制。政務(wù)性公共服務(wù)應(yīng)由政府來完成，但其中的一些事項(xiàng)和服務(wù)可以交由市場(chǎng)、社會(huì)資源以及居民自組織來完成。對(duì)于此類事務(wù)和服務(wù)的界定、分類是一個(gè)關(guān)鍵問題。政府如何有效地對(duì)社區(qū)服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導(dǎo)和政策監(jiān)管，如何更好地引導(dǎo)、規(guī)范市場(chǎng)、社會(huì)資源進(jìn)入社區(qū)；市場(chǎng)、社會(huì)、居民的力量如何更好地發(fā)揮，都是當(dāng)前社區(qū)工作必須解決的難題。

3、思想觀念認(rèn)識(shí)不足。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是有些職能部門對(duì)社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識(shí)不到位，參與程度不夠，作用發(fā)揮不夠，沒有真正形成一個(gè)由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各職能部門積極參與，分工明確，運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的運(yùn)行機(jī)制。二是居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感不夠。由于宣傳力度不大，加上社區(qū)工作滯后于居民的期望值，造成了一些居民對(duì)社區(qū)缺乏認(rèn)同感和歸屬感，參與社區(qū)建設(shè)的自覺性、積極性不高。三是有的轄區(qū)單位“屬地管理”意識(shí)不強(qiáng)，沒有按照社區(qū)資源共享的原則，將本單位內(nèi)部公共服務(wù)設(shè)施向轄區(qū)成員開放，對(duì)社區(qū)工作支持不夠、配合不夠、參與不夠。

4、社區(qū)責(zé)任主體不明。由于“政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門參與”的工作機(jī)制沒有真正運(yùn)轉(zhuǎn)，造成社區(qū)工作職責(zé)不清、界定不明、條塊分割，使社區(qū)承擔(dān)了很多做不了也做不好的事務(wù)性工作。一些職能部門，一方面把自己不好做、做不好的工作推向社區(qū)，另一方面對(duì)社區(qū)居民反映的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，卻遲遲不予解決。有些職能部門片面強(qiáng)調(diào)“工作進(jìn)社區(qū)”，沒有落實(shí)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，在實(shí)踐過程中，往往只是簡(jiǎn)單的把工作任務(wù)推給社區(qū)，牌子、制度、檢查進(jìn)了社區(qū)，而經(jīng)費(fèi)、人員、指導(dǎo)、服務(wù)不到社區(qū)，造成了社區(qū)工作硬性指派任務(wù)多、考核檢查會(huì)議多、居民牢騷意見多，而社區(qū)工作者自己支配工作時(shí)間少、走街串戶了解民情少、開展活動(dòng)為民服務(wù)少。

5、社區(qū)組織功能定位不準(zhǔn)。一是社區(qū)群眾自治組織的性質(zhì)沒有得到落實(shí)，往往把居委會(huì)當(dāng)成是政府的延伸，造成了社區(qū)居委會(huì)“準(zhǔn)行政組織”的地位和運(yùn)作機(jī)制，居委會(huì)成為各級(jí)黨委、政府及其部門工作的承受層、操作層、落實(shí)層。二是社區(qū)建設(shè)“權(quán)隨職走”的原則沒有得到落實(shí)，政府在交辦任務(wù)時(shí)，城市管理權(quán)限和管理重心沒有下移，形成權(quán)力在上、責(zé)任在下，收費(fèi)在上、管理在下的被動(dòng)局面，造成了事實(shí)上的無法可依、無章可循、功能錯(cuò)位現(xiàn)象。

6、財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不力。社區(qū)建設(shè)應(yīng)以政府財(cái)政投入為主導(dǎo)，但有限的財(cái)政投入只能解決社區(qū)工作者最基本的生活補(bǔ)貼和養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)，并沒有擺脫“辦公經(jīng)費(fèi)不足，居于待遇偏低，活動(dòng)經(jīng)

費(fèi)缺乏”的窘境。從2009年1月開始，提高全市社區(qū)工作者的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整后的社區(qū)黨組織書記、副主任、委員補(bǔ)貼分別達(dá)到1300元、1200元和1100元，統(tǒng)一為社區(qū)工作者辦理了養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)，解決了社區(qū)工作者的后顧之憂。社區(qū)工作啟動(dòng)費(fèi)按每千戶1萬元標(biāo)準(zhǔn)，市區(qū)兩級(jí)財(cái)政為社區(qū)提供辦公經(jīng)費(fèi)，保證每個(gè)社區(qū)每年辦公經(jīng)費(fèi)不低于3萬元。有限的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)束縛社區(qū)工作的有效展開。便民利民服務(wù)和文體娛樂設(shè)施普遍存在規(guī)模小、條件差、水平低的現(xiàn)狀。社區(qū)的經(jīng)濟(jì)保障得不到落實(shí)，社區(qū)缺乏必要的經(jīng)費(fèi)支撐，社區(qū)活動(dòng)難以正常開展，這不僅導(dǎo)致社區(qū)工作浮于形式，甚至把社區(qū)壓垮、拖垮，使之曇花一現(xiàn)。

二、沈陽市典型社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)

近年來，鐵西區(qū)以“五網(wǎng)一線一冊(cè)”一站式為社區(qū)服務(wù)的信息化網(wǎng)絡(luò)載體，投入資金150萬元進(jìn)行社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)和軟件開發(fā)，建立了社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)，為開展社區(qū)服務(wù)提供可靠的后臺(tái)支持；申辦了12349社區(qū)服務(wù)熱線，利用中繼線建立了呼叫平臺(tái)。鐵西區(qū)提出社區(qū)服務(wù)的“五A”標(biāo)準(zhǔn)，即：無論你是誰，無論什么時(shí)間，無論在哪里。無論提出什么需求，都能夠?yàn)槠涮峁┧枰姆?wù)。

1、社區(qū)服務(wù)人員網(wǎng)。主要是借助社區(qū)服務(wù)網(wǎng)平臺(tái)，將從事社區(qū)服務(wù)的人員組織起來，構(gòu)建社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍，包括社區(qū)干部、義工志愿者、社區(qū)鄰里互助協(xié)會(huì)、服務(wù)類民間組織和商家。

2、社區(qū)服務(wù)互聯(lián)網(wǎng)。是社區(qū)服務(wù)人員網(wǎng)、社區(qū)服務(wù)電話網(wǎng)、社區(qū)服務(wù)移動(dòng)網(wǎng)數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)信息平臺(tái)。鐵西區(qū)社區(qū)服務(wù)中心、17個(gè)街道社區(qū)服務(wù)中心和115個(gè)社區(qū)服務(wù)站都有網(wǎng)頁(yè)，通過網(wǎng)頁(yè)發(fā)布社區(qū)服務(wù)中心和本社區(qū)的服務(wù)信息。

3、應(yīng)急呼叫系統(tǒng)網(wǎng)。主要用于城區(qū)“三無老人”、“五保老人”、單身獨(dú)居老人、70歲以上的重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象和特困老人。其功能是：簡(jiǎn)單、快捷、準(zhǔn)確、經(jīng)濟(jì)、不用撥號(hào)、不用報(bào)名、不用報(bào)地址。按紅鍵(盲人按粗糙鍵)可發(fā)送緊急生命求救信號(hào)，按綠鍵(盲人按光滑鍵)，可發(fā)送生活求助信號(hào)。兩類信號(hào)根據(jù)老人需要可在同一時(shí)間發(fā)送到信息服務(wù)中心、社區(qū)、物業(yè)公司及有關(guān)部門和子女手機(jī)上，反應(yīng)快速。

還有區(qū)服務(wù)電話網(wǎng)和社區(qū)服務(wù)短信網(wǎng)。該區(qū)社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開發(fā)建設(shè)了老齡人口數(shù)據(jù)庫(kù)、網(wǎng)上居家養(yǎng)老數(shù)據(jù)庫(kù)、助老服務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)。以12349服務(wù)熱線和各社區(qū)服務(wù)電話為窗口，可為老人提供方便、快捷的服務(wù)類助老服務(wù)，形成與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、日間托老服務(wù)并行的一種新型養(yǎng)老方式。目前鐵西區(qū)正在組織社區(qū)錄入老齡人口信息。

社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、社區(qū)呼叫熱線建設(shè)的最終歸宿落在實(shí)體服務(wù)上。如何將網(wǎng)上的4個(gè)層面、56類、100多項(xiàng)實(shí)體服務(wù)落到實(shí)處，是網(wǎng)絡(luò)搭建后必須解決的問題。鐵西區(qū)采取先試點(diǎn)后推開的方式，通過座談會(huì)與登門調(diào)查并舉的方法，廣泛征求意見，規(guī)范服務(wù)內(nèi)容。采用自我經(jīng)營(yíng)與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)并舉方法：一是落實(shí)服務(wù)人員。在每個(gè)街道、每個(gè)社區(qū)都設(shè)有專門負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)的人員，建立了社區(qū)義工志愿者聯(lián)合會(huì)，實(shí)行義工登記實(shí)名制，社區(qū)有翔實(shí)的義工工作檔案，有記錄、有考核，與社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)有機(jī)對(duì)接。二是落實(shí)服務(wù)類協(xié)會(huì)組織。將各社區(qū)的服務(wù)類民間組織通過社區(qū)服務(wù)聯(lián)合會(huì)有機(jī)結(jié)合起來，達(dá)到社區(qū)居民自我?guī)椭?、自我服?wù)的目的。三是落實(shí)重點(diǎn)服務(wù)商家。采取準(zhǔn)入制、評(píng)估制和激勵(lì)機(jī)制。對(duì)服務(wù)的實(shí)體進(jìn)行前期評(píng)估，包括服務(wù)的方式、服務(wù)項(xiàng)目，服務(wù)實(shí)體視其為百姓提供服務(wù)的類別不同，分別制定出不同的準(zhǔn)入保證金，進(jìn)人社區(qū)服務(wù)平臺(tái)后，視其提供服務(wù)的質(zhì)量信譽(yù)，評(píng)定出不同的星級(jí)服務(wù)商，對(duì)有服務(wù)爭(zhēng)議或在服務(wù)中存在問題的服務(wù)商，采取扣除一定保證金進(jìn)行服務(wù)主體補(bǔ)償?shù)姆绞?，及時(shí)予以清除。

三、建議與設(shè)想

1、推廣典型社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系的經(jīng)驗(yàn)，逐步建設(shè)成全市統(tǒng)一的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。在資金保證的前提下完成全市社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開通這項(xiàng)工作，全面完成義工實(shí)名注冊(cè)管理和社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)規(guī)范管理工作，實(shí)現(xiàn)因特網(wǎng)、電話網(wǎng)、人員網(wǎng)、信息網(wǎng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)與義工隊(duì)伍志愿服務(wù)的有效對(duì)接，要首先抓好以7個(gè)區(qū)為基礎(chǔ)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，將全市各種各類區(qū)服務(wù)資源、項(xiàng)目、內(nèi)容進(jìn)行整合，統(tǒng)一納入服務(wù)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行規(guī)范化管理，力爭(zhēng)經(jīng)過3-5年運(yùn)作，在沈陽市建設(shè)成以政府提供服務(wù)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)公司市場(chǎng)化運(yùn)作，社會(huì)企業(yè)有償加盟，集政府公共服務(wù)、互助服務(wù)、便民服務(wù)為一體的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)市委、市政府構(gòu)建15分鐘社區(qū)服務(wù)圈的設(shè)想。

2、按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，由政府購(gòu)買服務(wù)過渡到由政府負(fù)責(zé)政策監(jiān)管，網(wǎng)絡(luò)公司負(fù)責(zé)市場(chǎng)化運(yùn)作的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)由政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)、居民互助服務(wù)由政府引導(dǎo)和扶持、商業(yè)便民服務(wù)由政府搭臺(tái)和宏觀調(diào)控的目標(biāo)，拓寬社區(qū)服務(wù)的道路。

3、實(shí)行行業(yè)化管理，依托民政部門成立獨(dú)立法人，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的民辦企業(yè)單位。通過民辦非企業(yè)單位的科學(xué)化、市場(chǎng)化運(yùn)作，將全市的社區(qū)服務(wù)逐步系統(tǒng)化、規(guī)范化、安全化。經(jīng)過一段時(shí)間。依托市社區(qū)服務(wù)中心組建沈陽市社區(qū)服務(wù)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)化管理和運(yùn)作；發(fā)展社區(qū)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)實(shí)現(xiàn)社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化、實(shí)體化。

責(zé)任編輯杜福洲