歐盟和成員國區(qū)域規(guī)劃立法實(shí)踐及對(duì)我國的啟示

李　明

摘要：歐盟各主要成員國英國、德國和法國早在二戰(zhàn)結(jié)束之后就開始著手區(qū)域規(guī)劃法的編制和頒布工作，到目前已經(jīng)形成比較完備的區(qū)域規(guī)劃法律體系。同時(shí)，在歐洲一體化的進(jìn)程中，歐共體乃至歐盟的各主要條約對(duì)于區(qū)域規(guī)劃方面的內(nèi)容也有明確的規(guī)定，從而在歐盟超國家層次上進(jìn)一步完善了區(qū)域規(guī)劃法律體系，這對(duì)于解決歐盟內(nèi)部不同成員國和不同區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距問題發(fā)揮了重要的作用。而客觀對(duì)歐盟及其主要成員國在區(qū)域規(guī)劃立法方面的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國區(qū)域規(guī)劃立法的完善有著積極的啟示作用。

關(guān)鍵詞：區(qū)域規(guī)劃法；區(qū)域規(guī)劃法律體系；中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法

中圖分類號(hào)：D922.291文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3963/j.issn.1671—6477.2009.04.012

我國在世界上發(fā)展中國家中是規(guī)模最大，發(fā)展水平最高的經(jīng)濟(jì)體之一。在經(jīng)過30年的改革開放和長期的區(qū)域非均衡發(fā)展之后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題已經(jīng)日益顯著，尤其是東部沿海地區(qū)與中西部內(nèi)陸地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)，這直接影響著中國今后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局。當(dāng)前全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)需要我們建立并完善區(qū)域規(guī)劃法律體系，這是解決我國當(dāng)前區(qū)域問題的重要途徑之一。而歐盟及其各主要成員國區(qū)域規(guī)劃立法起步早，法律體系比較完備，非常值得中國學(xué)習(xí)和借鑒。

一、歐盟主要成員國的區(qū)域規(guī)劃立法歷程

歐洲各個(gè)國家開展區(qū)域規(guī)劃的時(shí)間和內(nèi)容存在著很大的差別，因而區(qū)域規(guī)劃立法的時(shí)間也存在先后之別。

(一)英國的區(qū)域規(guī)劃相關(guān)法律

在歐洲區(qū)域規(guī)劃的立法實(shí)踐中，英國走在了前面。1934年英國政府頒布了針對(duì)落后地區(qū)的“特別區(qū)法案”，這成為歐洲最早具有區(qū)域性質(zhì)的法案。1945年的“工業(yè)布局法”是戰(zhàn)后第一部重要的區(qū)域規(guī)劃法律?！肮I(yè)布局法”最重要的規(guī)定是：新建工廠必須取得工業(yè)開發(fā)許可證，如果所建工廠不符合工業(yè)布局政策就會(huì)被拒發(fā)開發(fā)許可證。1947年頒布的“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”的基本內(nèi)容包括兩個(gè)方面：第一，建立地方城鄉(xiāng)規(guī)劃的職能機(jī)構(gòu)體系，同時(shí)規(guī)定了地方規(guī)劃局的工作職責(zé)范圍和權(quán)限；第二，對(duì)土地開發(fā)中有關(guān)補(bǔ)償和賠償?shù)臈l件和具體標(biāo)準(zhǔn)做出了法律規(guī)定。1958年頒布了“工業(yè)分布(工業(yè)資助)法”，1960年又頒布了“地方就業(yè)法”取而代之。這兩部法律主要規(guī)定將原來的“開發(fā)地區(qū)”改為約165個(gè)小開發(fā)區(qū)，并向一些失業(yè)率較高的地區(qū)提供資金援助；而當(dāng)失業(yè)率降到4％以下時(shí)便立即取消開發(fā)區(qū)待遇，不再提供援助。1966年又通過了“工業(yè)發(fā)展法”，這部法律大幅度地提高了工業(yè)援助的力度，還大大擴(kuò)充了受援地區(qū)的范圍，包括蘇格蘭、北英格蘭和威爾士等大部分比較貧困的地區(qū)，從而形成了相當(dāng)廣闊的開發(fā)地區(qū)。

1972年英國政府頒布了新的工業(yè)法案，在此法案的基礎(chǔ)上創(chuàng)立了全國性的“工業(yè)發(fā)展執(zhí)行委員會(huì)”和六個(gè)地區(qū)性的“工業(yè)發(fā)展局”，負(fù)責(zé)對(duì)受援地區(qū)的主要項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)議、協(xié)商和監(jiān)督。另外，根據(jù)該法創(chuàng)立的國家企業(yè)局的地區(qū)辦公機(jī)構(gòu)在較小規(guī)模上負(fù)責(zé)促進(jìn)英格蘭受援地區(qū)的工業(yè)。1975年的工業(yè)法規(guī)定，政府能與企業(yè)締結(jié)“計(jì)劃協(xié)議”，以商定投資規(guī)劃，并依法增設(shè)了蘇格蘭發(fā)展局和威爾士發(fā)展局，負(fù)責(zé)帶動(dòng)這兩個(gè)落后地區(qū)的發(fā)展。

1971年英國頒布了新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法。這部規(guī)劃法涉及到城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的方方面面。根據(jù)該部法律的規(guī)定，郡級(jí)規(guī)劃局負(fù)責(zé)編制區(qū)域性的戰(zhàn)略規(guī)劃，即結(jié)構(gòu)規(guī)劃；區(qū)域規(guī)劃局負(fù)責(zé)編制相關(guān)的詳細(xì)規(guī)劃，即地區(qū)規(guī)劃；中央環(huán)境部負(fù)責(zé)審閱批復(fù)各郡的結(jié)構(gòu)規(guī)劃。從土地開發(fā)控制方面而言，區(qū)域規(guī)劃局負(fù)責(zé)簽發(fā)本地區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃許可證；中央環(huán)境部負(fù)責(zé)簽發(fā)大型的、跨地區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃許可證。法律規(guī)定任何一項(xiàng)開發(fā)項(xiàng)目必須持有相應(yīng)的規(guī)劃許可證才能合法地進(jìn)行開發(fā)。1971年之后，英國政府又陸續(xù)頒布了一系列的規(guī)劃修訂法，進(jìn)一步補(bǔ)充和完善了1971年的立法。由于法律經(jīng)過多次修改、補(bǔ)充，英國政府1989年決定由中央立法委員會(huì)合并、修訂全部的法律，最后構(gòu)成了1990年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法的內(nèi)容。至此，英國形成了以工業(yè)布局和城鄉(xiāng)規(guī)劃為中心內(nèi)容的區(qū)域規(guī)劃法律體系。

(二)聯(lián)邦德國的區(qū)域規(guī)劃相關(guān)法律

二戰(zhàn)后，聯(lián)邦德國政府為了有秩序地進(jìn)行恢復(fù)建設(shè)，沿用了戰(zhàn)前的一部分有關(guān)建設(shè)的法律文件。1960年，聯(lián)邦政府頒布了全國性的“聯(lián)邦建設(shè)法”，這部法律是一部統(tǒng)管城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的國家大法，根據(jù)這部法律，所有社區(qū)一級(jí)的政府，上至百萬人口的大城市，下至僅僅數(shù)百人的小村莊，都有權(quán)根據(jù)需要制定各自的空間發(fā)展規(guī)劃。按照“聯(lián)邦建設(shè)法”的要求，聯(lián)邦政府于1962年頒布了“建設(shè)用地分類規(guī)范”，1965年又頒布了“規(guī)劃圖例規(guī)范”。這兩個(gè)具體的技術(shù)規(guī)定使空間規(guī)劃的編制和管理體系得到進(jìn)一步完善。由于“聯(lián)邦建設(shè)法”沒有涉及到有關(guān)舊城改造和新區(qū)開發(fā)的內(nèi)容，1971年7月議會(huì)通過了“城市建設(shè)促進(jìn)法”，作為“聯(lián)邦建設(shè)法”的特別附屬法，它的主要內(nèi)容包括獨(dú)立新區(qū)和新城的開發(fā)。舊城區(qū)的向外擴(kuò)展，建成區(qū)內(nèi)部更新改造的具體措施和方法，各級(jí)政府給予財(cái)政資助的方式以及對(duì)土地投機(jī)、房地產(chǎn)買賣的控制等。

在各州頒布的州規(guī)劃法的基礎(chǔ)上，1985年4月，聯(lián)邦議會(huì)通過了醞釀以久的“區(qū)域規(guī)劃法”，也稱為“聯(lián)邦空間發(fā)展法”。根據(jù)這部法律的規(guī)定，聯(lián)邦德國編制區(qū)域規(guī)劃的基本任務(wù)和目標(biāo)是：在重視自然條件的現(xiàn)狀及特別重視區(qū)域之間的相互關(guān)系的前提下，改善經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化條件，為個(gè)人在社會(huì)中的自由發(fā)展提供良好的空間結(jié)構(gòu)。這部法律為聯(lián)邦德國從聯(lián)邦、州、地區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域規(guī)劃活動(dòng)提供了法律依據(jù)，成為聯(lián)邦德國整個(gè)區(qū)域規(guī)劃法律體系的主要支柱。

從20世紀(jì)60年代到80年代，“聯(lián)邦建設(shè)法”和“城市建設(shè)促進(jìn)法”在實(shí)施過程中也進(jìn)行了多次修訂以求相互協(xié)調(diào)。但是，兩個(gè)法規(guī)并立所產(chǎn)生的矛盾還是難以圓滿解決。鑒于此種情況，聯(lián)邦政府在1985年12月提出兩法合并的建議，聯(lián)邦議會(huì)于1986年12月正式頒布了全新的“建設(shè)法典”，并于1987年7月正式開始實(shí)施。在這部“建設(shè)法典”中，空間規(guī)劃又增添了一個(gè)新層次，即城市發(fā)展的框架規(guī)劃?？蚣芤?guī)劃的工作范圍介于土地利用規(guī)劃和建造規(guī)劃之間，目標(biāo)和任務(wù)比較靈活，不納入法定的規(guī)劃程序，這是空間規(guī)劃多層次和多階段思想的新發(fā)展。至此，聯(lián)邦德國形成了以城市建設(shè)和空間規(guī)劃為中心內(nèi)容的區(qū)域規(guī)劃法律體系。

(三)法國的區(qū)域規(guī)劃相關(guān)法律

1995年2月，法國議會(huì)通過了“國土整治與開發(fā)指導(dǎo)法”，成為法國區(qū)域規(guī)劃方面的基本法。該法的主要內(nèi)容包括制定全國性的國土整治和開發(fā)綱要，創(chuàng)立全國國土整治與開發(fā)委員會(huì)，設(shè)立新的行政區(qū)劃試點(diǎn)，建立新的行業(yè)發(fā)展基金，加大國家的財(cái)政補(bǔ)貼力度以及對(duì)重點(diǎn)地區(qū)采取傾

斜政策，其中最重要的是創(chuàng)立全國地區(qū)間調(diào)整基金，以改變各地區(qū)收入差別較大的狀況，并爭(zhēng)取在2000年實(shí)現(xiàn)地區(qū)間收入差距小于20％的目標(biāo)。法國區(qū)域規(guī)劃法律體系還包括1999年制定的配套法“地區(qū)協(xié)作法”以及2000年制定的規(guī)定了國土可持續(xù)開發(fā)與建設(shè)理念和戰(zhàn)略的“協(xié)作和城市再生法”。

1999年，法國議會(huì)對(duì)基本法“國土整治與開發(fā)指導(dǎo)法”進(jìn)行了修訂，其最新理念：一是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國土整體上的均衡發(fā)展；二是建設(shè)和改善能創(chuàng)造更多雇傭機(jī)會(huì)和增強(qiáng)國家富裕程度的條件和環(huán)境；三是為了下一代，把自然環(huán)境的質(zhì)量和多樣性保存下去，同時(shí)縮小地區(qū)差距；四是保證國民就近獲得知識(shí)和各種公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等。在規(guī)劃實(shí)施上，改變了過去國家主要通過基礎(chǔ)設(shè)施等硬件方面的建設(shè)來實(shí)現(xiàn)國土均衡發(fā)展的方法，以中央與州簽訂《國家綜合服務(wù)合同》的形式為國民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)等軟件方面的服務(wù)。至此，法國進(jìn)一步完善了以國土整治為中心內(nèi)容的區(qū)域規(guī)劃法律體系。

二、歐盟的區(qū)域規(guī)劃立法實(shí)踐

(一)與區(qū)域規(guī)劃有關(guān)的歐盟法律文件

歐盟與區(qū)域規(guī)劃有關(guān)的法律文件主要是歐盟簽署的《羅馬條約》、《單一歐洲法令》、《馬斯特里赫特條約》和《阿姆斯特丹條約》，它們是歐盟這個(gè)超國家機(jī)構(gòu)的法律基石，其中關(guān)于區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域立法的規(guī)定進(jìn)一步豐富和完善了歐盟區(qū)域規(guī)劃法律體系?！读_馬條約》對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)融合以及地區(qū)委員會(huì)都做出了明確的規(guī)定。條約具體規(guī)定了歐共體區(qū)域政策的目標(biāo)、政策工具和評(píng)估機(jī)制，并對(duì)結(jié)構(gòu)基金和地區(qū)委員會(huì)的職能、性質(zhì)、管理制度和運(yùn)行規(guī)則也做出了明確而細(xì)致的規(guī)定。《單一歐洲法令》則主要對(duì)結(jié)構(gòu)基金以及與區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策有關(guān)的決策的表決機(jī)制進(jìn)行了修改?！恶R約》提出應(yīng)制定有利于歐盟邊遠(yuǎn)地區(qū)的專門措施，以滿足該類地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀需要?！栋⒓s》則提出歐盟的區(qū)域政策應(yīng)該覆蓋歐盟的島嶼地區(qū)，同時(shí)它還加強(qiáng)了地區(qū)委員會(huì)的地位和作用。這就使得歐盟進(jìn)一步完善了超國家層面上的區(qū)域規(guī)劃相關(guān)的法律規(guī)定。

(二)歐洲空間展望(ESDP)——區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)性文件

由于歐盟各成員國之間以及成員國內(nèi)部發(fā)展水平差別較大，迫切需要協(xié)調(diào)空間發(fā)展并制定空間發(fā)展規(guī)劃，因此在1999年，歐盟委員會(huì)和各成員國通過了以歐盟條約為基礎(chǔ)的歐洲空間展望(簡稱為ESDP)，旨在引導(dǎo)各成員國的空間發(fā)展規(guī)劃和政策，并以此作為各成員國對(duì)未來空間發(fā)展共同目標(biāo)和方向的共識(shí)。ESDP作為促進(jìn)歐洲一體化的跨區(qū)域空間發(fā)展綱領(lǐng)，其主要目標(biāo)是加強(qiáng)歐盟社會(huì)經(jīng)濟(jì)的凝聚力，實(shí)現(xiàn)均衡和可持續(xù)的發(fā)展。ESDP的主要內(nèi)容是發(fā)展平衡的多中心城市體系，加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作；實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和信息的共享；合理管理自然和文化遺產(chǎn)。在實(shí)施上，一方面，ESDP不具有法律強(qiáng)制性，并不要求各成員國一定實(shí)施；另一方面，ESDP又是一個(gè)指導(dǎo)性的方針，希望在各項(xiàng)政策的實(shí)施過程中得到體現(xiàn)。盡管沒有法律的強(qiáng)制約束力，但ESDP在歐盟的主導(dǎo)框架下，通過結(jié)構(gòu)基金資助，歐洲交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，促進(jìn)跨國境地區(qū)協(xié)作的援助項(xiàng)目、環(huán)境政策等專項(xiàng)領(lǐng)域得到實(shí)施。歐洲空間展望使得歐盟在區(qū)域規(guī)劃方面的法律文件進(jìn)一步完備，并成為歐盟各條約中區(qū)域規(guī)劃相關(guān)條文的有益補(bǔ)充。

(三)歐盟區(qū)域規(guī)劃實(shí)施過程中存在的主要問題

當(dāng)然歐盟的區(qū)域規(guī)劃立法實(shí)踐也有自身的問題，其中最主要的就是對(duì)區(qū)域政府的權(quán)力下放問題。歐盟建立后，盡管有些歐盟成員國已經(jīng)對(duì)區(qū)域當(dāng)局實(shí)行了權(quán)力下放，但是成員國政府在歐盟層次上并沒有放棄制定政策的相關(guān)權(quán)力。因而，區(qū)域政府可以參與但卻不能顯著影響決策的結(jié)果。歐盟條約并沒有承認(rèn)區(qū)域當(dāng)局的合法地位，歐盟法院也拒絕對(duì)條約所規(guī)定的體制結(jié)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)和介入。事實(shí)上，享受不到任何特權(quán)的區(qū)域政府盡管在本國的法律體制下具有民主地位，但在歐盟法院卻幾乎沒有任何權(quán)力，它們?cè)诜ㄔ簾o法為保護(hù)其公民的利益而采取行動(dòng)。這樣一來區(qū)域當(dāng)局不論是在政治上還是在法律上都很難代表本區(qū)域的利益。在這種背景下，有許多歐洲學(xué)者都提議，歐盟成員國應(yīng)該在中央政府保留充分權(quán)力的基礎(chǔ)上，向地方政府下放權(quán)力，實(shí)行有條件的地方自治，讓地方政府自己制定地方發(fā)展的戰(zhàn)略和規(guī)劃，此外還應(yīng)通過制定法律和建立機(jī)構(gòu)來使這種想法法律化和制度化，地方政府在區(qū)域規(guī)劃中的地位和作用應(yīng)該在區(qū)域規(guī)劃法中有明確和合理的定位。

三、歐洲區(qū)域規(guī)劃立法實(shí)踐對(duì)我國的啟示

從歐盟的經(jīng)驗(yàn)中我們可以發(fā)現(xiàn)，為了對(duì)區(qū)域規(guī)劃行為進(jìn)行規(guī)范和約束，需要國家制定出專門的區(qū)域規(guī)劃法，并頒布一系列的配套法律，形成完整的區(qū)域規(guī)劃法律體系。例如，英國頒布了“工業(yè)布局法”和“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”；德國頒布了“聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法”、“聯(lián)邦建設(shè)法典”“自然保護(hù)及景觀保護(hù)法農(nóng)田建設(shè)法”；法國頒布了“國土整治與開發(fā)指導(dǎo)法”、“地區(qū)協(xié)作法”和“協(xié)作和城市再生法”、“農(nóng)村發(fā)展法”。同時(shí)在歐盟還在超國家層面上通過多個(gè)條約進(jìn)一步明確了區(qū)域政策和區(qū)域規(guī)劃的地位和作用。這對(duì)于歐盟解決內(nèi)部的區(qū)域發(fā)展差距問題發(fā)揮了重要的作用。通過對(duì)歐盟經(jīng)驗(yàn)的分析，我國今后可以在兩方面加強(qiáng)我國區(qū)域規(guī)劃立法工作的力度。

(一)進(jìn)一步完善我國的“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”

區(qū)域政策的制定和實(shí)施需要國家相關(guān)的法律文件作為堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。我國與區(qū)域規(guī)劃相關(guān)的法律文件目前主要包括“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”。2008年1月1日正式頒布施行的“中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法”，它嚴(yán)格遵循我國當(dāng)前提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念，將城鄉(xiāng)規(guī)劃代替了過去單純的城市規(guī)劃，從而使這部法律具有了更加顯著的區(qū)域的特點(diǎn)。這部法律最顯著的變化是將過去的城市規(guī)劃進(jìn)一步延伸為城鄉(xiāng)規(guī)劃，即包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃在內(nèi)的總體范疇。這種變化是具有突破性的，也結(jié)束了我們過去只重視城市規(guī)劃而忽視農(nóng)村規(guī)劃的狀況，標(biāo)志著我國在區(qū)域規(guī)劃立法方面取得了重大的進(jìn)展，它必將會(huì)成為我國未來區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策法律體系的核心和重要支撐。但是，我國目前的這部“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”沒有對(duì)真正意義上的區(qū)域規(guī)劃(也就是跨越行政界線的跨省域規(guī)劃，例如中部地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、東北地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、西部地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、環(huán)渤海地區(qū)區(qū)域規(guī)劃等)進(jìn)行規(guī)定。這種跨省域的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該成為“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”的重要內(nèi)容，這將會(huì)是“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”今后進(jìn)行修訂的主要方向。

在我國，區(qū)域規(guī)劃一方面應(yīng)該強(qiáng)調(diào)在實(shí)現(xiàn)區(qū)域分工和合作的原則指導(dǎo)下加強(qiáng)省級(jí)行政主體內(nèi)部不同下屬行政主體之間的合作，制定出由上下級(jí)多個(gè)行政主體共同參與編制的區(qū)域規(guī)劃，也就是制定省域內(nèi)包括產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)腹地規(guī)劃、統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等多項(xiàng)內(nèi)容在內(nèi)的系統(tǒng)規(guī)劃。另

一方面，不同的省級(jí)行政主體之間可以在區(qū)域合作的原則指導(dǎo)下考慮組成一定的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域，共同編制包括區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)劃、區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)腹地規(guī)劃、區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)不同省份之間的經(jīng)濟(jì)融合。例如在我國的東北地區(qū)、中部地區(qū)這些具有一定歷史淵源、合作條件和合作歷史的區(qū)域都可以考慮成立特定的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域，共同編制一些涉及到區(qū)域內(nèi)不同省份間的商品和物質(zhì)流通、人員合理流動(dòng)、共同市場(chǎng)建立、跨省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面具有區(qū)域性質(zhì)的規(guī)劃方案。

而目前我國區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策往往都是政府的行政命令，由于沒有法律作為保障，隨意性比較大，因此執(zhí)行效果往往也是不太穩(wěn)定。在未來，我們可以考慮將編制國家和地方五年規(guī)劃綱要納入到法律程序，同時(shí)擴(kuò)充城鄉(xiāng)規(guī)劃法中規(guī)定的規(guī)劃類型，突破單純考慮城市建設(shè)領(lǐng)域的城市規(guī)劃的局限，為不同層次的行政主體(特別是省級(jí))開展真正意義上的區(qū)域規(guī)劃以及不同層次的行政主體之間(特別是省級(jí)之間)制定經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域發(fā)展規(guī)劃提供法律保障，并使得這種真正意義上的區(qū)域規(guī)劃能夠成為未來區(qū)域政策在選擇援助項(xiàng)目時(shí)的主要依據(jù)。當(dāng)然由于一般而言規(guī)劃具有一定的超前性，還應(yīng)該賦予規(guī)劃主體定期對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行修訂的權(quán)力。只有這樣，才能使城鄉(xiāng)規(guī)劃法在體現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理念的同時(shí)，也能體現(xiàn)出統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的理念，并成為我國未來涵蓋城鄉(xiāng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護(hù)等多方面內(nèi)容的區(qū)域政策和區(qū)域規(guī)劃法律體系的核心。

(二)在中央、區(qū)域和地方三個(gè)層次上完善我國的區(qū)域規(guī)劃法律體系

與“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”相對(duì)應(yīng)，在我國的區(qū)域和地方層面上，也完全可以制定相應(yīng)的區(qū)域性法規(guī)和地方性法規(guī)對(duì)區(qū)域規(guī)劃的具體內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。區(qū)域性法規(guī)目前是新生事物，它是由同一個(gè)區(qū)域內(nèi)(例如中部地區(qū)、東北地區(qū)、西部地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)等)的各個(gè)相關(guān)省份政府的行政主體共同參與編制的法規(guī)，它具有跨省份性質(zhì)，它在整個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)都具有法律效力，對(duì)整個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)的各個(gè)省份都具有法律約束力。由政府的行政主體跨越行政區(qū)劃的邊界參與制定的區(qū)域性法規(guī)是介于國家制定的法律和地方政府制定的地方性法規(guī)的中間層次，它是由地方政府參與制定的，主要對(duì)具有區(qū)域性質(zhì)的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)定，重點(diǎn)內(nèi)容就是由同一個(gè)區(qū)域內(nèi)的多個(gè)省份的行政主體共同參與編制的區(qū)域規(guī)劃。

地方性法規(guī)，即地方立法機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可的，其效力不能及于全國，而只能在地方區(qū)域內(nèi)發(fā)生法律效力的規(guī)范性法律文件。在地方性法規(guī)中也應(yīng)該對(duì)區(qū)域規(guī)劃制定和實(shí)施的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充性規(guī)定。從區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策立法的角度來看，從中央到區(qū)域到地方主要應(yīng)該包括三個(gè)層面的法律依據(jù)，這其中包括“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”中關(guān)于區(qū)域規(guī)劃的規(guī)定、各區(qū)域所在省份共同制定的區(qū)域性法規(guī)中對(duì)區(qū)域規(guī)劃的規(guī)定以及區(qū)域內(nèi)各個(gè)省份制定的地方性法規(guī)中對(duì)區(qū)域規(guī)劃所做出的補(bǔ)充性規(guī)定。關(guān)于區(qū)域規(guī)劃這三個(gè)層面的法律依據(jù)之間既有區(qū)別，又有聯(lián)系。“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”中關(guān)于區(qū)域規(guī)劃的規(guī)定是國家層面的法律規(guī)定，它主要對(duì)區(qū)域行政主體編制的區(qū)域規(guī)劃的性質(zhì)、編制方式、有效時(shí)間和實(shí)施規(guī)則等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，從大的方向上把握區(qū)域規(guī)劃的主要方面。區(qū)域性法規(guī)中對(duì)區(qū)域規(guī)劃的規(guī)定主要是對(duì)各區(qū)域的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特別是區(qū)域規(guī)劃的具體內(nèi)容、形式和實(shí)施辦法進(jìn)行規(guī)定，這是區(qū)域規(guī)劃各項(xiàng)活動(dòng)開展的主要依據(jù)和依托。區(qū)域內(nèi)各省份制定的地方性法規(guī)中對(duì)區(qū)域規(guī)劃所做出的補(bǔ)充性規(guī)定則是主要對(duì)區(qū)域規(guī)劃落實(shí)到本省份的具體運(yùn)作方式進(jìn)行規(guī)定，這一層次主要關(guān)注的是區(qū)域內(nèi)不同省份對(duì)區(qū)域規(guī)劃在本省省域范圍內(nèi)各項(xiàng)活動(dòng)的開展所進(jìn)行的規(guī)定。三個(gè)層面的法律法規(guī)之間相互補(bǔ)充、各有側(cè)重，使得區(qū)域規(guī)劃能夠在從編制到實(shí)施的各個(gè)階段上都具有法律依據(jù)。

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(責(zé)任編輯高文盛)