論清代地方的“吏役病官”

內(nèi)容摘要 吏役以“準(zhǔn)正式結(jié)構(gòu)”的名義成為清代地方行政的主體,同時(shí)也不可避免地成了地方社會(huì)的不安定因素。上級(jí)衙門(mén)吏役對(duì)下級(jí)衙門(mén)的牽制和對(duì)地方社會(huì)的騷擾、吏役在執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中要挾本衙門(mén)官長(zhǎng)或消極怠工甚至罷工,以及因吏役有犯而使官長(zhǎng)受到牽連等,是“吏役病官”的主要表現(xiàn)形式?！袄粢邸辈　肮佟爆F(xiàn)象的發(fā)生與前者處于行政權(quán)力的前沿直接相關(guān),加重了清代地方政府的信任危機(jī),影響到基層政府的行政效率和執(zhí)政水平。

關(guān) 鍵 詞 清代 地方政府 吏役病官

作者 周保明,華東師范大學(xué)圖書(shū)館古籍部博士。(上海:200241)

作為地方衙門(mén)的辦事人員,吏役或類(lèi)似的其他角色,因不可或缺而莫不成患。吏役在清代地方事務(wù)中的作用益趨重要,同樣其危害也更為突出。廣義地講,吏役壞政即是嚴(yán)重的病官行為,但狹義的“吏役病官”更具有針對(duì)性。在今天,討論這個(gè)問(wèn)題也不無(wú)意義。

上差挾制下官、騷擾州縣

上級(jí)衙門(mén)吏役對(duì)下級(jí)衙門(mén)的牽制或?qū)Φ胤缴鐣?huì)的騷擾,概括如清人魯一同言:“州縣之吏病民而止?fàn)?司道之吏能病官,督撫之吏病大吏?！盵1]雍正朝名臣田文鏡任河南巡撫時(shí)非常關(guān)注此類(lèi)問(wèn)題,其所著《撫豫宣化錄》就有多處討論,如上級(jí)吏役“或?qū)⑸纤九莆某翑R多日竟不轉(zhuǎn)行,或?qū)僖匚膬?cè)任意掯捺竟不轉(zhuǎn)報(bào)”,或故意刁難下差等等,[2]甚至上級(jí)衙門(mén)已經(jīng)裁革的書(shū)役仍借機(jī)竄入下屬地方衙門(mén),借以前的身份招搖指撞。[3]上差對(duì)州縣的騷擾歷來(lái)頗受非議,因?yàn)椴粌H迎送上差的“程儀”不可小覷,“差提一役下縣,騎騾坐馬,攜帶龍陽(yáng),嫖宿娼妓,濫收屬縣下程,經(jīng)承灑(酒)水,經(jīng)月累日坐食飯店,事完重索差錢(qián),代還店用。更有一差甫至而拿號(hào)者接踵遂至,絡(luò)繹不絕,支應(yīng)實(shí)繁”。[4]而且一入衙門(mén),“即恃為護(hù)符,竟同職銜,狀詞手本則書(shū)某衙門(mén)書(shū)吏某人、某衙門(mén)某役某人,公然出入,或在經(jīng)過(guò)州縣招搖撞騙,或在原籍地方惹是生非”。[5]官長(zhǎng)最忌諱者莫過(guò)于下屬藐視或挑戰(zhàn)其權(quán)威,難怪田巡撫氣憤難平。

田文鏡把上差牽制和擾害下級(jí)衙門(mén)的現(xiàn)象歸咎于本印官對(duì)書(shū)役管束不嚴(yán),然而另一方面,田也意識(shí)到上差下州縣必有不得不為之必要性,即一切錢(qián)谷刑名等事件如果依限完結(jié),則司道之差可以不至府州,府州之差可以不至州縣。但若州縣“怠玩性成”,不派書(shū)差提催決不將事情抓緊辦理,而府州經(jīng)承使費(fèi)未送到,又往往將州縣之事延擱,或者府州皂快謀買(mǎi)此差,“混駁混提不斷”,以至于事情不能及時(shí)妥善辦理,上司衙門(mén)又不得不發(fā)差催提,[6]遂造成“惡性循環(huán)”。田文鏡的分析非常具有人情味,倘若刻意質(zhì)疑,則是其忽視了上差下縣并非與騷擾地方構(gòu)成必然的因果關(guān)系。

除騷擾地方之外,上差挾制官長(zhǎng)亦可發(fā)生在各個(gè)領(lǐng)域,比如人所熟悉的職官補(bǔ)缺。清代地方官缺位有限,競(jìng)爭(zhēng)激烈,上級(jí)有關(guān)部門(mén)的吏役便可乘機(jī)勒索刁難候選人?！肚灏揞?lèi)鈔》載:光緒時(shí),浙江某人正在候補(bǔ)某知縣缺,吏部一書(shū)吏來(lái)信說(shuō):“君以例當(dāng)補(bǔ),然須予我千金?！贝巳诵南?我補(bǔ)缺順理成章,不必再去賄賂他。未料缺出以后卻補(bǔ)給了別人。此人十分驚詫,打聽(tīng)后才知道,原來(lái)他曾被保舉,該吏以“一人不能兩班置之”為由,注銷(xiāo)了他候補(bǔ)知縣的資格。此人只好求吏想想辦法,吏回答:“今已無(wú)及,為將來(lái)計(jì)則可,然須五千金。若不可,則請(qǐng)兩班中注銷(xiāo)一班,亦可有補(bǔ)缺望也?！贝巳藷o(wú)力籌措到這么多錢(qián),心想保舉班遙遙無(wú)期,不如以業(yè)績(jī)候補(bǔ)硬氣,于是請(qǐng)銷(xiāo)了保舉班。過(guò)了幾天,吏又來(lái)信說(shuō),保舉班人少,你本來(lái)有機(jī)會(huì)的,可惜已注銷(xiāo)了。[7]不用說(shuō),此人自然非常后悔?？傊粑磽频胶锰?事情就非常麻煩了。再如另一種挾制,說(shuō)武陽(yáng)某令準(zhǔn)備上任,適從藩署領(lǐng)庫(kù)銀四千兩,卻被藩司朱壽鏞強(qiáng)令繳還另一縣令的虧空。遂轉(zhuǎn)又上交,但藩司庫(kù)吏并不接收,說(shuō)應(yīng)該照例加交納火耗,此令非常吃驚:“此適自署領(lǐng)出,緘識(shí)如故,何加耗之有?”當(dāng)他請(qǐng)示朱壽鏞的時(shí)候,得到的回答是:“此輩吏事,汝須與彼言之?！辈坏靡阎缓萌鐢?shù)加添耗銀,始得收納。[8]

吏役愚弄本官、消極怠工

在行政環(huán)節(jié)設(shè)法欺瞞,“不特衙役為然,即書(shū)吏長(zhǎng)隨以及幕友,亦往往有愚弄本官”。劉衡在廣東作縣令時(shí)就聽(tīng)到過(guò)這樣的事情。說(shuō)某縣懸賞1000元限期捉拿一要犯,一捕役按時(shí)完成了任務(wù),而門(mén)丁李某讓該役先把人犯私押,然后向官長(zhǎng)稟報(bào)說(shuō)通緝犯已經(jīng)遠(yuǎn)逃,懸賞3000元方能緝拿回來(lái),縣令不得已只好答應(yīng)給其2000元,但是貪心的門(mén)丁仍然不讓交出人犯,官欲追究捕役,卻被門(mén)丁藏了起來(lái),縣令只好如數(shù)支付3000元,門(mén)丁捕役才將所獲罪犯交出。又說(shuō)某官初到任,門(mén)丁曾某匯報(bào):此地連年短稅,不知如何是好。官問(wèn)曾有何良策,曾說(shuō),不如令戶書(shū)包辦,若不愿意則強(qiáng)迫他。知縣同意了這個(gè)辦法。起初戶書(shū)果然不愿受命,過(guò)了半月,曾某再次催迫戶書(shū),戶書(shū)只好勉強(qiáng)答應(yīng),官以為終于可以幸免于賠累了,對(duì)門(mén)丁也優(yōu)待有加,可萬(wàn)萬(wàn)沒(méi)想到門(mén)丁書(shū)役所獲為數(shù)倍之多,其后該官長(zhǎng)竟以挪用之罪受到彈劾。[9]像這種吏役串通蒙蔽之事,最為病官。

要挾本官還表現(xiàn)為吏役消極怠工甚至罷工。例如乾隆初,安徽太平府就發(fā)生過(guò)書(shū)役不服從差務(wù)安排、“口稱告退,一轟(哄)而散”的事情。又如咸豐四年,署青浦縣知縣催比錢(qián)糧過(guò)嚴(yán),致差役徐溁等糾同地保周立春,“聚眾挾制,哄堂毆官”。周立春還勾結(jié)土匪,起意謀逆,致該縣以“庸劣不職”罪發(fā)往新疆充當(dāng)苦差。[10]差役站在“地方”的立場(chǎng)向官長(zhǎng)權(quán)威提出了挑戰(zhàn),然而到頭來(lái)仍是官長(zhǎng)倒霉。新選州縣官往往還由于赴任期間花費(fèi)巨大(由于家眷眾多、路途遙遠(yuǎn)等原因),不堪承受而向隨從家人借貸,造成后者以此為條件獲得職位,官長(zhǎng)從而受到挾制。在任期間,同樣也會(huì)向吏役借錢(qián),或用于公,或用于私。也有些新任州縣,私挪庫(kù)銀,只好將串票交吏役私征,反受后者挾制?；蛘吖劫M(fèi)用先令書(shū)差墊出,而后令其承征地方錢(qián)漕,以各項(xiàng)陋規(guī)扣償墊項(xiàng)?；蛘咭赞k公名,“令書(shū)差出具領(lǐng)帖,領(lǐng)取款項(xiàng),官役分用”。本官與衙蠹同謀,令其墊欠,必然受其挾制,因而吏役營(yíng)私播弄,不能不委曲徇庇。

外來(lái)的印官稍不精明,或略微開(kāi)罪于衙門(mén)積蠹的話,想要順利開(kāi)展工作是相當(dāng)困難的。光緒初,安徽廬江有個(gè)庫(kù)吏叫陳運(yùn)昌,“老而多智”,新到縣令劉某向其索賄,竟不答應(yīng),劉遂將其撤換。新任庫(kù)吏唐某少不更事,陳則懷恨在心,竟然“匿舊籍弗予”,致使征收無(wú)方,督責(zé)無(wú)已,縣令也拿其沒(méi)有辦法。[11]然而另一方面,察人太過(guò)精明有時(shí)也會(huì)弄巧成拙、反取其辱。同樣有一則發(fā)生于光緒年間的故事:游智開(kāi)為永平知府時(shí),“好以察察為明”。一天,游知府微服私行,走進(jìn)一間茶館,碰巧其中有一些府衙胥吏,但是他們假裝不認(rèn)識(shí)游,吹捧游的清正廉潔、天下無(wú)雙。這時(shí)游故意說(shuō)道:“此官雖好,然自某觀之,亦尚未盡善?！焙鋈灰获憷羝鹕斫o他一耳光,說(shuō)道:“游公青天,汝一小民,敢謗清官耶!”游知府沒(méi)有為這一耳光生氣,相反以自己深得民心、受人愛(ài)戴而感到十分高興,卻不知自己已被胥吏所愚弄。[12]

吏役有犯累及官長(zhǎng)受罰

對(duì)于清代地方而言,督撫即最高的稽察領(lǐng)導(dǎo),也是地方衙門(mén)吏役有犯能夠累及的上限。原則上規(guī)定,司道官員對(duì)所屬府州縣吏役負(fù)責(zé),司道吏役歸督撫負(fù)責(zé),而督撫、總河、總漕、學(xué)政、鹽院均為自行負(fù)責(zé)。[13]地方官對(duì)衙門(mén)吏役有犯承擔(dān)的責(zé)任,清代律有明文而屢有增改,繁瑣無(wú)比。例如乾隆三十年定、咸豐五年增補(bǔ):各處司府州縣衛(wèi)所等衙門(mén)人役,若久戀衙門(mén)、說(shuō)事過(guò)錢(qián)、把持官府、飛詭稅糧、起滅詞訟、陷害良善,及賣(mài)放強(qiáng)盜、誣執(zhí)平民等,本官明知故縱者革職,失于覺(jué)察則降一級(jí)留任或降一級(jí)調(diào)用,犯該斬絞則官降二級(jí)調(diào)用,司道失察者每案罰俸一年,督撫失察藩臬道員衙門(mén)書(shū)吏和督撫及總河總漕學(xué)政鹽院失察本衙門(mén)書(shū)吏等,每案罰俸六月。[14]

以吏役犯贓對(duì)該管官的處罰為例。相關(guān)條款最早出現(xiàn)在順治十三年,康熙九年正式題準(zhǔn)。雍正帝曾質(zhì)疑此例,擔(dān)心“若但失于覺(jué)察,即將本官罷黜,則賢員因此詿誤者不少矣”,主張區(qū)別對(duì)待,能輕則輕。[15]此例在乾隆三十七年、乾隆四十七年、道光二年、道光八年、咸豐五年等均有增改。咸豐五年還議準(zhǔn),現(xiàn)任官員查出前官任內(nèi)“著名衙蠹”,可抵消部分自身所犯罪過(guò)。[16]此外,在司法活動(dòng)中的失察或縱容捕役伙盜、誣拿、豢賊、凌虐、滋事等,以及獄卒和解役的失職等,錢(qián)糧事務(wù)中的征收、解運(yùn),還有吏役買(mǎi)缺、掛名、捏充、朋充、重役、濫冒,檔案管理不嚴(yán)、書(shū)役犯賭、招搖撞騙、僭用補(bǔ)服、隱占屯田、衙門(mén)關(guān)防松懈、冒領(lǐng)賑銀、買(mǎi)辦不照市價(jià)等等,吏役過(guò)犯,都有可能導(dǎo)致本官受罰。

失察吏役有犯受到處罰,高級(jí)官員不乏其人,也許其后時(shí)間不長(zhǎng)又行開(kāi)復(fù),但總的說(shuō)來(lái)當(dāng)時(shí)的懲處有法可依。地方各級(jí)衙門(mén)吏役犯事的可能性和本官受處分的可能性都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于前者,類(lèi)似案例隨手可撿得許多,如順治四年,山東聊城知縣張守廉失察吏役得贓被罰俸;雍正十年,長(zhǎng)洲經(jīng)承王月千私收入官田租,歷任知縣俱因失察而遭革職;乾隆三十八年,湖北谷城知縣王之黻因?yàn)E準(zhǔn)書(shū)吏請(qǐng)發(fā)諭單清查編審,被參革職。

工作已經(jīng)調(diào)動(dòng)的官員,如果其前次任期內(nèi)事發(fā),同樣要受到懲處。吳俊曾為山東布政使,嘉慶十四年被查出失察書(shū)吏侵盜錢(qián)糧、挪移庫(kù)項(xiàng)。此時(shí)吳已調(diào)任光祿寺少卿一職,同樣被以“該省書(shū)吏作奸犯科,毫無(wú)覺(jué)察”之罪議處。[17]不過(guò),官員若認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤及時(shí)且態(tài)度端正,也能一定程度上獲得寬大處理。如乾隆五十五年,浙江巡撫瑯玕辦漕疏忽,“致有嘉善縣糧戶赴閩控告,及嘉秀二縣書(shū)吏舞斃之案”,欲引咎辭職。皇帝念其“自知罪重”,“尚屬具有天良”,止交付吏部治罪。同時(shí)指出,瑯玕“才具中平”,已不再適合這個(gè)職位。[18]

對(duì)“吏役病官”的思考

在清代特殊的地方統(tǒng)治結(jié)構(gòu)中,形成了這樣一種“博弈”模式:官、役之間互相防范和利用。吏役依附于官僚而存在,官僚借助于吏役而發(fā)揮國(guó)家管理的職能?！袄粢邸辈　肮佟爆F(xiàn)象的發(fā)生與前者處于行政權(quán)力的前沿直接相關(guān)。另一方面,清代的法典、律令和例案明顯給各級(jí)地方官造成了巨大壓力——一種社會(huì)控制手段被當(dāng)作目的而諾諾奉行,即美國(guó)社會(huì)學(xué)家默頓在《社會(huì)理論與社會(huì)結(jié)構(gòu)》一書(shū)中所稱的“目標(biāo)轉(zhuǎn)移”。人們常說(shuō)的文牘主義以及清代地方衙門(mén)的運(yùn)作規(guī)則促成了這種轉(zhuǎn)化。必須承認(rèn),談“吏役病官”仍然是站在“官”的立場(chǎng),而更多的情況是官長(zhǎng)無(wú)力制吏,甚至因?yàn)楣僖邸巴ㄍ址省?吏役往往成了官長(zhǎng)貪贓枉法的工具,反過(guò)來(lái)對(duì)官長(zhǎng)構(gòu)成影響。當(dāng)然吏役有犯累及官長(zhǎng)如果不經(jīng)查實(shí),被參官員也有可能蒙冤。

“吏役病官”成為困擾清代地方政府的頑疾,加重了清代地方政府的信任危機(jī),影響到基層政府的行政效率和執(zhí)政水平。中央政權(quán)對(duì)各級(jí)地方官的控制可以很成功,但卻對(duì)“準(zhǔn)正式結(jié)構(gòu)”的吏役束手無(wú)策——盡管制定了繁瑣無(wú)比的律例條文。轄區(qū)內(nèi)總督、巡撫只有一人,而知州知縣數(shù)十至百不等,城鄉(xiāng)吏役更是無(wú)法計(jì)算,追究連帶責(zé)任并非完全現(xiàn)實(shí)。任何人都清楚,要想使這種局面有所改觀,問(wèn)題的關(guān)鍵并非在吏役本身。首先,官長(zhǎng)和吏役更多地是合作伙伴,甚至如乾隆帝曾覺(jué)察到的,吏役不僅倚官滋事,而且慫恿本官妄為。[19]其次,清代地方官的流動(dòng)頻繁且執(zhí)政素質(zhì)日趨低下,導(dǎo)致其無(wú)力制吏。最重要的一點(diǎn)是,地方財(cái)政系統(tǒng)的弊端是吏役亂法的直接誘因,官長(zhǎng)失察、縱容吏役,有時(shí)確實(shí)存在難言的苦衷,結(jié)果對(duì)“上層建筑”產(chǎn)生了強(qiáng)大的反作用。

對(duì)吏役的控制是否成功,是地方官政績(jī)的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一,但清代部分州縣的現(xiàn)實(shí)是,吏役對(duì)官長(zhǎng)實(shí)施了反控制,反映了清代地方官長(zhǎng)行政權(quán)威的弱化,權(quán)力的集中者在吏役眼中逐步喪失了尊嚴(yán)。不過(guò)單就本衙門(mén)馭吏是否成功而言,主要還是取決于官長(zhǎng)的“個(gè)人能力”。例如著名縣令王植任職廣東德慶時(shí),也碰到“以散堂相要挾”的事,但他主張堅(jiān)決打擊、果斷處置。其時(shí)州有皂快24名,不夠差遣,因此差及民壯。而壯役中有狡黠者兩人,揚(yáng)言民壯與兵對(duì)等,不應(yīng)雜差。如果官為強(qiáng)迫的話,即以散堂相要挾。其他壯役皆受其蠱惑。王植認(rèn)為此等悍役,“不加懲必恣縱,倘果無(wú)知散堂亦非體”,“重杖之,除其名。次日皆候差惟謹(jǐn)。”[20] 問(wèn)題很快便得到解決。

傳統(tǒng)的影響是如此深遠(yuǎn),盡管時(shí)過(guò)境遷,但我們發(fā)現(xiàn)上述種種現(xiàn)象在現(xiàn)代社會(huì)仍然留有抹不去的殘跡,甚至還有蔓延之勢(shì)或新的發(fā)展。嚴(yán)格地講,清代的地方吏役制度已無(wú)法對(duì)號(hào)入座,但類(lèi)似的制度困惑卻帶給我們無(wú)盡的思考,因?yàn)檫@些問(wèn)題同樣是現(xiàn)代地方政制良性發(fā)展的障礙。重視和反思這些歷史,探討應(yīng)對(duì)策略的成功與不足,必定有其現(xiàn)實(shí)借鑒意義。

[本文為2007年度“上海市高校選拔培養(yǎng)優(yōu)秀青年教師科研專項(xiàng)基金”資助項(xiàng)目。]

參考文獻(xiàn):

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[9]劉衡. 州縣須知·札商各牧合官須自做慎用門(mén)丁由. 官箴書(shū)集成.

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[17]清仁宗實(shí)錄(卷207).

[13][14][15][16]大清會(huì)典事例(卷146、98、98、16).

[18][19]清高宗實(shí)錄(卷1360、1408).

[20]王植. 頑梗. 徐棟. 牧令書(shū)(卷20).

編輯 杜運(yùn)泉