貨幣型補(bǔ)貼與實(shí)物型補(bǔ)貼公共住房政策比較

唐燕云　陳方正

內(nèi)容摘要 就補(bǔ)貼形式而言,公共住房政策可以分為貨幣型補(bǔ)貼與實(shí)物型補(bǔ)貼兩種。借助過濾理論,通過對兩類政策的作用機(jī)理和收效進(jìn)行定性分析,可以得出貨幣型補(bǔ)貼較實(shí)物型補(bǔ)貼成本低、選擇自由度大、符合市場運(yùn)作機(jī)制、效益高的結(jié)論。結(jié)合我國國情,當(dāng)下的燃眉之急是通過實(shí)物型補(bǔ)貼保證充足的公房房源;在時(shí)機(jī)成熟時(shí),方能逐步轉(zhuǎn)向以貨幣型補(bǔ)貼為主的住房保障政策體系。

關(guān) 鍵 詞 公共住房政策 過濾理論 貨幣型補(bǔ)貼 實(shí)物型補(bǔ)貼

作者 1唐燕云,中國地質(zhì)大學(xué)地球科學(xué)與資源學(xué)院博士生。(北京:100083)2陳方正,同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。(上海:200092)

公共住房是為了解決中低收入階層居民的居住問題,由政府直接投資建造、購買,或由政府以一定方式對建房機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)助、由建房機(jī)構(gòu)建設(shè),并以較低價(jià)格或租金向中低收入家庭進(jìn)行出售或出租的住房。截至目前,國際上較為流行的公共住房政策共有四種,第一種是政府直接投資建設(shè)公共住房,出租給特定的住房需求者;第二種是政府通過向房地產(chǎn)開發(fā)商提供低息貸款或減免地價(jià)款等措施,激勵(lì)其興建較低等級的住房,并以低價(jià)出租或出售,俗稱“補(bǔ)磚頭”;第三種是房租補(bǔ)貼政策,即政府直接向低收入家庭發(fā)放住房補(bǔ)貼或房租補(bǔ)貼,提高其住房支付能力,由其到市場上購買或租賃房屋,以解決住房困難問題,俗稱“補(bǔ)人頭”;第四種是政府以優(yōu)惠貸款貼息、減稅等辦法間接參與住房供應(yīng)。

在我國,現(xiàn)行低收入階層住房保障政策主要是指前三種,分別以實(shí)物配給型廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房或經(jīng)濟(jì)租賃房,以及貨幣補(bǔ)貼型廉租住房為代表。這些住房補(bǔ)貼利弊何在?行政和市場的機(jī)制何能?在住房“過濾”的作用下如何最大可能地保障低收入階層的住房需求?

住房“過濾”研究

過濾理論最早的研究者是美國學(xué)者Burgess,1925 年他在對芝加哥的住宅區(qū)位格局進(jìn)行觀察后宣稱:城市增長的典型過程是通過中央商業(yè)區(qū)向外輻射擴(kuò)展的一系列同心圓來實(shí)現(xiàn)的,收入較高的家庭往往住在離市中心較遠(yuǎn)、較新的住宅中,從前的住宅則“過濾”給那些收入較低的家庭居住,依此類推,直到市中心那些最陳舊的住房由于最貧窮的家庭向外遷移到稍新一點(diǎn)的住宅中而被騰空,最后由中央商業(yè)區(qū)所取代。然而,這種同心圓結(jié)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)中很少發(fā)生,按照Burgess提出的過濾理論制定的住房政策被證明是很難行通的。

可以說,在20世紀(jì)60年代之前,人們對住房現(xiàn)象的理解一直是模糊的。直到1960年Lowry對過濾現(xiàn)象作了概念性的解釋之后,人們才對其有了全新的理解。他指出過濾的主體是住房而非各收入階層,過濾產(chǎn)生的原因在于住房的老化和新建,簡而言之,住房過濾就是住房在其生命周期內(nèi)的價(jià)值變化而非由房客的收入提高所致。過濾理論從此不再限于描述城市格局和住宅區(qū)位,它可以對住房市場的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行鏈條進(jìn)行模擬分析,特別是從住房和收入兩個(gè)等級來研究住房市場。自20世紀(jì)70年代以來,隨著相關(guān)住房市場模型的應(yīng)用,過濾理論逐漸從定性滲入到定量層面,并被廣泛采用,住房自然過濾與住房政策引導(dǎo)的作用相疊加。

為了簡化對問題的分析,筆者將城市住房市場按住房質(zhì)量等級,僅劃分為低等級和高等級兩個(gè)子市場,假設(shè)初始住房市場處于供求平衡狀態(tài)。在高等級市場中,開發(fā)商建造高等級住房,住房存量增大,若高收入階層住房需求不變,則該子市場租售價(jià)格下降,引起住房維修花費(fèi)相應(yīng)減少,住房質(zhì)量下降,一部分高等級住房會加速“過濾”到低等市場,低等級住房存量增大,這樣低收入階層就可以租購更多住房。長期而言,在完全市場化的條件下,低收入階層的住房消費(fèi)水平似乎能得到提高。但現(xiàn)實(shí)中,市場里一部分低質(zhì)量住房因過于破舊需要拆毀,同時(shí)高等級市場中的開發(fā)商,由于房價(jià)水平下降等因素,建房積極性減弱,“過濾”下來的住房便減少,低收入者又將面臨住房消費(fèi)不足。最終整個(gè)住房市場的供求將回歸初始均衡狀態(tài)。從上述推演可知,完全依賴市場作用,并不能有效解決低收入階層住房消費(fèi)難以滿足的問題,住房政策必須介入。

實(shí)物配給政策

實(shí)物配給政策按照房源可以細(xì)分為政府出資直接建造、政府出資購買、“補(bǔ)磚頭”等。這里先假設(shè)當(dāng)?shù)偷燃壸》慷倘睍r(shí),由政府出資興建公共住房。這樣,一部分低收入者可以在短期內(nèi)住上合適的住房。根據(jù)過濾理論,該政策同時(shí)會引發(fā)高等級住房子市場的聯(lián)動變化。這是因?yàn)樵撜呦喈?dāng)于將申請居住公共住房的那部分低收入者,從低等級市場中抽出,導(dǎo)致低等級市場中住房需求下降,從而房價(jià)水平也將下降,開發(fā)商建造低等級住房的積極性會被打消,住房供應(yīng)進(jìn)一步下降。而那些本應(yīng)“過濾”下來的高等級住房,由于其價(jià)格相對于低等級市場偏高,往往不能被正?！斑^濾”,致使高等級住房存量增多。高等級住房主人由于找不到下家轉(zhuǎn)讓自己的舊房,無法回籠資金,購房能力減弱,從而致使高等級市場租售價(jià)格下降,建造高等級住房的開發(fā)商的積極性也將被打消,最終整個(gè)住房建設(shè)趨于停滯。

至于“補(bǔ)磚頭”政策,開發(fā)商接受補(bǔ)貼興建低等級住房是一種市場行為,政策實(shí)施后,低等級市場的住房供應(yīng)增加,租售價(jià)格下降,可以有效彌補(bǔ)低收入階層的住房短缺。但對高等級住房市場而言,與政府出資興建公共住房政策類似,其將因?yàn)榈偷燃壥袌龇績r(jià)下降,住房不能正?！斑^濾”,導(dǎo)致整個(gè)住房市場開發(fā)商的建房熱情減弱,住房建設(shè)陷入僵局。

可見,實(shí)物型住房補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果是:1.在城鎮(zhèn)住房特別是適合于最低收入者租金支付能力的住房極度缺乏時(shí),能夠很快見效,并可以平抑市場房價(jià)的高漲。2.政府出資建設(shè)并向低收入者提供住房,不利于鼓勵(lì)民間房地產(chǎn)公司和其他組織參與低等級住房的建設(shè)或改造,還會削減高等級住房發(fā)展商的投資機(jī)會,產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。這樣一來,住房供應(yīng)鏈條的連續(xù)性就會被打破,整個(gè)住房市場的運(yùn)行效率也會降低,且不利于提升其他階層的住房消費(fèi)水平。3.無論是政府出資收購住房,還是政府出資建設(shè)廉租住房,成本都由政府支付,還要建立專門的機(jī)構(gòu),配備合格的人員安排設(shè)計(jì)和施工,建成之后還要負(fù)責(zé)日常維護(hù)和管理。相比之下,政府在實(shí)施“補(bǔ)磚頭”政策時(shí)的負(fù)擔(dān)要小得多。但是,如果考慮到出租與出售兩種方式,則前者比后者的成本要小,因?yàn)槌鍪垡馕吨a(chǎn)權(quán)的流失,公房數(shù)量仍然不會增長。4.國外的經(jīng)驗(yàn)表明:政府在制訂公共住房建設(shè)計(jì)劃時(shí),容易陷入盲目境地,很難滿足低收入家庭各種不同類型的居住要求。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這些新房往往還未到生命周期就很快過時(shí),由于不能再向下“過濾”,很可能提前拆毀或挪作它用。20世紀(jì)50年代后期,很多發(fā)達(dá)國家在戰(zhàn)后建設(shè)的社會住房由于規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建造方面的原因,很大一部分變成了貧民窟,不得不進(jìn)行大規(guī)模的清除,造成了極大的資源浪費(fèi)。另外,因房租水平降低,房主無法繼續(xù)出租住房獲利,當(dāng)租金收入不足以支付可變成本,以及土地價(jià)值少于拆遷成本時(shí),就會導(dǎo)致區(qū)域性的住房棄置,相應(yīng)的結(jié)果就是城區(qū)衰退,帶來災(zāi)害、治安等隱患。

貨幣補(bǔ)貼政策

貨幣補(bǔ)貼政策實(shí)施后,低收入階層的支付能力和住房消費(fèi)水平提高,一些低收入者甚至可以提前入住“過濾”下來的高等級舊房,這相當(dāng)于低等級住房供給面進(jìn)一步擴(kuò)大。同時(shí),租售價(jià)格水平的下降,引發(fā)住房消費(fèi)進(jìn)一步增加,反過來又使得低等級住房市場的價(jià)格上漲。而在高等級市場,住房存量減少,房價(jià)水平上漲,這直接刺激開發(fā)商在各等級市場中興建住房,帶動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

可見,貨幣型住房補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果是:1.在市場機(jī)制的框架內(nèi),可以提高低收入階層的住房支付能力和住房消費(fèi)水平,通過加速“過濾”,充分利用社會上閑散的住房資源。同時(shí),由于低等級住房價(jià)格水平提高,房主可拿出一部分收入維護(hù)住房,在一定程度上避免了棄置現(xiàn)象。2.免去了房屋興建和后續(xù)過程中的土地、維護(hù)等相關(guān)費(fèi)用,政府支出成本較實(shí)物補(bǔ)貼政策大大降低。3.保證了住房供應(yīng)鏈條的連續(xù)性,且由于房價(jià)普遍上漲,可以刺激開發(fā)商興建各等級住房,拉動經(jīng)濟(jì)增長。4.直接補(bǔ)貼需求方,低收入者可以自發(fā)到市場中求租(購)自己偏好的住房,較實(shí)物型配給政策更自由。5.但也應(yīng)看到,在市場中,低收入者有時(shí)會租購不到合適的住房。這就是說,采取貨幣補(bǔ)貼的保障方式還要具備某些基本的先決條件。首先,當(dāng)?shù)乇仨氁呀?jīng)積累了足夠的價(jià)格低廉的空置房屋。其次,低收入家庭往往身處信息不完全市場,中介市場也不完善,因此政府有責(zé)任向其提供信息,幫助他們尋找合適的房屋。再次,政府要有能力維護(hù)市場秩序,除了要防止私人房主哄抬價(jià)格、敲詐勒索之外,還要防止他們因貪婪上漲的房價(jià)而違章建設(shè)不符合標(biāo)準(zhǔn)、容積率過高的簡陋房屋。

正確看待實(shí)物型補(bǔ)貼與貨幣型補(bǔ)貼

從保持住房過濾市場暢通的角度上講,較之于實(shí)物型補(bǔ)貼,貨幣型補(bǔ)貼更切合市場運(yùn)作機(jī)制,有利于激勵(lì)各等級住房開發(fā)商的積極性,政府負(fù)擔(dān)的成本更小,受保家庭的租售選擇更自由,補(bǔ)貼效率更高,且更能促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長,似乎是理想的住房保障政策。但是,為了確保這種看似“完美”的政策有的放矢,正如前文所言,首先得有一系列完善的先決條件,即有一個(gè)以充足的房源(尤其是低等級房源)、充分的購買力和完備的信息為特征的住房市場。

這就需要我們用發(fā)展的眼光看待上述兩種補(bǔ)貼方式。對于一個(gè)有志于解決低收入家庭住房問題的政府而言,它首先需要保證市面上有充足的公房或價(jià)格合理(指低收入家庭消費(fèi)得起)的私房。事實(shí)上,在海外,廉租住房實(shí)物仍然是住房保障的重要甚至主要形式,即便是發(fā)達(dá)國家,至今也基本保持著相當(dāng)數(shù)量的公共住房供廉價(jià)出租:比利時(shí)7%(1998)、法國18%(1996)、德國9%(1998)、英國20%(1998)、瑞典23%(1995)、荷蘭6%(1999)、日本6.8%(1998)。因此,在起步階段,由政府直接出資興建一批公共住房就成為不可避免的任務(wù)。當(dāng)然,只要合乎要求,政府出資購買或者以補(bǔ)貼和優(yōu)惠形式鼓勵(lì)開發(fā)商建造低等級住房也是可行的,此處的關(guān)鍵是保證政府擁有產(chǎn)權(quán),這也是近年來有關(guān)經(jīng)濟(jì)適用房“租售并舉”諫言的意義所在。這個(gè)時(shí)期的住房保障政策,不言而喻地應(yīng)以實(shí)物配給為主。等到低等級住房數(shù)量充裕了,有關(guān)配套市場的運(yùn)作靈活開放了,再慢慢地轉(zhuǎn)向房租補(bǔ)貼,政府可以相對放開權(quán)限交由市場機(jī)制處理,充分利用存量住房的吸納作用,降低補(bǔ)貼成本,貨幣型補(bǔ)貼也就水到渠成。

在我國,低等級住房市場目前具備如下三大特點(diǎn):

其一,中小套型住房奇缺。一方面,從20世紀(jì)90年代末開始,我國絕大多數(shù)城市的中小套型公房建設(shè)基本停滯,沒有新增房源。為了適應(yīng)舊城改造的需求,又拆除了大量中小套型的舊(公)房,代之以中大套型的商品住房,平均套型面積從2001年的80多平方米,增加到2006年的130多平方米。與此同時(shí),自誕生之日起便褒貶不一的經(jīng)濟(jì)適用房,其建設(shè)量不僅逐年減少,而且給了尋租者不少可乘之機(jī),近年來有關(guān)超大型保障性住房的報(bào)道屢見不鮮,就是很好的例證。另一方面,隨著城市化進(jìn)程的加速和“夾心層”的壯大,對中小套型住房的需求可謂扶搖直上。上述因素綜合作用的結(jié)果,就是中小套型住房的供給缺口日益拉大。

其二,中小套型住房租金上漲迅猛。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國城市2001年商品住宅每平方米售價(jià)為2017元,2006年提高到3119元,5年內(nèi)平均增幅高達(dá)9%,租金亦隨之水漲船高。尤其是在流動人口廣泛的大城市,中小套型住房奇缺進(jìn)一步加劇了租金的上升?？梢灶A(yù)見,我國城市住房租售價(jià)格不斷攀升的局面,短期內(nèi)不會有大的改善,高房價(jià)是最大的瓶頸。

其三,從實(shí)踐情況來看,先行實(shí)施租金補(bǔ)貼的城市成效差強(qiáng)人意。一些住房保障起步早的城市,在過去幾年的實(shí)踐中,已經(jīng)實(shí)行以租賃補(bǔ)貼為主的辦法。但實(shí)際上,由于中小套型住房奇缺和租金快速上升,所發(fā)補(bǔ)貼租不到、也租不起房,絕大部分只能被受益人用于一般性的生活消費(fèi)。有些城市試圖用租賃合同作為領(lǐng)取補(bǔ)貼的前提,以保證補(bǔ)貼用于實(shí)際租賃,但虛假合同盛行,防不勝防,只能聽之任之。政府花費(fèi)了寶貴的資金,但住房保障的目的并沒能真正達(dá)到。

其四,廉租房或經(jīng)濟(jì)適用房目前大多集中于舊城區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部,配套不完善,具有低收入階層的整體特征,形成社區(qū)階層分化。如果此居住形態(tài)長期固化,不利于社會的整合。

上述四個(gè)特點(diǎn)表明,中低等級住房存量不足是眼下的突出困難,我國目前還不具備實(shí)行以貨幣型補(bǔ)貼為主的公共住房政策的前提。在當(dāng)前的國情下,如果貿(mào)然實(shí)施以貨幣補(bǔ)貼為主的保障體制,不僅將增大租金補(bǔ)貼水平和政府負(fù)擔(dān)的不確定性,而且會對城市低收入家庭租購住房構(gòu)成極大的威脅。因此,盡管公房建設(shè)已開啟多年,對絕大部分城市而言,仍然不能忽視建設(shè)和購買公共住房。同時(shí),在管理制度設(shè)計(jì)上應(yīng)該注重創(chuàng)新,不能遁入舊公房制度的翻版。待到時(shí)機(jī)成熟,公共住房政策可以考慮逐漸過渡到貨幣補(bǔ)貼。當(dāng)然,對于極少數(shù)的城市,質(zhì)量尚好的存量舊(公)房所占比重不低,租金也相對穩(wěn)定,可以率先嘗試以貨幣補(bǔ)貼為主的方式。但即便在這些城市,由于住房二級市場沒有充分放開,往往致使舊房無法順利流轉(zhuǎn)。因此,對于解決這些城市的低收入階層房源短缺問題,應(yīng)首先考慮充分開放二級市場,利用市場機(jī)制解決問題;長遠(yuǎn)來看,最終應(yīng)該普遍轉(zhuǎn)向低成本、高效率的貨幣型補(bǔ)貼。此外,各種住房信貸、稅制上的財(cái)政優(yōu)惠政策也應(yīng)該配套地積極發(fā)揮作用。

參考書目:

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編輯阮子瑗