行政審批成都破局

彭穗寧

行政審批中心只是實(shí)現(xiàn)了行政審批權(quán)的“空間上的集中”，而行政審批局則是實(shí)現(xiàn)了行政審批權(quán)“內(nèi)在式的統(tǒng)一”。

現(xiàn)行審批制度的弊端日益明顯，主要表現(xiàn)在：一，審批事項(xiàng)過(guò)多過(guò)濫，審批環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)；二，審批行為不規(guī)范，自由裁量權(quán)過(guò)大，辦事不透明。由此，濫用行政審批權(quán)的違紀(jì)違法、貪污腐敗案件，時(shí)有發(fā)生，難以禁絕。

因此，推進(jìn)行政審批制度的改革創(chuàng)新，就成為深化行政體制改革的“突破口”。而成都市武侯區(qū)行政審批局的成立和運(yùn)行，為我國(guó)新的行政審批體制的改革和創(chuàng)新，提供了鮮活的實(shí)踐材料和理論思考，為推進(jìn)行政審批體制改革，提供了重要的啟示。

“行政三分”

我國(guó)現(xiàn)行行政體制中第一個(gè)專司行政審批職能的政府工作部門——武侯區(qū)行政審批局，在蜀漢丞相諸葛亮勵(lì)精圖治治蜀的領(lǐng)地—一成都市武侯區(qū)成立。

這個(gè)于2008年12月24日批準(zhǔn)成立，2009年3月2日正式對(duì)外運(yùn)行的行政審批局，按照現(xiàn)任局長(zhǎng)謝存亮的說(shuō)法，是“厚積薄發(fā)、水到渠成、應(yīng)運(yùn)而生”的。

早在2003年，成都市就全面推行了規(guī)范化服務(wù)型政府的建設(shè)，其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是建立了大批政務(wù)服務(wù)中心，實(shí)行“一站式”行政審批。但是，由各個(gè)職能部門集中入駐的政務(wù)中心，只是實(shí)現(xiàn)了“物理式空間集中”，多年形成的以部門為主體的行政審批體制，并沒(méi)有多少改觀。有的部門對(duì)派駐政務(wù)中心的人員不授權(quán)，這些部門的窗口“只收件不辦理”、“只掛號(hào)不看病”，有的部門“避重就輕”，仍將重要的行政審批事項(xiàng)放在原部門辦理，把無(wú)關(guān)緊要的事項(xiàng)交由中心窗口，以應(yīng)付上級(jí)。武侯區(qū)行政中心運(yùn)行三年，有相當(dāng)數(shù)量的進(jìn)駐部門在中心的常年辦件量為“幾件”或“零件”。如原區(qū)建設(shè)局每年在政務(wù)中心的辦件量就只有幾件。

2008年10月，武侯區(qū)在四川省率先實(shí)行“行政審批集中委托制”，出臺(tái)了《武侯區(qū)行政審批委托試行辦法》，將10個(gè)辦件量小或辦件季節(jié)性強(qiáng)的部門的行政審批權(quán)統(tǒng)一委托給區(qū)政務(wù)中心，提高了行政審批效率。

但是，“行政審批委托”的部門只有辦件量小或辦件季節(jié)性強(qiáng)的部門，從便民利民的角度來(lái)說(shuō)，面還比較小。更重要的是，這種委托模式，只是相關(guān)職能部門的委托，并不是行政審批職能的劃轉(zhuǎn)。受委托方對(duì)審批行為的后果不承擔(dān)法律責(zé)任，同時(shí)，被委托方只進(jìn)行形式要件的審查，現(xiàn)場(chǎng)勘查等工作仍由委托部門完成，這就增加了部門之間的工作環(huán)節(jié)，影響了審批效率的進(jìn)一步提高。

在此前后，中共四川省委書(shū)記劉奇葆在視察武侯政務(wù)中心時(shí)，針對(duì)這些問(wèn)題明確提出：“要下深水解決審批過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題”。

于是武侯區(qū)決定抓住成都綜改試驗(yàn)區(qū)和中紀(jì)委、中組部確定該區(qū)為“全國(guó)縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行工作試點(diǎn)單位”的機(jī)遇，決心按照中央“大部制”改革，實(shí)行“行政三分”，建立行政審批局。

目前，行政審批局集中了武侯區(qū)27個(gè)職能局中21局的行政審批權(quán)，教育、衛(wèi)生、環(huán)保、交通等局的行政審批權(quán)，暫時(shí)還沒(méi)有納入行政審批局。這樣的運(yùn)作，符合改革漸進(jìn)推進(jìn)和先易后難的原則。

“內(nèi)在式的統(tǒng)一”

行政審批局相對(duì)于目前的行政審批中心有什么不同呢?該局副局長(zhǎng)羅林認(rèn)為，行政審批中心只是實(shí)現(xiàn)了行政審批權(quán)的“空間上的集中”，而行政審批局則是實(shí)現(xiàn)了行政審批權(quán)“內(nèi)在式的統(tǒng)一”。審批中心只是審批形式的變化，而審批局才是行政審批改革的—個(gè)重大舉措，一次徹底的改革，是體制機(jī)制的創(chuàng)新。

首先，行政審批局使審批功能得到整合、有利于行政效能提高。武侯區(qū)將21個(gè)部門承擔(dān)的76項(xiàng)審批事項(xiàng)全部劃轉(zhuǎn)到行政審批局后，政務(wù)中心不再按照原行政單位的審批職能設(shè)置窗口，而是按照社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、建設(shè)三種職能，在辦事大廳設(shè)置行政審批一科、二科和三科，用新的辦事窗口正式對(duì)外提供審批服務(wù)。新的機(jī)構(gòu)及職能調(diào)整，使審批職能得到相應(yīng)集中，減少了不少審批環(huán)節(jié)。審批過(guò)程由過(guò)去的外部循環(huán)到內(nèi)部循環(huán)，審批相對(duì)人就能夠享受更為便捷、周到的政務(wù)假條。行政審批局運(yùn)行僅僅—個(gè)月，辦理的原建設(shè)局的業(yè)務(wù)就有20件，區(qū)文體旅游局等部門在區(qū)行政審批局運(yùn)行后的業(yè)務(wù)量也陡增?，F(xiàn)在，所有劃轉(zhuǎn)審批局的審批事項(xiàng)，現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)率都達(dá)到了100％。

其次，行政審批局對(duì)人員素質(zhì)要求高，有利于降低行政成本。以往各單位的審批人員僅僅熟悉本部門的行政審批業(yè)務(wù)，而進(jìn)入審批局后，審批人員就必須“一崗多能、一人多?！薄，F(xiàn)在行政審批局三個(gè)科室25個(gè)工作人員，就擔(dān)負(fù)了過(guò)去21個(gè)部門，70多人承擔(dān)的審批事項(xiàng)，行政審批能力得以提升。同時(shí)，按照武侯區(qū)“編隨事轉(zhuǎn)、人隨編走”的原則，行政審批局人員都是由各職能部門調(diào)入，全區(qū)總編制不增加。

再次，行政審批局審批公開(kāi)透明，有利于對(duì)審批運(yùn)行的監(jiān)督。由于行政審批事項(xiàng)都集中到了政務(wù)中心，由審批局統(tǒng)一行使，這既有利于對(duì)審批權(quán)的運(yùn)行效率的監(jiān)督，也有利于保障審批權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)透明，防止權(quán)力“尋租”，避免“權(quán)錢交易”等弊端的發(fā)生。

第四，行政審批局使審管職能剝離，有利于行政監(jiān)管工作。21個(gè)區(qū)級(jí)部門的行政審批權(quán)劃轉(zhuǎn)到行政審批局后，這21個(gè)部門就不再擁有行政審批權(quán)，其行政職能主要放在監(jiān)管上。這就克服了過(guò)去行政部門“重審批輕監(jiān)管”或者“以審代管”的問(wèn)題，有效地防止了行政部門既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”。

最后，行政審批局使審管職能剝離，也有利于審批和監(jiān)管的協(xié)調(diào)。武侯區(qū)制訂了《行政審批局審批信息通報(bào)制度》，行政審批局必須及時(shí)把行政審批的事項(xiàng)向各個(gè)職能部門報(bào)告，讓各職能部門及時(shí)掌握行政監(jiān)管所需的基礎(chǔ)信息，確保區(qū)行政審批局和各職能部門在“審管分離”的新體制下各司其職，使審批和監(jiān)管工作有效銜接，不留空白。在此基礎(chǔ)上，武侯區(qū)正在著手開(kāi)發(fā)全區(qū)審批信息共享系統(tǒng)，使行政審批和監(jiān)管的協(xié)調(diào)達(dá)到更高的水準(zhǔn)。

“破”“立”之間

但是，武侯行政審批局這個(gè)被稱為全國(guó)首個(gè)破局之“局”，在“破”和“立”的過(guò)程中，仍然有著種種的非議和阻力，主要表現(xiàn)在外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)方面：

在外部，有關(guān)法制部門領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，按照《行政許可法》第25條：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)”。而武侯行政審批局是武侯區(qū)編辦報(bào)請(qǐng)成都市人民政府編辦批準(zhǔn)，武侯區(qū)批準(zhǔn)成立的。因此，這里就存在授權(quán)依據(jù)缺乏，有著行政審批局“合法”性問(wèn)題質(zhì)疑。

由于有這樣認(rèn)識(shí)，一些行政部門對(duì)武候行政審批局的審批結(jié)果不予認(rèn)定，—些部門雖然認(rèn)同行政審批局的審批結(jié)果，但同時(shí)又要求原職能部門提供審批結(jié)論，造成同一審批事項(xiàng)在兩個(gè)部門辦理的情況。

此外，由于武侯行政審批局是目前國(guó)內(nèi)唯一的專司行政審批職能的政府工作部門，其行政審批效能的提高，缺乏全國(guó)行政審批體制改革的有機(jī)鏈接，因此，它的積極作用很難體現(xiàn)出來(lái)。行政審批局效能的提高，只是解決了企業(yè)在武侯區(qū)的行政審批問(wèn)題，而其它部門和地區(qū)的行政審批問(wèn)題沒(méi)有解決，因此，它的效果也打了折扣。

另外，由于行政審批局沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的上級(jí)主管部門，這就給他們的工作帶來(lái)相當(dāng)多的不便，審批局不得不與21個(gè)職能部門加強(qiáng)聯(lián)系，以應(yīng)對(duì)大量的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、政策學(xué)習(xí)、目標(biāo)考核等等的對(duì)接工作。

此外，新的行政審批體制，也急切要求建立新的規(guī)章制度，建立—整套系統(tǒng)的制度，形成良好的運(yùn)行機(jī)制，這方面還必須假以時(shí)日。

(作者系四川省委黨校黨史黨建教研部主任)