試論環(huán)境保護(hù)的公眾參與

姚　佩

中圖分類號(hào)：X-4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673-0992（2009）05-061-01

摘要公眾廣泛參與決策是《21世紀(jì)議程》的一個(gè)重要組成部分，是可持續(xù)發(fā)展概念的基礎(chǔ)。公眾參與應(yīng)在制衡型環(huán)境政策中發(fā)揮獨(dú)立機(jī)制作用，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的多元化和社會(huì)自組織能力是公眾參與的基礎(chǔ)，政府對(duì)市民社會(huì)的權(quán)力讓渡與分享是公眾參與發(fā)揮機(jī)制作用的前提，環(huán)境法律中的制度規(guī)定是公眾參與實(shí)際的形式保障。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；公眾參與；可持續(xù)發(fā)展

一、公共利益中的環(huán)境利益

環(huán)境利益是環(huán)境對(duì)人需求的滿足。分析環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益的矛盾是環(huán)境法解決環(huán)境問(wèn)題、確立自身價(jià)值的重要進(jìn)路。環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益并非人的初始基本利益。人生存所必需的物質(zhì)供給和身體安全，以及精神上的安寧為基本利益，此后為享受型的物質(zhì)利益和精神利益。經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生于對(duì)剩余利益的交換，本為滿足人生存和享受的物質(zhì)利益和精神利益而生。環(huán)境利益也產(chǎn)生于人類利益發(fā)展的歷史進(jìn)程，它可以還原為原有利益，環(huán)境污染傷及生命表現(xiàn)為人身利益，貶損資源可利用性為物質(zhì)利益，影響安寧和美感為精神利益。環(huán)境利益可分為生存型和享受型，兩者的界限隨社會(huì)文化的發(fā)展而變化。經(jīng)濟(jì)利益基于可交換性，享受型的環(huán)境利益可以買(mǎi)進(jìn)賣出，與經(jīng)濟(jì)利益互為手段與目的。

二、社會(huì)中的制衡型法律機(jī)制

環(huán)境法實(shí)施機(jī)制是為達(dá)到法律目的，各種法律因素協(xié)同作用的動(dòng)態(tài)過(guò)程和機(jī)能，行政管制為其盛者。為供應(yīng)各種社會(huì)福利，行政權(quán)擴(kuò)張，甚至納入部分立法權(quán)，卻不受選舉制和公眾政治的直接約束；納入部分糾紛調(diào)處權(quán)，但不具備司法機(jī)構(gòu)的超脫性和獨(dú)立性；實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但難以平衡地方?jīng)Q策中的經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益，在機(jī)制運(yùn)行時(shí)容易為短期目標(biāo)而滑向經(jīng)濟(jì)利益。命令控制的高成本、低接納性、低應(yīng)變力和對(duì)相對(duì)人的高度強(qiáng)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)刺激的有限覆蓋面、市場(chǎng)前提條件的不足以及利益異化，刺激公眾參與公共事務(wù)形成對(duì)行政法律機(jī)制的制衡和對(duì)環(huán)境調(diào)節(jié)市場(chǎng)機(jī)制的監(jiān)督，改變環(huán)境利益的困境。市民社會(huì)公共交往中，成員合作可以直接供給公共利益，同時(shí)將需求以共同意志輸入政策過(guò)程，監(jiān)督行政運(yùn)行。在行政管制和市場(chǎng)調(diào)節(jié)各自遭遇難題時(shí)，公眾參與進(jìn)入公共政策治理中心，成為塑造制衡型環(huán)境政策的獨(dú)立機(jī)制。一方面，公眾參與機(jī)制減輕政府直控策略在面對(duì)日益繁多的環(huán)境問(wèn)題時(shí)巨大的成本壓力，迂緩政府機(jī)構(gòu)的膨脹、效率遞減、科層制遲鈍乃至體制性腐敗，另一方面遏制經(jīng)濟(jì)刺激借助市場(chǎng)后的盲目性、波動(dòng)性和拜物趨向，增強(qiáng)非經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)下的社會(huì)認(rèn)同度。

三、公眾參與機(jī)制的基礎(chǔ)與前提

現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)思潮萌芽于工業(yè)化興盛時(shí)期，少數(shù)富有遠(yuǎn)見(jiàn)者從可持續(xù)利用和尊重自然價(jià)值的角度提出保護(hù)大自然的號(hào)召。環(huán)境損害隨著工業(yè)文明的推進(jìn)而不斷加劇，環(huán)境保護(hù)群眾運(yùn)動(dòng)在民間興起。在市民社會(huì)比較成熟的西方國(guó)家，民間環(huán)保組織改變了政府維護(hù)公共利益的方式，并對(duì)泛經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)代化追求形成合理的牽制。環(huán)保社團(tuán)組織在社會(huì)多元化的土壤上成長(zhǎng)，它們以合乎現(xiàn)存法律的方式向決策圈提出強(qiáng)大的環(huán)境利益要求，組織化的行動(dòng)凝聚了個(gè)人的力量，改善了原子化的社會(huì)個(gè)體參與現(xiàn)代民主制度的無(wú)力性和虛妄性。政府在環(huán)境法中的不作為，在決策中忽視環(huán)境影響的行動(dòng)背后，有著強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)利益、政治利益支撐。社會(huì)多元化中產(chǎn)生的環(huán)境利益獨(dú)立力量和久經(jīng)培養(yǎng)曾經(jīng)維護(hù)經(jīng)濟(jì)自主的社會(huì)自組織性發(fā)出異議。公權(quán)行使者接受環(huán)境影響評(píng)價(jià)、公眾聽(tīng)政會(huì)以及行政不作為追究訴訟進(jìn)入政策運(yùn)行過(guò)程，公眾在程序上取得制衡公權(quán)行使的機(jī)會(huì)。

四、現(xiàn)實(shí)公眾參與的羸弱

我國(guó)環(huán)境法中有關(guān)公眾參與環(huán)境保護(hù)的規(guī)定不斷增加。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，一切單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告，海洋環(huán)境保護(hù)、水污染防治、大氣污染防治、固體廢物污染環(huán)境防治、環(huán)境噪聲污染防治的法律中都有類似規(guī)定。自然保護(hù)法中，除水土保持等個(gè)別法律外，沒(méi)有公眾參與的相關(guān)條款。近年來(lái)新修訂、制訂的環(huán)境法律中，公眾參與的規(guī)定深化?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)必須聽(tīng)取周圍群眾意見(jiàn)。

五、公眾參與的自身缺陷

環(huán)境法實(shí)施機(jī)制和法律之外的環(huán)境利益調(diào)節(jié)機(jī)制各有其優(yōu)點(diǎn)和缺陷，公眾參與為補(bǔ)強(qiáng)其他機(jī)制而產(chǎn)生，在各機(jī)制協(xié)同和互動(dòng)中回避自身缺陷，發(fā)揮實(shí)現(xiàn)法律目的之機(jī)能。實(shí)際上，在社會(huì)整合機(jī)制的層面，法律機(jī)制也必須與其他社會(huì)調(diào)控機(jī)制互補(bǔ)共生。

政府主導(dǎo)的行政機(jī)制具有追求公益的職責(zé)，接受代議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。行政機(jī)制按照法律事先設(shè)定的程序接納公眾參與，抑制公眾參與的缺陷。司法機(jī)構(gòu)以法律規(guī)則和法律精神審查公眾參與的界限和效力。在法律的視野外，社會(huì)環(huán)境意識(shí)影響了各個(gè)機(jī)構(gòu)群體的環(huán)境意愿。政府、市場(chǎng)、市民社會(huì)，沒(méi)有絕對(duì)可靠的公共利益守護(hù)神，它們的分立和協(xié)同為個(gè)體在公共利益中的生存和發(fā)展提供最大的保障。

六、公眾參與的良性演進(jìn)

我國(guó)環(huán)境法中公眾參與機(jī)制尚未成熟，但法律的進(jìn)步展示了公眾參與機(jī)制的前景。從具體制度看，公益訴訟作為具有顯明制衡功能的公眾參與環(huán)節(jié)在理論上得以逐步確立，以公眾為代表維護(hù)環(huán)境公共利益；環(huán)境社團(tuán)組織的社會(huì)作用不斷提高，從環(huán)保知識(shí)宣傳教育拓展向與政府合作進(jìn)行局部環(huán)保制度設(shè)計(jì)和區(qū)域項(xiàng)目實(shí)施，社團(tuán)的公共利益意識(shí)已經(jīng)將公權(quán)運(yùn)行納入視野，有望在政策形成、制度實(shí)施和制衡監(jiān)督中進(jìn)一步發(fā)揮自覺(jué)作用；法律條文中公眾參與的局部規(guī)定增加，并逐漸具有剛性效力和激勵(lì)作用，不少地區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)公民舉報(bào)污染事件，成立污染報(bào)警緊急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，記載和反饋舉報(bào)與查處情況。從整體上看，公眾參與作為一種政治權(quán)利，在民主進(jìn)程中得到越來(lái)越多的實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)。居民民主自治是近年來(lái)的重要進(jìn)步，政府對(duì)于部分非政治性公共事務(wù)讓權(quán)與民已并非遙不可及。東南部沿海地方政府逐步讓位于市場(chǎng)和民間力量推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，行政機(jī)制的局限性被更多人認(rèn)同。

公眾參與機(jī)制需要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的發(fā)展中成長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，人口自由流動(dòng)，傳統(tǒng)社會(huì)的轉(zhuǎn)型加速。一方面，公益意識(shí)、環(huán)保意識(shí)隨著社會(huì)意識(shí)的變革逐步深入人心，另一方面，民主意識(shí)與合作觀念逐漸被接受。新成長(zhǎng)的民間經(jīng)濟(jì)力量塑造著社會(huì)自身發(fā)展的空間，國(guó)家不能包容社會(huì)，公共權(quán)力借助社會(huì)力量、民間組織能力首先在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開(kāi)花結(jié)果，同樣也在國(guó)家和市場(chǎng)之外的市民社會(huì)取得維護(hù)環(huán)境利益的新內(nèi)容。環(huán)境法的公眾參與機(jī)制建設(shè)任重道遠(yuǎn)，但在法制建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的推動(dòng)下將成為環(huán)境利益法律維護(hù)的有效制衡機(jī)制。