基于DEA的城市更新績(jī)效評(píng)價(jià)

摘要：通過(guò)采集深圳市2000年到2018年的數(shù)據(jù)，基于城市更新以及基礎(chǔ)設(shè)施的投資額，運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)、居民生活三方面對(duì)深圳城市更新進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)。結(jié)果顯示，深圳城市更新除2007、2008、2010、2014年外，其他年份均為DEA有效，表明深圳城市更新大部分年份投入與產(chǎn)出是相匹配的。但自2004年后，深圳城市更新投資處于規(guī)模遞減狀態(tài)，因此深圳市政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)控制城市更新的資源投入，同時(shí)在更新改造時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、配套設(shè)施供給結(jié)構(gòu)的關(guān)注度。

關(guān)鍵詞：城市更新;績(jī)效評(píng)價(jià);深圳;DEA;舊城改造

中圖分類號(hào)：F293

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）12-0055-61

收稿日期：2019-10-25

1 引言

城市是人類賴以生存的重要空間場(chǎng)所。2018年年末我國(guó)的城鎮(zhèn)化率為59.58%，預(yù)計(jì)在2020年我國(guó)60%的人口將會(huì)居住在城市中。目前，控制增量、盤(pán)活存量成為城市空間增長(zhǎng)的新常態(tài)。2000年以后，隨著中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，城市建設(shè)出現(xiàn)“新增土地的邊際效益遞減，增量時(shí)代壽終正寢”的局面?！缎滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確提出“按照改造更新與保護(hù)修復(fù)并重的要求，健全舊城改造機(jī)制，優(yōu)化提升舊城功能，加快城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造”。城市更新逐步成為城市建設(shè)的重要戰(zhàn)略舉措，其發(fā)展內(nèi)涵和意義隨著發(fā)展階段也在不斷被豐富。盡管目前的城市更新可以解決資源瓶頸、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等問(wèn)題，但也形成階段割裂、文化丟失等負(fù)面影響。過(guò)去，城市更新的粗放式發(fā)展占用了過(guò)多的空間與資源，導(dǎo)致部分城市在更新過(guò)程中出現(xiàn)資源配置不合理，改造后基礎(chǔ)設(shè)施配套不全，城市結(jié)構(gòu)形態(tài)粗糙。因此，有必要對(duì)城市更新的資源投入進(jìn)行有效績(jī)效評(píng)估。

作為我國(guó)發(fā)展最快的城市之一，深圳較早受到了土地資源限制所帶來(lái)的發(fā)展約束，同時(shí)面臨城市中心區(qū)衰敗、土地不合理利用等眾多問(wèn)題，因此深圳較早地進(jìn)入了存量用地時(shí)代，并率先將城市更新作為推動(dòng)城市發(fā)展、改善城市形象的重要手段。截至2019年3月，深圳城市更新已列入計(jì)劃項(xiàng)目達(dá)758項(xiàng)，拆除用地面積約59萬(wàn)平方公里，已批規(guī)劃項(xiàng)目456項(xiàng)，用地面積約35平方公里，累計(jì)供應(yīng)用地面積約17平方公里。2018年城市更新投資額約1271億元，為拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。雖然深圳的城市更新已取得了積極的成效.但實(shí)施并不順利，甚至引發(fā)了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，諸如拆遷居民長(zhǎng)時(shí)間無(wú)法回遷、安置不合理、補(bǔ)償面積不足等。這些問(wèn)題引導(dǎo)我們?nèi)リP(guān)注城市更新的實(shí)際效果，因此本研究試圖對(duì)深圳市城市更新的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，為相關(guān)研究和政府決策作參考。

目前，在國(guó)內(nèi)外對(duì)于城市更新績(jī)效評(píng)價(jià)的研究中，Grace K.L.Lee和Edwin H.W.Chan通過(guò)AHP對(duì)我國(guó)香港地區(qū)的城市更新進(jìn)行評(píng)價(jià)，并搭建了基于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及環(huán)境可持續(xù)性的評(píng)價(jià)體系。AmirForouhar等人認(rèn)為城市更新實(shí)施不當(dāng)將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)文化等方面造成不良影響。Shin等以北京為研究對(duì)象，發(fā)現(xiàn)城市更新的社會(huì)影響并不理想，對(duì)弱勢(shì)群體關(guān)注不足。呂斌等人以北京南鑼鼓巷地區(qū)開(kāi)放式城市設(shè)計(jì)實(shí)踐為例，構(gòu)建了歷史街區(qū)可持續(xù)再生規(guī)劃績(jī)效的社會(huì)評(píng)估體系。毛宇帆等在微觀層面從交通、防衛(wèi)、安全等多個(gè)角度對(duì)更新后的北京老城進(jìn)行評(píng)估。宋偉軒等人以南京為例對(duì)中國(guó)中產(chǎn)階層化進(jìn)行了評(píng)價(jià)。目前整體來(lái)看關(guān)于城市更新績(jī)效評(píng)價(jià)的研究主要從定性角度出發(fā)，存在一定的主觀性。本文采用多目標(biāo)決策的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法（Data Envelope Analysis，簡(jiǎn)稱DEA），該方法可以避免城市更新系統(tǒng)內(nèi)部環(huán)節(jié)相互作用帶來(lái)的理解偏差，真實(shí)地反映更新的效果，因此本文將采用DEA方法對(duì)深圳近年來(lái)的城市更新進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

2 研究對(duì)象及過(guò)程

2.1研究對(duì)象

本文以深圳市為研究對(duì)象。目前，城市更新“深圳模式”已作為改革成果被自然資源部所認(rèn)可，城市更新實(shí)施取得了積極成效。深圳市轄區(qū)面積1996.85平方公里，截至2018年末常住人口達(dá)到1302.66萬(wàn)人。2018年，深圳市生產(chǎn)總值達(dá)到24221.98億元，人均GDP達(dá)到189568元。深圳的在土地供應(yīng)方面，2018年深圳計(jì)劃供應(yīng)土地1150公頃，其中存量建設(shè)用地750公頃，占比達(dá)到65.21%。作為全國(guó)最先面臨空間資源緊約束的城市，深圳率先展開(kāi)城市更新的探索和研究。目前，深圳在城市更新已經(jīng)取得了積極的成效，因此將深圳市作為評(píng)價(jià)城市更新績(jī)效的典型研究區(qū)域。

2.2指標(biāo)構(gòu)建及數(shù)據(jù)來(lái)源

在輸入單元方面，本文選取更新投資額作為DEA模型的投入指標(biāo)，同時(shí)考慮到配套設(shè)施對(duì)于城市空間功能再生的重要性，將城市基礎(chǔ)設(shè)施投資額也作為投入指標(biāo)。在確定輸出單元時(shí)，基于可持續(xù)發(fā)展的思想，主要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)、居民生活三方面（見(jiàn)表1）。

基于數(shù)據(jù)的可獲取性，本文選取了共7個(gè)指標(biāo)，1999年到2018年共20年的數(shù)據(jù)。由于資金投

數(shù)據(jù)來(lái)源：《深圳統(tǒng)計(jì)年鑒》1999-2018年，《深圳市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》1999-2018年，《深圳經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況》2009-2018年。人均住房居住面積已改為人均現(xiàn)住房總建筑面積，該數(shù)據(jù)來(lái)源于《深圳統(tǒng)計(jì)年鑒》1999-2018年。入的滯后性，因此將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)、配套設(shè)施的輸出與前一年的輸入相對(duì)應(yīng)，故有效數(shù)據(jù)為19年，即研究2000-2018年的城市更新績(jī)效。

2.3DEA模型

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析模型是使用數(shù)學(xué)規(guī)劃模型評(píng)價(jià)具有多個(gè)輸入和輸出的“部門(mén)”或“單位”（稱為決策單元（ Decision Making Unit），簡(jiǎn)稱DMU）間的相對(duì)有效性（簡(jiǎn)稱DEA有效）的分析方法。本文采用DEA方法中典型的C²R模型對(duì)城市更新進(jìn)行評(píng)估，其原理即通過(guò)線性規(guī)劃來(lái)判斷決策單元對(duì)應(yīng)的點(diǎn)是否位于生產(chǎn)可能集的前沿面上，C²R對(duì)應(yīng)的生產(chǎn)前沿面上的點(diǎn)不僅是技術(shù)有效的，也是規(guī)模有效的。

在評(píng)價(jià)決策單元是否為DEA有效時(shí)，用規(guī)劃（P C²R）的對(duì)偶規(guī)劃模型D：

注：TE_CRS為CRS模型的技術(shù)效率值，TE_CRS為VRS模型的技術(shù)效率值，VRS模型比CRS模型更緊密的包絡(luò)數(shù)據(jù)，是建立在規(guī)模報(bào)酬變動(dòng)的基礎(chǔ)上計(jì)算技術(shù)效率，因此最終選用VRS模型的技術(shù)效率。Scale為規(guī)模效率，Scale=TE_CRS/TE_VRS;一代表規(guī)模適當(dāng).drs代表規(guī)模遞減，ins代表規(guī)模遞增。稱DMU規(guī)模有效;K1時(shí)，規(guī)模收益遞減。

此外，DEA包含了投入導(dǎo)向模式以及產(chǎn)出導(dǎo)向模式，投入導(dǎo)向模式的假設(shè)是在產(chǎn)出一定的情況下如何盡可能的使投入減少，而產(chǎn)出導(dǎo)向模式則假設(shè)在投入一定的情況下如何使產(chǎn)出最大。

3 DEA評(píng)價(jià)結(jié)果與分析

一般對(duì)于政府投資而言在時(shí)間序列上都是規(guī)?？勺兊模虼诉x取規(guī)?？勺兡Ｐ蚔RS模型;同時(shí)本文主要目的在于討論城市更新投資是否實(shí)現(xiàn)了資源有效配置，則采用投入主導(dǎo)模型。綜上本文采用VRS投入主導(dǎo)多階段型模型對(duì)城市更新技術(shù)效率和規(guī)模效率進(jìn)行分析。

從VRS模型的結(jié)果（見(jiàn)表2、表3）可以看出，2000-2006、2009、2011-2013、2015-2018年的TE_vrs為1，說(shuō)明這些年份的城市更新投資達(dá)到了DEA技術(shù)有效，即在這些年份在原投入的基礎(chǔ)上已經(jīng)達(dá)到產(chǎn)出最優(yōu)。而2007、2008、2010、2014年的TEvrs小于1，認(rèn)為DEA技術(shù)效率無(wú)效，可以在不減少產(chǎn)出的前提下分別降低投資額的6.09%、2.10%、17.65%、5.19%，表明在這4年內(nèi)，城市更新投資過(guò)多，存在資源錯(cuò)配問(wèn)題。分析認(rèn)為，2004年深圳市政府出臺(tái)的《深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》全面開(kāi)啟城市更新進(jìn)程。在改造初期，投資規(guī)模較為合理，投入資源在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)、居民生活等三個(gè)方面達(dá)到產(chǎn)出最優(yōu)。然而，在政府和城市更新相關(guān)政策的刺激下，投入到城市更新的社會(huì)資源迅速增加，但投入資源的利用效率有所降低，出現(xiàn)了一定的資源浪費(fèi)，在2007-2010年的大部分年份投入的資源沒(méi)有得到充分利用。2010年后，2012年深圳提供的舊改面積已超過(guò)1500萬(wàn)平方米，舊改土地供應(yīng)充足，但是在2013年，深圳市再次投入大量資源進(jìn)行城市更新，導(dǎo)致2014年深圳市城市更新投資技術(shù)無(wú)效率。

從投資規(guī)模的有效性來(lái)看，2004年以前投資持續(xù)形成規(guī)模效率，2004年及其以后，盡管在大部分年份投入的資源能夠被充分利用，但始終呈現(xiàn)出規(guī)模遞減效應(yīng)。隨著2004年《深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》的頒布實(shí)施，深圳市的城市更新及基礎(chǔ)設(shè)施投資持續(xù)規(guī)模遞減，遞減效應(yīng)先增強(qiáng)并在2011年最低為0.42，表明2011年的投資規(guī)模明顯偏大，規(guī)模無(wú)效率最明顯。隨后規(guī)模遞減效應(yīng)逐步減弱，并于2015年最弱，為0.80，表明這期間深圳市的投資規(guī)模得到有效控制。最后在2015年之后又開(kāi)始增強(qiáng)，2018年為0.53，表明近幾年來(lái)的投資規(guī)模再次擴(kuò)張。整體上看，深圳城市更新和基礎(chǔ)設(shè)施投資在2004年后的投資規(guī)模始終過(guò)大，因此更新政策的制定和資源的投入要考慮到城市發(fā)展的規(guī)律，不能盲目擴(kuò)大投資。

表3給出了深圳市2000年到2008年關(guān)于城市更新及基礎(chǔ)設(shè)施投資DEA分析的松弛變量表，表4則給出了不同年份的當(dāng)前輸入-輸出值與目標(biāo)值的差距占當(dāng)前值的百分比。

縱向來(lái)看，2007年的城市更新投資額存在6.09%的優(yōu)化空間，主要存在于人均住房居住面積和教育機(jī)構(gòu)方面，距離目標(biāo)值可以分別提升3.84%和1.58%，表明2007的投資在促進(jìn)社會(huì)建設(shè)和改善居民生活方面不足。2008年的城市更新投資額存在2.10%的優(yōu)化空間，主要存在于人均可支配收入和教育機(jī)構(gòu)方面，距離目標(biāo)值分別可以提升32.10%和4.20%，表明2008年的投資在提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善居民生活方面不足。2010年的城市更新投資額存在17.65%的優(yōu)化空間，主要存在于人均GDP、人均可支配收入和醫(yī)療機(jī)構(gòu)方面，分別可以提升9.74%、16.58%和7.69%，表明2010年的城市更新投資額過(guò)多，同時(shí)投資在提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善居民生活方面不足。2014年的城市更新投資額存在5.19%的優(yōu)化空問(wèn)，主要存在于人均可支配收入、人均住房居住面積和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，分別可以提升8.72%、10.40%、5.19%，這表明該年份的投資在提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)建設(shè)和改善居民生活均存在不足。因此縱向上看，城市更新投資主要在提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善居民生活方面存在不足，其次是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

橫向上看，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，城市更新等投資對(duì)人均GDP的拉動(dòng)效應(yīng)相對(duì)較好，僅在2010年出現(xiàn)一定差距，但對(duì)人均可支配收入的提升效果較差，在所有4個(gè)技術(shù)無(wú)效率年份，人均可支配收入的提升效果均不令人滿意，在2008年甚至出現(xiàn)了32.10%的差距。在社會(huì)建設(shè)方面，城市更新等投資在提升人均住房居住面積方面則相對(duì)可以接受。在居民生活方面，城市更新等投資在4個(gè)技術(shù)無(wú)效率年份均存在不足，2007和2008年主要存在于教育機(jī)構(gòu)方面，2010和2014年主要存在于醫(yī)療機(jī)構(gòu)方面。橫向上看，城市更新等投資對(duì)于人均可支配收入的提升效果有待提高，在居民生活改善方面會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡，在促進(jìn)社會(huì)建設(shè)方面則相對(duì)可以接受。

4 結(jié)論與建議

本文選取具有代表性的深圳市為研究對(duì)象，運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析的方法，對(duì)2000-2018年的深圳市城市更新的投入產(chǎn)出績(jī)效做了動(dòng)態(tài)評(píng)估，得出如下結(jié)論：總體來(lái)看，深圳市城市更新是卓有成效的，深圳市關(guān)于城市更新的投資較好的實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)，有效的改善了居民的生活質(zhì)量。但應(yīng)當(dāng)注意到自2004年來(lái)，深圳的城市更新投資始終處于規(guī)模效益遞減狀態(tài)。同時(shí)，深圳市關(guān)于城市更新的投資在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和居民生活等產(chǎn)出方面存在不足，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面對(duì)人均可支配收入的拉動(dòng)效果不令人滿意，在居民生活改善方面則出現(xiàn)了教育機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的供給結(jié)構(gòu)性失衡。

基于本文研究成果，筆者認(rèn)為首先城市更新必須要符合城市發(fā)展的規(guī)律，控制城市更新的投資規(guī)模，建立及時(shí)、有效的城市更新績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，做到動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)、實(shí)時(shí)監(jiān)控，并根據(jù)城市更新的績(jī)效及時(shí)反饋給決策者，從而指導(dǎo)城市更新后期決策的制定及實(shí)施。其次應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的關(guān)注，特別是在提高人均可支配收入方面的保障，在拆遷補(bǔ)償和回遷政策的制定中，要充分保障原住居民的住房利益，改善其生活居住水平，關(guān)注中心區(qū)社會(huì)空間結(jié)構(gòu)的變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征，實(shí)現(xiàn)城市的土地利用價(jià)值的最優(yōu)化。再次要充分提高居民生活水平，在適當(dāng)加強(qiáng)對(duì)于配套設(shè)施開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的同時(shí)，著重關(guān)注該供應(yīng)量的結(jié)構(gòu)，確保配套設(shè)施的供應(yīng)結(jié)構(gòu)合理。最后在城市更新中適當(dāng)注意住宅的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，合理供應(yīng)住宅，保證居住面積可以滿足市場(chǎng)需求。

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作者簡(jiǎn)介：李林霏，重慶大學(xué)管理科學(xué)與房地產(chǎn)學(xué)院，碩士研究生。