公用事業(yè)民營化中的政府角色

顏昌武

[摘要]公用事業(yè)民營化的基本理念在于：充分激發(fā)個人利益最大化的行為動機，以實現(xiàn)公共利益最大化。在實踐中，一些地方的民營化還處于“摸著石頭過河”的階段，常常發(fā)生損及公共利益的事件。但是，作為“新公共管理運動的主流”，民營化不會因其負面效應而遭到拋棄，它仍將在公共治理中扮演舉足輕重的角色，問題的關鍵在于如何合理地界定政府的角色。深圳市梧桐山隧道事件表明：在公用事業(yè)民營化的進程中，當公共利益遭遇私人利益時，政府應當扮演好自己作為監(jiān)管者的角色，同時也應成為堅守法治精神與商業(yè)信用的楷模。

[關鍵詞]公用事業(yè)；民營化；公共利益；政府職能

[中圖分類號]D01[文獻標識碼]A[文章編號]1672－7320(2009)03－0373－05

公用事業(yè)領域被視為我國市場化改革的“最后堡壘”。長期以來，我國公用事業(yè)一直采取政府投資建設、財政補貼運營、國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的單一模式。這種缺乏競爭機制的模式導致公用事業(yè)領域出現(xiàn)了機構(gòu)臃腫、效率低下、虧損嚴重等積弊。近些年來，隨著我國城市建設的迅速發(fā)展，公用事業(yè)越來越難以滿足日益增長的公共需求，公用事業(yè)民營化的呼聲由此高漲，并在不少地方得到了實踐。一些成功的案例表明，民營化的改革有利于提高公用事業(yè)的效率和規(guī)模，有利于緩解地方政府的財政壓力，也有利于拓展民間企業(yè)的發(fā)展空間。但我們決不能輕易地忽視其潛在的公共風險：比如在論證其效率價值時，不能忽視它對社會公平的影響；在沉迷于眼前的經(jīng)濟成效時，不要忽視長遠的潛在社會負效應。事實上，有些地方的民營化已經(jīng)或正在走人困境。因此，對公用事業(yè)民營化加以反思，是政府與學界的責任所在。本文以深圳市梧桐山隧道事件為例，從政府職能的角度對公用事業(yè)民營化進行了反思，以期為類似事件的合理解決提供一個可資借鑒的理論視角。

一、梧桐山隧道事件：公用事業(yè)民營化困境的一個標本

梧桐山隧道是連接深圳市鹽田區(qū)和羅湖區(qū)的交通要道，號稱進出深圳市東部的“華山一條路”。1987年開鑿隧道時，深圳市政府因受限于財力，采取了一項帶有體制變革性質(zhì)的BOT(Building Operating Trans~erring)模式，即通過特許權協(xié)議，委托企業(yè)承擔隧道的融資、建設、運營與維護，由企業(yè)通過對過往車輛進行收費來收回成本和獲取投資回報，在特許期滿(2027年)后，再將該隧道無償移交給政府。隧道建成通車的頭幾年，政企雙方相安無事。但隨著鹽田區(qū)經(jīng)濟的飛速發(fā)展和深圳市對東部開發(fā)建設投入的加大，梧桐山隧道的車流量迅速增加，接踵而至的是收費站前的車輛“排長龍”現(xiàn)象。隧道收費的直接后果，不但造成經(jīng)常性堵車，更抬升了在東部居住和營商的成本，使得深圳市東部經(jīng)濟的發(fā)展遭遇到極大的瓶頸。為突破瓶頸，部分市民不斷呼吁市政府取消設卡收費，鹽田、羅湖等區(qū)的人大代表連續(xù)多年提出議案，要求降低收費，或撤銷收費站。梧桐山隧道是企業(yè)投資所建，政府要提前回購，就只能通過談判方式解決。但是，歷經(jīng)多年多達38次談判之后，收費站仍然堅挺地豎立在原地。

談判久拖未決，深圳市政府開始采用自己的方式與企業(yè)博弈。先是充分利用當?shù)孛襟w長篇累牘地報道，通過引起社會的共同關注來占據(jù)輿論上的道德高地。但企業(yè)因手中持有當年與政府簽訂的有關梧桐山隧道投資、開發(fā)、建設、經(jīng)營、管理、維修等一攬子協(xié)議，對社會輿論不理不睬，仍然維持較高的收費標準。2001年，深圳市召開“隧道通行費的價格聽證會”，欲通過引入新的參與人——廣大消費者，讓消費者與開發(fā)商直接博弈，從而達到將隧道收費標準定性為政府定價范疇的目的，但企業(yè)并未因此束手就擒。2002年，政府投資1.18億元重新開通梧桐山盤山公路，希望通過引入新的競爭者，從形式上打破企業(yè)對隧道的交通壟斷。事實上，這一舉措并沒有收到應有的成效，大多數(shù)情況下，更多的車輛還是選擇穿行隧道。2005年，深圳市政府宣布開工建設梧桐山新隧道，且該隧道將實行全線免費通車。

在這場曠日持久的“隧道戰(zhàn)”中，我們分明看到了兩個處于困境中的角色：政府與企業(yè)。就企業(yè)而言，追逐利潤本屬天經(jīng)地義，更何況梧桐山隧道的經(jīng)營者獲得建設與收益權，通過的是合法的渠道，其特許經(jīng)營權是建立在以合同為基礎的政府承諾之上。但另一方面，企業(yè)逐利的行為不僅喪失了道德上的合法性，更將面臨近在咫尺的新隧道免費開通后帶來的分流客源的威脅。免費的新通道打開之后，將帶走原隧道70％以上的通行車輛，隧道公司將面臨每年2000－2500萬元左右的虧損。

就政府而言，也很難說它是一個勝利者。這場隧道風波充分暴露了深圳市政府在最初決策時“政策能見度”的短視。并且，它正在還將繼續(xù)遭遇如下質(zhì)疑：其一，是否“資源浪費”?在市政府與隧道公司的口水戰(zhàn)中，如果隧道公司的說法能夠成立，即隧道交通堵塞的主要原因并不在于隧道的通行能力不足，那么，第二通道的修建“純粹是資源浪費”。畢竟公共財力是有限的，如果這20多個億用于第二通道建設，那么，必然有其他的公共項目因資金不足而被擱淺或被放棄。其二，是否“矯枉過正”?談判之初，企業(yè)開價高達10多億，談判破裂后，心有余悸的市政府選擇了花費多出一倍的價錢來解決問題。同時，這是否意味著政府在嘗試性地鼓勵民營資本進入路橋等公共設施建設之后對政策進行了重新權衡，決定關閉民營化的大門?其三，是否“決策短視”?如果原隧道真的是“不堪重負”，那么，第二通道的規(guī)劃與修建則缺乏長遠性，其免費通行則缺乏公平性。若按深圳市有關部門的說法，新隧道在交通功能上基本可取代原隧道，那么，新隧道在規(guī)劃上，是否做到了與原隧道在功能上的合理分527新隧道免費通車之后，若老隧道仍保持收費通行，如何合理協(xié)調(diào)兩條隧道最佳的行車能量?

在這一事件中，政府與企業(yè)所遭遇的困境給人們留下了巨大的反思空間：公用事業(yè)是否需要民營化?何以需要民營化?在民營化的進程中，政府應當如何扮演好自己的角色?

二、公用事業(yè)民營化的治理理念：為了有效地增進公共利益

作為西方國家“政府再造”運動的重要內(nèi)容之一，公用事業(yè)民營化以其利益關系復雜、核心理念敏感而引起了學術界的廣泛關注?？傮w上看，當前學術界的討論更多停留于“公用事業(yè)如何民營化”的問題，對于民營化與公共利益的實現(xiàn)與改善的關聯(lián)性沒有給予足夠的關注。我們認為，恰恰這才是問題的關鍵。因為，“如何民營化”不過是個技術性問題，而“為何要民營化”則關系到“公用事業(yè)民營化的目標是否具有必要性、合法性或合理性的問題”。，換言之，這一問題是關于民營化的全部討論的基石。

對這個問題的回答，首先需要弄清什么是“公用事業(yè)”。從現(xiàn)有的研究來看，對公用事業(yè)有著各式各樣的定義。有人認為它指涉水、電、氣等幾個事關公眾日常生活的主要行業(yè)；有人認為它包括城市基礎設施及醫(yī)院、教育、交通等涉及公眾利益的行業(yè)；有人認為它屬于提供某種基本的公共服務并且接受政府管理的行業(yè)；有人認為它屬于“網(wǎng)絡設施”行業(yè)，即那些通過固定網(wǎng)絡設施提供產(chǎn)品或服務的行業(yè)；還

有人認為它屬于一種社會必須提供的“優(yōu)良產(chǎn)品”，如此等等，不一而足。但不管怎樣定義，有一點是共同的，這就是，公用事業(yè)姓“公”，具有廣泛的“公益性”，關系到廣大社會公眾的切身利益。正是由于其“公益性”，公用事業(yè)的生產(chǎn)或服務水平的高低往往會成為衡量一國社會、經(jīng)濟發(fā)展和人民生活質(zhì)量水平的標志，其產(chǎn)品或服務的數(shù)量多寡和質(zhì)量優(yōu)劣直接與國民經(jīng)濟各個行業(yè)的發(fā)展息息相關。

既然公用事業(yè)關乎公共利益，那么任何關于公用事業(yè)的改革，其目的必然指向有效地增進公共利益。據(jù)此，我們可以回答，公用事業(yè)之所以要民營化，旨在進一步改善現(xiàn)有公共服務的質(zhì)量水準和增加社會福利水平。進一步的追問是，“民營化”何以能有助于增進公共利益進而實現(xiàn)公共利益的最大化呢?

長期以來，出于對公共利益的關懷，傳統(tǒng)的自然壟斷理論和公共利益理論認為，公用事業(yè)領域是一個典型的市場失靈領域，如果交由私人企業(yè)壟斷經(jīng)營，難以實現(xiàn)社會最優(yōu)目標，特別是難以保證社會分配效率，因而，對公用事業(yè)這種關涉公共利益且具有規(guī)模經(jīng)濟效益線性遞增、資本沉淀剛性的自然壟斷，應該由政府直接經(jīng)營或由政府管治。顯然，這更多的是“出于政治上的考慮，即公用事業(yè)涉及公共利益”。從歷史上看，包括我國在內(nèi)的許多發(fā)展中國家，對于水電煤氣與公共交通等典型的自然壟斷性公用事業(yè)，歷來實行政府壟斷經(jīng)營，政府成為公用事業(yè)唯一的所有者與經(jīng)營者。

但實踐證明，公用事業(yè)的這種傳統(tǒng)治理模式削弱而不是改善了公共利益。主要表現(xiàn)為：其一，在這種模式下，“企業(yè)由政府建，企業(yè)領導由政府派，資金由政府撥，價格由政府定，企業(yè)盈虧由政府統(tǒng)一負責，不存在任何經(jīng)營風險”，因而企業(yè)和職工的積極性不高，沒有追求成本最小化以實現(xiàn)利潤最大化的動力。其二，在這種模式下，公用事業(yè)建設投資的主體單一，缺乏穩(wěn)定、規(guī)范的資金來源，沒有形成多元化投融資機制，基礎設施供應滯后，許多企業(yè)由于不能及時得到公用事業(yè)的產(chǎn)品或服務，不得不中斷正常生產(chǎn)。既然傳統(tǒng)的公用事業(yè)治理模式嚴重侵害到公共利益，那么，對傳統(tǒng)的變革就是不可避免的。一般來說，變革不外乎兩條途徑，“一是走民營化之路，通過民間部門以高效率、低成本地提供必需的公共服務；一是對公共部門加以創(chuàng)新，通過改善對公眾的服務以重獲公眾的信任。”

出于以下兩種原因，越來越多的人傾向于第一條變革途徑。其一是諸如公共選擇等理論的支持。根據(jù)公共選擇理論，政府用行政等手段干預經(jīng)濟并不可能制造出完美無缺的市場。政治家的行為是為了他們自身利益的最大化。既然“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構(gòu)來提供”，那么就應更多地通過市場內(nèi)部的制度變遷來實現(xiàn)有效率的資源配置。其二是民營化相對于政府體制的弊端具有明顯的優(yōu)越性。在政府直接經(jīng)營公用事業(yè)的情況下，經(jīng)營者個人的受益與其經(jīng)營業(yè)績經(jīng)常缺乏直接性的聯(lián)系，因而必然缺乏提高管理效率與經(jīng)營業(yè)績的動力。今天，“人們越來越認識到，在許多國家中，基礎設施、社會服務和其他商品及服務由公共機構(gòu)作為壟斷性的提供者來提供不可能產(chǎn)生好的結(jié)果”。相反，在民營化情況下，經(jīng)營者為了實現(xiàn)個人收益最大化，完全有充足的動力降低經(jīng)營成本、改進管理過程、改善公用事業(yè)產(chǎn)品的供給狀況。而其經(jīng)營管理業(yè)績的優(yōu)化就意味著消費者可以享受更好的產(chǎn)品與服務。美國經(jīng)濟學家克魯和克林多佛爾(Crew＆Kleindorfer)在對公用事業(yè)治理方式的經(jīng)營績效進行了比較分析后說，公用事業(yè)各種治理方式的效率屬性排序如下：各種激勵性規(guī)制績效較好；報酬率規(guī)制績效一般；國有企業(yè)績效較差。此外，按英國經(jīng)濟學家李特查爾德(Littlechild)的評分標準，最好的公用事業(yè)治理方式是民營化加上激勵性規(guī)制體制。

要言之，公用事業(yè)民營化的基本理念在于：通過充分激發(fā)個人利益最大化的行為動機，以實現(xiàn)公共利益最大化。在此，我們可以清晰地看見三方贏家：政府履行了其公共服務的職能，企業(yè)獲得了良好的經(jīng)濟回報，而公眾享受了高品質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務。正是在這個意義上，薩瓦斯(E.S.Savas)指出：“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些基本的哲學或社會信念，即政府自身和政府在自由健康社會中相對于其他社會組織的適當角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會。”

三、當公共利益遭遇企業(yè)利益：政府如何作為

公用事業(yè)民營化的基本理念在實踐中并不總能帶來預期的理想效果。如果民營化的最終結(jié)果使公共服務的水準、范圍和數(shù)量降低、減少或者加重了公眾消費負擔，這將有悖公共利益最大化的初衷。究其原因，乃在于公用事業(yè)本身具有自然壟斷性和消費的“不可拒絕性”，其需求彈性很小，無論怎樣定價，消費者也不能放棄購買。即使是在世界各地不遺余力倡導公用事業(yè)私營化的世界銀行也指出：“公用事業(yè)是天然壟斷性的。因此，除非它們受到調(diào)控管理，否則私營公用事業(yè)經(jīng)營者就會像壟斷者一樣，限制產(chǎn)量并提高價格。這會給整個經(jīng)濟的效率和收入分配帶來惡果。”換言之，公用事業(yè)的經(jīng)營者完全能通過任意提高價格以獲取壟斷利潤，且經(jīng)營者個人利益最大化的動機越強烈，漲價的動力也就越大。民營化只能改動“經(jīng)營主權”而無法改變“壟斷”這種經(jīng)營方式。維斯庫斯(W.K.Viscusi)等人就認為，盡管私人企業(yè)在追求利潤最大化的過程中，相對容易實現(xiàn)較高的生產(chǎn)效率，但“遺憾的是，利潤最大化目標也會導致價格高于社會最優(yōu)水平，并且因此造成社會福利的凈損失”。

民營化充分激發(fā)了公用事業(yè)經(jīng)營者個人利益最大化的行為動機，最終促使其為獲得壟斷利潤而侵害消費者的權益——這幾乎是民營化邏輯下的必然產(chǎn)物。在這樣的邏輯下，深圳市梧桐山隧道的困局也就不足為奇了。在這場困局中，受傷的不只是政府與企業(yè)，更主要的是公共利益。表面看來，新隧道建成通車之后，按政府承諾新隧道將供公眾免費使用，公眾似乎是受益者，從新隧道被稱為“民心”工程即可略見一斑。事實上，公眾是不折不扣的受害者。在新隧道通車后，仍然存在公共利益上的損傷。天下沒有免費的午餐，政府出資意味著納稅人買單，耗資高達27.48億元的新隧道建設經(jīng)費全部來源于公眾繳納和稅款，此其一；其二，不使用或不常使用該隧道的西部納稅人就為東部市民支付了出行成本，而交叉補貼所產(chǎn)生的窮人補貼富人的不可避免，則會帶來新的社會不公。

為彌補民營化邏輯的不足，公用事業(yè)民營化需要良好的政府管制的介入。為了更好地理解公用事業(yè)民營化，我們需要區(qū)分兩個概念：公用事業(yè)的供給和生產(chǎn)。生產(chǎn)(production)是指公用事業(yè)得以成為存在物的物理過程，而供給(provision)則是消費者得到該存在物的過程。由于公用事業(yè)的“公共性”，公用事業(yè)由私人生產(chǎn)決不意味著政府在供給方面的責任讓渡，相反，政府在公用事業(yè)民營化過程中還將繼續(xù)發(fā)揮著重要作用。對政府來說，公用事業(yè)的民營化，不應是簡單的“甩包袱”，而是政府從生產(chǎn)者向供給者和監(jiān)管者的職能與角色的重大轉(zhuǎn)變。政府管制并不意味著政府依舊擔任公用事業(yè)的所有者與經(jīng)營者，而是意味著政府充當公用事業(yè)經(jīng)營活動的監(jiān)督者，及時約束經(jīng)營者個

人利益最大化動機的過分膨脹，以維護消費者的正當權益。政府管制的基本邏輯在于通過約束個人利益最大化的動機以防止其損害他人與公眾的利益，因而“管制的目的在于防止自然壟斷的公用企業(yè)濫用市場勢力，從而保護消費者的權利，或者說對公用事業(yè)管制是為了達到與公共利益相關的經(jīng)濟目標，因而往往被視為對市場競爭的合理替代”，這正好構(gòu)成對民營化邏輯的補充。

回到前面的問題：當公共利益遭遇私人利益，政府應當厘清自己的職能及角色定位，切實扮演好自己作為監(jiān)管者的角色，這就要求政府首先必須加強自身監(jiān)管能力建設。誠如世界銀行所指，在公用事業(yè)領域，“加強利用市場機制必須伴之以有效的調(diào)控能力”，它的一項研究還發(fā)現(xiàn)，與窮人從公共服務降低價格和改善服務中所獲得的直接收益相比，因適當?shù)氖袌霰O(jiān)管而使窮人獲得的這些間接收益要大4倍；而歐洲國家公共部門之所以能和私人部門在提供公共產(chǎn)品方面形成良好的合作關系，關鍵在于這些國家“監(jiān)管及規(guī)范能力的提高”。因此，政府在其“掌舵”職能和“劃槳”職能相對分離并將后者轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)后，必須通過強化組織技巧、監(jiān)督措施、激勵機制等良好的制度設計，有效地促進公共利益的最大化。以梧桐山事件為例，解梧桐山隧道之困，政府不是唯一答案。政府不能因噎廢食，更不能因此而反思到要將民營化拒于千里之外的地步。如果隧道收費的確高得離譜，原因也在于政府在當初放棄了對企業(yè)的監(jiān)管責任。因而，政府有責任解決收費過高問題以促進公共利益最大化，但更應采取市場的手段，比如對過隧的公共汽車采取政府買單的形式予以免費通行等；而因收費導致的擁擠問題，則可借鑒新加坡和香港等地的成功經(jīng)驗，從技術上加以改進。

其次，無論在公用事業(yè)民營化的進程中遇到怎樣的困難，政府都應始終成為堅守法治精神與商業(yè)信用的楷模。政府帶頭遵守法律、誠實守信，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟必不可少的基石。政府固然因其職能而成為監(jiān)管者，但作為合同一方，政府與企業(yè)都是平等的民事主體。就深圳市梧桐山隧道事件而言，由于開發(fā)商的投資回報遠遠超出了正常資金運作回報率，不少當?shù)厥忻裉岢觯畱獜娭剖栈厮淼?，并給予企業(yè)以適當補償。這樣企業(yè)并未遭受損失，也實現(xiàn)了公共利益的最大化。但企業(yè)顧及社會責任，只能是一種道德要求，不能成為強制手段的依據(jù)。對社會而言，政府奉行法治精神與商業(yè)原則，其價值是不可估量的，一旦政府法治精神與商業(yè)信用缺失，整個社會的交易環(huán)境就不堪想象。深圳市政府選擇了遵守合約，即使守信的成本明顯超出了它所能承受的極限，但其做法無疑是值得嘉許的。

責任編輯葉娟麗