“利益人”視閾下公共行政人員的行政行為選擇

陳第華

關(guān)鍵詞：公共行政人員；“利益人”；公共行政；倫理困境；行政行為；公共利益

摘要：公共行政人員的人性假設(shè)是分析其職權(quán)行為的重要前提。公共行政人員既非自利的“經(jīng)濟(jì)人”，又非缺乏價(jià)值內(nèi)涵的“公共人”，而是有著多重利益取向的“利益人”，因而他們的行為面臨著公共利益和組織利益的沖突、本位職責(zé)和社會(huì)職責(zé)的沖突、個(gè)人正當(dāng)權(quán)益和公共利益的沖突，進(jìn)而陷入行政行為選擇的倫理困境。實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)任行政行為的關(guān)鍵在于制度的建設(shè)和公共行政人員個(gè)體德性的彰顯。應(yīng)通過管理體制改革、實(shí)施公正的規(guī)范制度，以及公共行政人格的塑造，促使公共行政人員選擇以公共利益為導(dǎo)向的行政行為。

中圖分類號：D035；D630.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1009—4474(2009)03—0118—05

一、“利益人”：公共行政人員的人性假設(shè)

人性假設(shè)是倫理規(guī)范的前提。在傳統(tǒng)公共行政研究中，主流的人性假設(shè)范式是性惡論。公共選擇學(xué)派更將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入政治和公共行政領(lǐng)域，認(rèn)為“政治中的個(gè)人參加者并不是從事發(fā)現(xiàn)的事業(yè)，他的地位非常接近市場中商人的作用。他通過可以得到的工具表達(dá)自己的利益，他接受從過程中產(chǎn)生的結(jié)果。政治是‘利益或價(jià)值的市場，很像一般的交換過程”。公共選擇學(xué)派關(guān)于公共行政人員人性假設(shè)立論的前提完全忽略了政治和行政領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的差異。新近在我國學(xué)界流行的公共行政人員的人性假設(shè)是“公共人”，然而“公共人”思想正是源于公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南。布坎南所謂的“公共人”(public mall，也譯為“公務(wù)人”)只是一種承擔(dān)公共事務(wù)的工作人員的稱謂，與商人、作家等其他職業(yè)從業(yè)者并無二致。“公務(wù)人”(公共人)就是以統(tǒng)治者名義行事的代理人，當(dāng)選的立法人員、法官、官僚，以及在限制和規(guī)定公民自由的供選擇的條件中進(jìn)行選擇的人。我國學(xué)界對“公共人”的闡發(fā)多從“公共”出發(fā)，增添其公共性的內(nèi)涵：“‘公共人源于公共行政的公共性，意即公共行政人員行使的權(quán)力是公共權(quán)力，承擔(dān)的是公共利益，所為與所不為受公眾的監(jiān)督”。對“公共人”的這種期待已完全偏離了布坎南提出該稱謂的初衷。我國學(xué)界在界定“公共人”時(shí)，有意將從事公共行政管理的人員與從事其他職業(yè)的人員區(qū)分開，對他們有更多的倫理要求和規(guī)范，這也反映了社會(huì)對公共行政人員人性“應(yīng)然”的期待。但“應(yīng)然”與“實(shí)然”畢竟是有差距的，只有對公共行政人員的人性作出最切合實(shí)際的而不是理想或期待的判定，才能更好地理解其行政行為選擇。

對人性問題的理解和把握，不能離開人在社會(huì)交往實(shí)踐中所構(gòu)成的所有社會(huì)關(guān)系。公共行政人員活動(dòng)于兩個(gè)完全不同的領(lǐng)域，扮演著兩種相異的角色。在私人生活領(lǐng)域，他扮演的是功利性的角色，以追求個(gè)人效應(yīng)和實(shí)際利益為目標(biāo)；在公共行政領(lǐng)域，他扮演的是表現(xiàn)性的角色，旨在維護(hù)社會(huì)制度與秩序，彰顯社會(huì)核心價(jià)值觀和思想道德。差異如此懸殊的兩種角色扮演非性善論或“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)所能解釋。公共行政人員從事公共管理活動(dòng)，管理活動(dòng)以人為中心，而人以利益追求為行為的動(dòng)力，因此，公共行政領(lǐng)域中的人應(yīng)該是“利益人”，管理的倫理內(nèi)涵就在于“利益人”的假設(shè)。人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關(guān)，對利益的追逐是人們行為的動(dòng)因所在，這是不應(yīng)帶有價(jià)值評價(jià)的客觀事實(shí)。行政倫理之所以考察利益，緣于為了什么人的利益和如何實(shí)現(xiàn)利益關(guān)涉人們利益追求的正當(dāng)性考量。利益的主體和實(shí)現(xiàn)利益的方式包含著兩個(gè)層面的問題：一是如何實(shí)現(xiàn)個(gè)人的正當(dāng)利益；二是如何保證組織、社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。行政管理是一項(xiàng)具有公共性的活動(dòng)，公共行政人員在管理活動(dòng)中沒有自己的特殊意志但有自己的自由意志。公共行政人員之所以沒有特殊意志，是因?yàn)樗麄円詫?shí)現(xiàn)公共利益為其價(jià)值取向和旨?xì)w。但自由意志的存在，使得公共行政人員有著自己獨(dú)立的價(jià)值判斷和自己的特殊利益要求。他們的個(gè)人利益要求會(huì)以各種方式滲透到他們的公共行政活動(dòng)中，他們會(huì)將公共行政所要實(shí)現(xiàn)的各種價(jià)值按其理解進(jìn)行重要性排序，這就使得他們在履行其職責(zé)時(shí)表現(xiàn)出不同的工作狀態(tài)。易言之，公共行政人員作為“利益人”，其所有的行為都是為了謀求特定的利益。不過利益有兩個(gè)向度：一是為公，即謀求公共利益；一是為私，即為部門利益、自我利益而奮斗?！袄嫒恕奔僭O(shè)摒棄了“經(jīng)濟(jì)人”與我國學(xué)界的“公共人”假設(shè)對公共行政人員價(jià)值取向的簡單界定，其所涵涉的兩種利益追求與公共行政人員的現(xiàn)實(shí)境況相吻合。不同的利益目標(biāo)必然涉及到不同的行政行為的選擇，由此，也就產(chǎn)生了公共行政人員公共行政行為選擇的倫理困境。

二、多元責(zé)任取向：行政行為選擇的倫理困境

作為“利益人”，公共行政人員承擔(dān)著多重責(zé)任。在公共部門和私人部門行政的所有詞匯里，責(zé)任一詞是最重要的。行政責(zé)任有三個(gè)主要的向度：對公共利益負(fù)責(zé)和對組織利益負(fù)責(zé)；對職位負(fù)責(zé)和對社會(huì)負(fù)責(zé)；忠于個(gè)人利益和忠于公共利益。由此帶來了公共行政人員行政行為選擇的三重倫理困境。

(一)公共利益和組織利益的沖突

對于公共行政來講，“公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品”，公共行政人員必須致力于實(shí)現(xiàn)共享的公共利益。在社會(huì)分工之后，之所以保留了公共行政這個(gè)領(lǐng)域，就預(yù)示著它有著特定的功能。這個(gè)特定的功能就是公共行政人員要擺脫公民集體行動(dòng)的困境，實(shí)現(xiàn)共同的公共利益。但是，公共行政人員作為公共組織的成員，承擔(dān)著組織的任務(wù)，他勢必要忠于職守，嚴(yán)守紀(jì)律，服從命令等，這些既是其基本的職業(yè)要求，也是其基本的職業(yè)道德。在一般意義上講，對公共利益負(fù)責(zé)和對公共組織利益負(fù)責(zé)在根本上是一致的。但由于公共利益較特定的公共組織利益更多樣，二者就可能產(chǎn)生沖突，這種沖突實(shí)際上是公共利益的某一方面和其他方面的沖突。當(dāng)公共行政人員所在的公共組織做出的決策不合時(shí)宜時(shí)，公共行政人員就面臨著這樣的兩難選擇：執(zhí)行政策，將損害公共利益；不執(zhí)行政策，就意味著對組織的不忠誠。

(二)本位職責(zé)和社會(huì)職責(zé)的沖突

本位職責(zé)是與公共行政人員在科層制中所處的位置相匹配的責(zé)任和義務(wù)，而社會(huì)職責(zé)則是每個(gè)社會(huì)成員都應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)。通常公共行政人員的本位職責(zé)和社會(huì)職責(zé)的指向是相一致的，因?yàn)楸疚宦氊?zé)是社會(huì)職責(zé)分配到各個(gè)角色中的具體職責(zé)，只有每個(gè)人都踐履本位職責(zé)，才能最終保證社會(huì)職責(zé)的履行。但是由于本位職責(zé)和社會(huì)職責(zé)的關(guān)系在現(xiàn)實(shí)生活中往往表現(xiàn)為局部利益與整體利益、眼前利益和長遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系，致使公共行政人員在認(rèn)知能力和意志力出現(xiàn)偏差時(shí)使二者產(chǎn)生抵牾。加之在我國現(xiàn)行的公務(wù)員績效考核體系中，本位職責(zé)的表現(xiàn)通常直接與個(gè)人的績效評估結(jié)果掛鉤，更增加了人們在行政管理過程中以本位職責(zé)取代社會(huì)職責(zé)的可能性，導(dǎo)致二者之間矛盾加劇。

(三)個(gè)人正當(dāng)權(quán)益和公共利益的沖突