政府采購(gòu)與國(guó)庫(kù)集中支付適應(yīng)性研究

劉建立

摘要：政府采購(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家為加強(qiáng)財(cái)政支出管理所普遍采用的一種有效方式，實(shí)行政府采購(gòu)制度能夠提高政府財(cái)政資金的使用效率，減少各種腐敗現(xiàn)象，促進(jìn)市場(chǎng)體系的發(fā)育和完善。本文就政府采購(gòu)應(yīng)該如適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付制度，以及國(guó)庫(kù)集中支付制度如何更好規(guī)范政府采購(gòu)進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu) 國(guó)庫(kù)集中支付

一、國(guó)庫(kù)集中支付制度下政府采購(gòu)存在的問題

1、政府采購(gòu)規(guī)模有待提高

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)政府采購(gòu)也迅猛發(fā)展，但還存在采購(gòu)規(guī)模小的問題。雖然我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模雖然每年都有增長(zhǎng)，但占年度 GDP 的份額仍顯過少，采購(gòu)項(xiàng)目單一，結(jié)構(gòu)比例不合理。采購(gòu)的項(xiàng)目主要集中在財(cái)政專項(xiàng)撥款的辦公設(shè)備購(gòu)置、車輛購(gòu)置及少數(shù)工程及房屋修繕，而對(duì)貨物工程及勞務(wù)等項(xiàng)目，仍未完全實(shí)行規(guī)范的政府采購(gòu)，這使得政府采購(gòu)節(jié)約財(cái)政資金的作用難以充分發(fā)揮。

2、采購(gòu)制度有待完善

在政府采購(gòu)的整個(gè)流程中，存在政府采購(gòu)預(yù)算與部門預(yù)算脫節(jié)，分別布置、分別編制、分別上報(bào)，形成相互脫節(jié)的現(xiàn)象；而且預(yù)算編制簡(jiǎn)單粗糙，細(xì)化程度很低，缺乏有效的可操作性；缺乏可操作的年度政府采購(gòu)計(jì)劃，存在大量的零星采購(gòu)，小額采購(gòu)，重復(fù)采購(gòu)現(xiàn)象，缺乏時(shí)間計(jì)劃和規(guī)模計(jì)劃。

同時(shí)政府采購(gòu)程序十分繁瑣復(fù)雜，導(dǎo)致整個(gè)政府采購(gòu)的效率低下。首先是采購(gòu)資金的申請(qǐng)、撥付環(huán)節(jié)不夠順暢。其次是對(duì)政府采購(gòu)程序的認(rèn)識(shí)不全面。沒有形成政府采購(gòu)是包括項(xiàng)目的預(yù)算和計(jì)劃的制定，采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)施方案，信息公告，供應(yīng)商資格審查，專家的選擇，評(píng)審委員會(huì)的確定，評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的制定，開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)，發(fā)布中標(biāo)通知書，簽訂合同，履行合同，驗(yàn)收以及資金支付等一整套過程。

3、政府采購(gòu)的理念有待提高

采取國(guó)庫(kù)集中支付方式后，絕大多數(shù)預(yù)算單位都能夠從全局出發(fā)，配合國(guó)庫(kù)集中支付的施行，但有些部門領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為部門既得利益與國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付產(chǎn)生矛盾，認(rèn)為損失了自己部門的利益，因此單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付重視不夠。個(gè)別預(yù)算單位習(xí)慣于隨意性運(yùn)用資金，當(dāng)受到約束時(shí)，對(duì)國(guó)庫(kù)支付產(chǎn)生抵觸情緒，對(duì)本單位財(cái)務(wù)管理工作放松。加上有些部分預(yù)算單位的財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，對(duì)國(guó)庫(kù)支付制度政策不能充分理解，執(zhí)行不到位，使制度不能得到很好的貫徹落實(shí)。

4、存在體外循環(huán)現(xiàn)象

采取國(guó)庫(kù)集中支付方式后，單位的資金使用應(yīng)通過開設(shè)在代理銀行的財(cái)政零余額賬戶進(jìn)行。國(guó)庫(kù)集中支付并未改變單位的資金使用權(quán)限，只是更改了資金支付的方式。在改革前期，很多部門為了操作方便，依然保留原有基本賬戶。單位的領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員沒有改變?cè)械馁Y金管理思路，將資金重新劃回自己的賬戶資，變相脫離了集中支付體系。如在實(shí)際使用中有部分資金通過國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)并未直接支付給供應(yīng)商或服務(wù)提供商，而是被單位將資金轉(zhuǎn)入原有基本賬戶再自行支配使用，脫離了國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的監(jiān)督。

5、國(guó)庫(kù)集中支付在政府采購(gòu)中的比重有待提高

國(guó)庫(kù)集中支付在政府采購(gòu)中的比重偏低。財(cái)政資金有直接支付和授權(quán)支付兩種支付方式。從實(shí)際看，對(duì)工資支出、政府采購(gòu)支出基本實(shí)現(xiàn)了直接支付，但一些自主進(jìn)行的采購(gòu)活動(dòng)和部分工程項(xiàng)目支出仍作為授權(quán)支付處理，由于部門預(yù)算細(xì)化程度不夠；政府采購(gòu)預(yù)算編制滯后；部分項(xiàng)目支出未納入直接支付范圍；預(yù)算執(zhí)行的約束力不強(qiáng)等因素使得直接支付的比率偏低。另外，由于政府采購(gòu)資金通常由預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和單位自籌資金組成。因此財(cái)政部門對(duì)單位的非預(yù)算內(nèi)資金的政府采購(gòu)資金的管理遠(yuǎn)不如預(yù)算內(nèi)資金的管理。

二、政府采購(gòu)為適應(yīng)集中支付制度采取的措施

1、強(qiáng)化國(guó)庫(kù)集中支付的政府采購(gòu)資金支付

由于目前納入國(guó)庫(kù)集中支付管理的政府采購(gòu)資金僅為預(yù)算內(nèi)資金，還有相當(dāng)一部分的資金來并不在此范圍，包括預(yù)算外資金非稅收入、單位自籌資金。政府采購(gòu)改革過程中也需要解決這些問題，因此，只有強(qiáng)化完善各種配套措施，加強(qiáng)制度建設(shè)及引進(jìn)先進(jìn)管理方式，才能使政府采購(gòu)管理工作中的采購(gòu)資金得到全面、有效的管理。

采購(gòu)資金的支付模式主要應(yīng)采取財(cái)政直接支付方式支付資金，要逐步改變現(xiàn)行采購(gòu)資金部分由財(cái)政直接支付、部分由財(cái)政授權(quán)單位支付，還有部分單位自行分散支付的多種支付方式并存的現(xiàn)象，統(tǒng)一實(shí)行由財(cái)政部門按合同約定及核定的分月用款計(jì)劃，直接將采購(gòu)資金支付給供應(yīng)商的支付方式。

2、深入推行國(guó)庫(kù)集中收付制度

為加大國(guó)庫(kù)集中支付的力度，就要逐步取消預(yù)算單位的基本賬戶，切實(shí)實(shí)行財(cái)政零余額賬戶體制。加強(qiáng)對(duì)單位的預(yù)算外資金和自籌資金的管理，把這些資金也納入財(cái)政到國(guó)庫(kù)集中支付體系中來管理。作為構(gòu)成財(cái)政集中支付制度的重要一環(huán)，沒有政府采購(gòu)，就不會(huì)有健全、完整的財(cái)政集中支付制度；沒有財(cái)政集中支付制度，政府采購(gòu)也只能停步于小規(guī)模、小范圍的政府采購(gòu)規(guī)模。國(guó)庫(kù)集中收付往往能夠起到為政府采購(gòu)“保駕護(hù)航”的重要作用。兩者在實(shí)踐中應(yīng)有機(jī)的結(jié)合起來，其基本思路就是建立和實(shí)行政府采購(gòu)資金的國(guó)庫(kù)集中收付制度。

3、政府采購(gòu)中執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付采取的措施

制度運(yùn)作要點(diǎn)可概括為“設(shè)立一個(gè)專戶、實(shí)行兩個(gè)分離、強(qiáng)化三個(gè)控制、建立四項(xiàng)制度”?！耙粋€(gè)專戶”即各單位和部門的政府采購(gòu)資金收付都通過指定代理銀行的一個(gè)賬戶集中辦理；“兩個(gè)分離”一是政府采購(gòu)資金與業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)相分離；二是預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相分離；強(qiáng)化“三個(gè)控制”指強(qiáng)化預(yù)算控制、強(qiáng)化資金使用控制、強(qiáng)化項(xiàng)目決算控制；建立“四項(xiàng)制度”即建立預(yù)算編制制度、建立項(xiàng)目審批制度、建立操作控制制度、建立項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算制度。夯實(shí)推進(jìn)政府采購(gòu)制度，必須深化和完善財(cái)政集中支付制度改革，增加試點(diǎn)部門，規(guī)范政府的收支行為。財(cái)政部門應(yīng)通過預(yù)算和對(duì)資金的撥付管理對(duì)政府采購(gòu)實(shí)施有效的監(jiān)督，對(duì)不符合預(yù)算規(guī)定和采購(gòu)規(guī)程的，財(cái)政部門可拒絕撥付。同時(shí)，要進(jìn)一步落實(shí)“收支兩條線”管理的各項(xiàng)規(guī)定，繼續(xù)清理整頓行政事業(yè)單位銀行賬戶，堅(jiān)決查處設(shè)立“小金庫(kù)”、賬外賬、違規(guī)開設(shè)銀行賬戶的行為。

三、集中支付制度為了更好管理政府采購(gòu)行為的改進(jìn)意見

1、規(guī)范完善國(guó)庫(kù)集中支付程序

首先，要進(jìn)一步明確規(guī)范支付方式。在編制和下達(dá)預(yù)算時(shí)，盡量明確資金支付方式。對(duì)直接支付和授權(quán)支付做出明確而具體的規(guī)定。對(duì)于特殊原因應(yīng)直接支付而改為授權(quán)支付方式的資金項(xiàng)目，應(yīng)制定嚴(yán)格的審核批復(fù)程序，防止杜絕預(yù)算單位私自改變支付方式。其次，完善支付后續(xù)監(jiān)管機(jī)制，預(yù)防財(cái)政資金潛在風(fēng)險(xiǎn)。各相關(guān)部門要建立健全內(nèi)控機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范資金支付操作程序，提前預(yù)防嚴(yán)把監(jiān)督關(guān)口，防患于未然。最后也要合理簡(jiǎn)化國(guó)庫(kù)集中支付程序，有利于提高工作效率，節(jié)約用款單位的報(bào)批時(shí)間。

2、完善國(guó)庫(kù)集中支付制度的監(jiān)督體系

通過建立和完善內(nèi)部責(zé)任機(jī)制以及建立和完善外部的綜合、全方位監(jiān)管制度，來提高國(guó)庫(kù)集中支付的高效性。建立這樣的責(zé)任機(jī)制、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，能夠保證國(guó)庫(kù)集中支付的重要手段。建立和完善內(nèi)部責(zé)任機(jī)制時(shí)，通過法律法規(guī)的建設(shè)和管理系統(tǒng)的構(gòu)建，在資金支付周期的各個(gè)階段建立明確的崗位責(zé)任制，并加強(qiáng)國(guó)庫(kù)支付中心內(nèi)部的制度性管理控制。建立和完善外部的綜合、全方位監(jiān)管制度時(shí)，主要通過審計(jì)部門的獨(dú)立、客觀和公正的審計(jì)來實(shí)現(xiàn)。

3、國(guó)庫(kù)集中支付的預(yù)算管理和可執(zhí)行性

預(yù)算支出執(zhí)行進(jìn)度慢，不僅造成財(cái)政資金的閑置、浪費(fèi)和效益低下。還使國(guó)家的方針政策得不到及時(shí)有效的落實(shí)，提高不了政府的績(jī)效。未來幾年一定會(huì)建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)決算管理，努力提高預(yù)算的執(zhí)行的效率和均衡行。同時(shí)完善操作系統(tǒng)功能，建立方便的操作平臺(tái)。利于預(yù)算單位和財(cái)政部門的操作，簡(jiǎn)化流程，節(jié)約時(shí)間，提高工作效率。防范風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化資金支付監(jiān)管，務(wù)必利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，建立完善資金支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，作為國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)管機(jī)制的技術(shù)支撐，進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，一旦出現(xiàn)問題就會(huì)產(chǎn)生預(yù)警，及時(shí)給予糾正，保證財(cái)政資金的安全。

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