論行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系

黨　琳　劉　靜

摘要：公民、法人或其他組織因行政機關(guān)的行政決定違法或不當(dāng)，致使權(quán)益受損時，如何保護公民權(quán)益，構(gòu)建和諧社會，成為目前需要研究和解決的問題。行政行為的爭議可以通過兩條途徑：司法救濟和行政救濟。前者是行政訴訟，后者為行政復(fù)議。行政相對人在尋求救濟途徑時候，應(yīng)該怎樣選擇才能真正實現(xiàn)對自己的權(quán)益的保護，是本文思路的出發(fā)點。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；行政訴訟；相對人權(quán)益保護

中圖分類號：D915.4

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)09-0246-01

1行政復(fù)議和行政訴訟概念比較

(1)二者的概念。行政復(fù)議是指行政相對人認為行政主體作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向法定的行政復(fù)議機關(guān)提出申請，由受理申請的復(fù)議機關(guān)對具體行政行為的合法性和適當(dāng)性進行審查，并作出裁決的活動和制度。行政訴訟是指，行政向?qū)Ψ秸J為行政主體的行政行為侵犯了其合法權(quán)益而依法向人民法院起訴，由人民法院就被訴行政行為合法性作出裁決的制度。行政復(fù)議和行政訴訟的定義中可以看出，二者都是對行政主體的具體行政行為提出爭議，以對具體行政行為的合法性審查為核心i以獨立行使職權(quán)為保障；法律主體都由三方構(gòu)成，行政復(fù)議是由發(fā)生糾紛的行政機關(guān)和相對人各為一方，作為糾紛解決者的上級機關(guān)或人民法院為第三方。除此之外，二者的法律地位也是平等的，解決糾紛所適用的某些原則也是相同的，如“不告不理原則”、以事實為根據(jù)，以法律為準繩原則、不適用調(diào)節(jié)原則等。二者程序雖然不盡相同，但都體現(xiàn)了司法性，即都要通過特定的程序和機構(gòu)來解決行政爭議，強調(diào)程序的公正性。

(2)行政復(fù)議的地位是獨立的。行政復(fù)議與行政訴訟之間的密切關(guān)系是毋庸質(zhì)疑的，但行政復(fù)議對于行政訴訟而言，是處于附屬配套地位還是有著獨立地位，學(xué)界有著不同的說法。有的學(xué)者認為，行政復(fù)議制度是作為1989年《行政訴訟法》的配套制度建立起來的，體現(xiàn)了行政復(fù)議制度對行政訴訟制度的依附性。有的學(xué)者認為應(yīng)改變行政復(fù)議對行政訴訟的附屬地位，擺脫配套框架的束縛。筆者認為，行政復(fù)議相對于行政訴訟是有其獨立性的。復(fù)議制度屬行政系統(tǒng)內(nèi)部的審查與裁決，它是行政權(quán)進行自我監(jiān)督的重要方式，屬于“自律”的范疇；而行政訴訟則是司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，涉及司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系問題，屬于“他律”的范疇。行政訴訟只能審查行政行為是否合法，而行政復(fù)議對不合理的行政行為同樣作出裁決。

2我國行政復(fù)議和行政訴訟關(guān)系的狀態(tài)和存在問題

(1)行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式中的問題。

對于我國立法上關(guān)于行政訴訟和行政復(fù)議之間銜接的模式，沒有統(tǒng)一的規(guī)定，就目前學(xué)術(shù)界有兩種說法：一則是行政復(fù)議前置原則。復(fù)議前置是指行政復(fù)議是行政訴訟的必經(jīng)程序，行政相對人必須先向行政機關(guān)申請復(fù)議，如不服復(fù)議決定，再行起訴。二則是自由選擇原則，即當(dāng)事人可在行政復(fù)議與行政訴訟兩者中自由選擇其救濟途徑。

我國行政法學(xué)學(xué)術(shù)界對這兩種銜接模式有不同觀點：一種認為應(yīng)該充分尊重相對人的自由選擇權(quán)。如經(jīng)復(fù)議再進入訴訟，延長了救濟時間，不利于對當(dāng)事人權(quán)益的及時保護；由于上級機關(guān)和原機關(guān)不在同一地區(qū)，復(fù)議前置會給相對人帶來不便。另一種則認為應(yīng)該遵循“窮盡救濟原則”?！案F盡行政救濟原則”指當(dāng)事人沒有利用一切可能的行政救濟以前，不能申請法院裁決對他不利的行政決定，當(dāng)事人在尋求救濟時，首先必須利用行政內(nèi)部存在的、最近的和簡便的救濟手段，然后才能請求法院救濟。我國《行政訴訟法》規(guī)定。人民法院審理行政案件，是對具體行政行為的合法性進行審理，而對于具體行政行為的合理性，法院原則上無審查權(quán)力。這就導(dǎo)致不具有法律專業(yè)知識的相對人在選擇了不利于自己的救濟模式后，只得無奈地感到失望。

(2)經(jīng)過復(fù)議的案件，訴訟標(biāo)的確定的問題。目前我國的復(fù)議后起訴的情形，大致為以下幾種；

第一，復(fù)議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，原具體行政行為機關(guān)為被告，原機關(guān)負舉證責(zé)任。這里由于復(fù)議機關(guān)無須對其作出的維持決定負責(zé)，復(fù)議機關(guān)為避免在行政訴訟中當(dāng)被告，往往維持。有學(xué)者認為，凡經(jīng)過行政復(fù)議的案件一律以復(fù)議機關(guān)為被告提起行政訴訟。也有學(xué)者認為，如果復(fù)議決定維持的案件也由復(fù)議機關(guān)為被告，可能無法很好地履行舉證責(zé)任。筆者比較贊同第一種說法，即“誰行為，誰被告”的司法原則。

第二，復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為(包括變更與撤銷)。當(dāng)行政復(fù)議改變原具體行政行為時，復(fù)議機關(guān)為被告。這里出現(xiàn)一個值得探討的問題：對具體行政行為適當(dāng)性審查后作出的復(fù)議決定能否被提起訴訟?按照行政訴訟的受案范圍來分析，行政訴訟只能審查具體行政行為的合法性，而不能審查其適當(dāng)性(除非行政處罰顯失公正)。有學(xué)者認為，針對行政行為適當(dāng)性作出的復(fù)議決定仍然屬于行政裁量行為，不屬于現(xiàn)行行政訴訟的受案范圍。

第三，復(fù)議機關(guān)不予受理、不答復(fù)。如果是復(fù)議前置的。被告為復(fù)議機關(guān)；而自由選擇復(fù)議或訴訟的，被告可以是原具體行政行為機關(guān)也可以是復(fù)議機關(guān)。

3我國行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的問題解決對策

(1)兩種救濟制度的優(yōu)勢并舉原則。在構(gòu)建二者關(guān)系的問題上，奉行自由選擇原則抑或“窮盡救濟制度”原則，都應(yīng)該秉持最大程度保護相對人權(quán)益的原則。筆者認為，兩種制度、兩種原則各有所長，可采取互補之的方法尋求救濟之路。比如，人民法院在受理對具體行政行為提出爭議的案件時，人民法院認為是合法的但失當(dāng)?shù)?，可以告之相對人撤訴，另起行政復(fù)議。

(2)相對人訴訟標(biāo)的的更多選擇權(quán)。訴訟標(biāo)的究竟是原具體行政行為機關(guān)還是復(fù)議機關(guān)，如上面所述，遵行“誰行為、誰被告”的原則，但是為了避免程序的不必要增加?？梢猿浞掷脧?fù)議機關(guān)的內(nèi)部追究機制，對復(fù)議決定維持而司法判決改變或撤銷的案件，通過內(nèi)部機制追究復(fù)議機關(guān)及相關(guān)人員的責(zé)任。有學(xué)者認為，在確定上述規(guī)則時還應(yīng)注意兩個問題：一是如果當(dāng)事人對復(fù)議的程序有異議時(盡管復(fù)議結(jié)果是維持原行政行為)，則不應(yīng)剝奪當(dāng)事人以復(fù)議行為為標(biāo)的提起行政訴訟的權(quán)利。二是復(fù)議維持是指在事實理由、法律依據(jù)及最后處理等各方面都對原行政行為予以維持，因而如果僅是維持了處理結(jié)果上，但改變了原行為所認定的事實或依據(jù)法律(或條款)，則都應(yīng)當(dāng)視為改變了原行政行為，當(dāng)事人有權(quán)以復(fù)議機關(guān)為被告，以復(fù)議決定為標(biāo)的提起行政訴訟。

(3)司法最終審查為原則。“對政府行為是否合法的爭議應(yīng)當(dāng)由完全獨立于行政之外的法官裁決”。可見，行政糾紛應(yīng)由司法救濟作最終的裁決。司法最終審查原則已為世界各國所普遍接受。綜觀我國的行政復(fù)議與行政訴訟的銜接模式，并沒有完全遵循“司法最終審查原則”，我們還設(shè)置了行政復(fù)議終局模式，這樣就限制了部分爭議救濟途徑的選擇權(quán)。從更好地保護相對人權(quán)益的角度出發(fā)，我國應(yīng)該借鑒國外的先進法治經(jīng)驗，堅持司法最終審查原則，從而監(jiān)督行政機關(guān)具體行政行為。對此，筆者比較贊同周漢華教授提出的行政復(fù)議司法化的三種模式。即行政法院模式、雙軌制模式和司法化模式。行政法院模式主張合并行政復(fù)議與行政訴訟制度，廢除普通法院的司法審查權(quán)。雙軌制模式主張先在少數(shù)特定領(lǐng)域引入獨立的復(fù)議機構(gòu)，再逐步擴大范圍。司法化模式則以司法化為目標(biāo)，對現(xiàn)行行政復(fù)議制度進行較為系統(tǒng)的改革，以增強行政復(fù)議的獨立性和公正性。雖然這個提法有些地方還值得商榷，但卻逐步地推進行政復(fù)議司法化的進程。