大陸加強(qiáng)對(duì)外投資“安檢”

席志剛

在境外的投資紛紛折戟，迫使中國(guó)政府調(diào)整之前一直鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)“走出去”的思路。1月7日，中國(guó)商務(wù)部發(fā)布《境外投資管理辦法》征求意見(jiàn)稿（下稱《辦法》），要求在未建交國(guó)家或風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高的國(guó)家（地區(qū)）投資，投資額1億美元及以上的境外投資等，均需報(bào)商務(wù)部審批。這無(wú)疑是對(duì)日益活躍的中國(guó)對(duì)外投資加大了安全檢查。

商務(wù)部表示，《境外投資管理辦法》正式實(shí)施后，2004年發(fā)布的有關(guān)中國(guó)政府支持和鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行境外投資的規(guī)定將同時(shí)廢止。

“剎車(chē)”對(duì)外投資？

近年來(lái)，中國(guó)為了減少國(guó)內(nèi)流動(dòng)性，大力鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)“走出去”進(jìn)行海外投資。而隨著金融危機(jī)發(fā)展，國(guó)內(nèi)企業(yè)的“抄底”熱情也日益高漲，熱門(mén)的收購(gòu)對(duì)象是大宗商品和資源類(lèi)企業(yè)。

在市場(chǎng)火熱的2008年，中國(guó)企業(yè)開(kāi)始了一系列海外并購(gòu)大手筆：中海油服收購(gòu)挪威AWO，中聯(lián)重科收購(gòu)意大利CIFA，中鋁對(duì)力拓的投資……但在金融危機(jī)的持續(xù)沖擊下，這些投資均遭受重創(chuàng)。

為了控制和避免境外投資風(fēng)險(xiǎn)，“由商務(wù)部統(tǒng)一規(guī)制境外投資管理，這對(duì)于全球化背景下國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全有重要意義”。中銀總行研究員王元龍表示，“走出去”的過(guò)程中面臨各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別能力如何，能不能看到風(fēng)險(xiǎn)，看到之后能不能控制它，這不是拍腦袋說(shuō)趕緊去抄底這么簡(jiǎn)單。

“《辦法》是進(jìn)一步規(guī)范和促進(jìn)中國(guó)企業(yè)境外投資，抑制當(dāng)前高漲的抄底投資沖動(dòng)?！鄙虅?wù)部合作司投資處的一位人士表示，國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)境外投資的態(tài)度沒(méi)改變。

據(jù)了解，在2008年12月23日舉行的全國(guó)商務(wù)會(huì)議上，商務(wù)部部長(zhǎng)陳德銘曾明確指出，在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下，實(shí)現(xiàn)對(duì)外投資合作較快發(fā)展。適當(dāng)加快對(duì)外投資步伐。要積極運(yùn)用財(cái)稅、金融等手段，支持有條件，有實(shí)力的企業(yè)到境外投資辦廠并購(gòu)擁有先進(jìn)技術(shù)、知名品牌和營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)的境外企業(yè)。

但陳德銘同時(shí)也表示，企業(yè)應(yīng)當(dāng)客觀評(píng)估自身?xiàng)l件，能力和東道國(guó)投資環(huán)境，積極穩(wěn)妥地開(kāi)展境外投資。

與2004年《關(guān)于境外投資開(kāi)辦企業(yè)核準(zhǔn)事項(xiàng)的規(guī)定》不同，在中國(guó)資本開(kāi)始加大向外發(fā)展力度的背景下出臺(tái)的《辦法》明確了具體投資金額，關(guān)于支持和鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”的表述則不復(fù)出現(xiàn)。

《辦法》規(guī)定，企業(yè)在未建交國(guó)家的境外投資；在安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高國(guó)家（或地區(qū)）的境外投資；中方投資額1億美元及以上的境外投資：跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的境外投資：設(shè)立境外特殊目的公司等境外投資應(yīng)按規(guī)定報(bào)中國(guó)商務(wù)部核準(zhǔn)。意見(jiàn)稿提示，境外企業(yè)的冠名，不得擅自使用“中國(guó)”、“中華”、“國(guó)家”等字樣。

“商務(wù)部出臺(tái)《辦法》征求意見(jiàn)稿意在金融危機(jī)背景下控制對(duì)外投資，細(xì)化后管理更加細(xì)致和嚴(yán)格?！鄙虅?wù)部研究院研究員梅新育表示，《辦法》出臺(tái)的背景和現(xiàn)在的金融機(jī)構(gòu)有關(guān)，對(duì)宏觀管理部門(mén)而言，設(shè)置一道坎，對(duì)一些境外投資行為能起到一定審核作用，同時(shí)從統(tǒng)計(jì)上也能洞察一些非正常資金流動(dòng)跡象。

雖然中國(guó)企業(yè)“走出去”的進(jìn)程不會(huì)倒退，但肯定的是會(huì)出現(xiàn)一定的收縮。梅新育分析認(rèn)為，此前，很多中國(guó)大陸企業(yè)對(duì)海外公司的股權(quán)投資因全球金融危機(jī)蒙受了巨大的損失。其中中鋁對(duì)力拓的收購(gòu)最為典型，虧損將近750億元人民幣，以及中信泰富等在金融衍生品上的巨虧都讓人充滿擔(dān)憂。

多數(shù)受訪專(zhuān)家認(rèn)為，商務(wù)部此次加強(qiáng)境外投資監(jiān)管力度，是對(duì)那些意圖積極對(duì)外擴(kuò)張的企業(yè)進(jìn)行更加嚴(yán)格的“安檢”。

爭(zhēng)議多多

在商務(wù)部網(wǎng)站征求意見(jiàn)公開(kāi)資料中，業(yè)界對(duì)《辦法》的部分內(nèi)容亦提出了異議，其中“1億美元以上報(bào)商務(wù)部核準(zhǔn)”的硬性規(guī)定，業(yè)界擔(dān)心會(huì)影響真正有實(shí)力進(jìn)行境外并購(gòu)行為的及時(shí)性。

《辦法》第十三條中，“中方投資額1000萬(wàn)美元及以上、1億美元以下的境外投資；能源礦產(chǎn)類(lèi)境外投資：商品城類(lèi)境外投資；房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)類(lèi)境外投資”，應(yīng)通過(guò)所在地（市）商務(wù)主管部門(mén)向省級(jí)商務(wù)主管部門(mén)提出申請(qǐng)的規(guī)定，被普遍認(rèn)為會(huì)降低審批的效率，給企業(yè)增加額外的成本。

《辦法》如何與國(guó)家發(fā)改委的《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)辦法》協(xié)調(diào)，也是業(yè)內(nèi)疑惑的地方。一位專(zhuān)門(mén)從事境外并購(gòu)的律師對(duì)《鳳凰周刊》表示，之前，投資境外的審批分工是，商務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)境外開(kāi)辦（包括并購(gòu)）、設(shè)立企業(yè)層面的審批，發(fā)改部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目層面的審批，二者存在一定的區(qū)隔。而按《辦法》規(guī)定名稱和具體審查內(nèi)容看，商務(wù)部也從境外投資一般角度進(jìn)行審查，二者似乎有些疊加，在實(shí)踐中會(huì)增加解釋和操作上的困難。

一位不愿具名的投資銀行人士表示，企業(yè)的對(duì)外購(gòu)并行為完全是企業(yè)的自主商業(yè)行為，政府主管機(jī)關(guān)的“核準(zhǔn)”（實(shí)質(zhì)已經(jīng)相當(dāng)于“批準(zhǔn)”）除了增加冗余的程序，增加時(shí)間和費(fèi)用成本外，沒(méi)看出通過(guò)這樣的核準(zhǔn)制度產(chǎn)生的“增加價(jià)值”是什么。而且規(guī)定“批準(zhǔn)前不能簽署合同、不能注冊(cè)等”也很可能與東道主國(guó)家的情況不符合，無(wú)端增加了從政府層面的溝通、協(xié)調(diào)成本。

該人士認(rèn)為，除了涉及政治問(wèn)題、國(guó)家安全問(wèn)題外的企業(yè)正常投資、購(gòu)并等行為應(yīng)該放手讓企業(yè)自行做主。靠商務(wù)部的有限編制人員和辦公室的核準(zhǔn)，是不能比企業(yè)自身更能判斷該行為的正確性。并建議重新考慮這些管理手段的必要性和方式方法的適用性。

“即使商務(wù)部核準(zhǔn)了，其他相關(guān)部門(mén)再出臺(tái)一些管理措施，很多可能或應(yīng)該做的投資行為也可能就不能再正常開(kāi)展?！敝貞c市外經(jīng)貿(mào)委的蔣紅表示，重慶市外管部門(mén)最近在一次關(guān)于《辦法》的座談會(huì)上明確說(shuō)，不會(huì)取消境外投資的外匯審查手續(xù)，所以—定要注意國(guó)家層面的協(xié)調(diào)。

中國(guó)鋁業(yè)公司專(zhuān)事購(gòu)并的符勝斌認(rèn)為，《辦法》雖然對(duì)中鋁海外并購(gòu)沒(méi)有造成影響但“中央企業(yè)及其子企業(yè)”與“中央企業(yè)總部”之間如何區(qū)分，《辦法》沒(méi)有明確，是否中央企業(yè)集團(tuán)中的子企業(yè)境外投資走地方商務(wù)部門(mén)，而中央企業(yè)總部的境外投資則走商務(wù)部？

另外，《辦法》第三十八條關(guān)于“特殊目的公司”（SPV）的規(guī)定，僅僅將其限制為“以境外上市為目的而設(shè)立的公司”，在實(shí)踐中，設(shè)立SPV的目的不僅僅限于境外上市有可能是多種原因，比例避稅，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移等建議可將特殊目的公司的定義放寬。

另外，如果一個(gè)境內(nèi)企業(yè)取得境外某企業(yè)的股權(quán)質(zhì)權(quán)，是否需要辦理境外投資審批程序，如果債務(wù)人無(wú)法還款，境外企業(yè)質(zhì)押的股權(quán)最終可能被變賣(mài)或按凈資產(chǎn)折價(jià)，這是否也會(huì)被視為境外投資而需要辦理境外投資手續(xù)，這些疑問(wèn)在《辦法》中都找不到答案。

關(guān)于業(yè)界的種種疑慮，商務(wù)部新聞辦人士在回答記者詢問(wèn)時(shí)表示：“現(xiàn)在僅僅是個(gè)草案不是最終的定稿?！蹦壳笆钦髑笠庖?jiàn)階段征求意見(jiàn)就是為了完善和調(diào)整草案的相關(guān)內(nèi)容。

金融投資未提及

至于2008年受損嚴(yán)重的對(duì)境外金融機(jī)構(gòu)的投資，并不在《辦法》的監(jiān)管范圍內(nèi)商務(wù)部解釋稱，《辦法》所稱境外投資，是指在我國(guó)注冊(cè)的各類(lèi)企業(yè)通過(guò)新設(shè)、并購(gòu)等方式在境外設(shè)立非金融企業(yè)或取得既有非金融企業(yè)所有權(quán)、控制權(quán)或經(jīng)營(yíng)管理權(quán)以及其他權(quán)益的行為。

據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)，僅2008年上半年，全國(guó)對(duì)外直接投資近342億美元，其中金融業(yè)有85億美元，占比達(dá)24.85%。2008年所達(dá)成的那些備受矚目的對(duì)海外金融機(jī)構(gòu)的收購(gòu)，目前幾乎每項(xiàng)都陷入嚴(yán)重虧損。

盡管《辦法》沒(méi)有提及對(duì)金融機(jī)構(gòu)境外投資的限制性表述，但中投公司自2008年9月以來(lái)已經(jīng)調(diào)整了投資計(jì)劃，放緩了投資節(jié)奏。

金融業(yè)人士表示，2008年以來(lái)，國(guó)家已經(jīng)發(fā)布了許多法規(guī)草案，對(duì)大型國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的海外投資實(shí)施更為規(guī)范和制度化的審批程序。

“正在各部門(mén)傳閱的《辦法》加大了強(qiáng)化監(jiān)督，并明確了中國(guó)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)境外投資的審批程序。”了解金融業(yè)交易審批程序的人士指出，各部門(mén)官員已發(fā)出信號(hào)各項(xiàng)審批程序遭到拖延，是因?yàn)橐蠹訌?qiáng)審查的新指導(dǎo)方針?biāo)隆?/p>