事業(yè)單位改革路徑框定

羅科

讓屬于官方的歸屬官方，屬于民間的回歸民間、中國(guó)事業(yè)單位改革，發(fā)力點(diǎn)瞄準(zhǔn)了分類。

2008年12月3～4日，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室（下稱“中央編辦”）、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部與上海、重慶、浙江、廣東、山西、深圳等12個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）編辦在山西太原召開事業(yè)單位改革分類目錄研討會(huì)，會(huì)議對(duì)推進(jìn)事業(yè)單位改革分類目錄工作作了統(tǒng)一安排部署。

五省市率先試點(diǎn)

此前的2008年11月份，由中央編辦印發(fā)并內(nèi)部傳達(dá)的《關(guān)于事業(yè)單位分類試點(diǎn)的意見》（下稱《意見》）為目錄編制和分類改革步驟提供了原則指導(dǎo)。根據(jù)《意見》，上海、重慶、浙江、廣東、山西5省市于2009年率先在全國(guó)進(jìn)入分類改革試點(diǎn)，分類改革試點(diǎn)于2009年1月起實(shí)施，省直事業(yè)單位改革于2009年底完成，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革于2010年底完成。

據(jù)了解，對(duì)全國(guó)事業(yè)單位進(jìn)行分類改革，中央在2004年前即已釋放相關(guān)信號(hào)，浙江，江蘇、遼寧、山東先后積極行動(dòng)制訂了本地實(shí)施方案。2005年年底國(guó)家相關(guān)部門曾一度擬定了一個(gè)全國(guó)性的事業(yè)單位改革總體方案和四個(gè)配套性方案（分涉分類標(biāo)準(zhǔn)、人事制度、財(cái)政供給、養(yǎng)老保險(xiǎn)等改革內(nèi)容），準(zhǔn)備全面實(shí)施事業(yè)單位改革。

但隨后一些地方從財(cái)政條件和社會(huì)穩(wěn)定角度表達(dá)了困難，其他一些配套政策的制定部門社保部和財(cái)政部，人事部也提出了一些看法。

“此后，步伐就開始往回縮，決定先行制訂一個(gè)試點(diǎn)方案試試，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)再推廣”一位編制系統(tǒng)的人士向《鳳凰周刊》表示，現(xiàn)在出臺(tái)的《意見》從2005年開始起草以來(lái)，已作了10多次修改，名稱也不斷變換，比如2006年6月的版本名稱為《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點(diǎn)方案》，當(dāng)時(shí)初步設(shè)想在東部，中部、西部地區(qū)分別選擇浙江、山西和重慶3省市作為試點(diǎn)地。但其他一些省份知情后也想進(jìn)來(lái)參與試點(diǎn)，最后變成了現(xiàn)在的五個(gè)試點(diǎn)區(qū)。

不再設(shè)行政性和企業(yè)性事業(yè)單位

我國(guó)的事業(yè)單位主要包括教科文衛(wèi)新聞出版、體育、環(huán)境監(jiān)測(cè)、城市建設(shè)等，此外還有一些機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)和法律服務(wù)所等，其資產(chǎn)屬性和社會(huì)功能五花八門。

界定事業(yè)單位的合理范圍是對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行大手術(shù)的前提。對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位分類恰當(dāng)與否，決定著相應(yīng)的配套政策能否有效制定和實(shí)施。

對(duì)此，事業(yè)單位改革的主推者編辦部門應(yīng)對(duì)思路是化整為零，把事業(yè)單位分門別類改革成為各種類型的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織。

《意見》將現(xiàn)有的事業(yè)單位劃分為三個(gè)大類：承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，然后再細(xì)分。

對(duì)完全或基本承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，如金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)等，《意見》提出，抓住2009年各地展開行政管理體制改革的時(shí)機(jī)，逐步將之轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；今后，除法律法規(guī)授權(quán)外，不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。

目前，勞動(dòng)部門中的勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)、建設(shè)系統(tǒng)的稽查部門、銀監(jiān)會(huì)（局）、電監(jiān)會(huì)（局）、保監(jiān)會(huì)（局）、證監(jiān)會(huì)都是事業(yè)單位編制。

對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，己經(jīng)實(shí)現(xiàn)或經(jīng)過(guò)相應(yīng)調(diào)整可以實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位，如開發(fā)應(yīng)用型科研機(jī)構(gòu)。招待所等，《意見》提出這類單位應(yīng)當(dāng)逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，并注銷事業(yè)單位，核銷事業(yè)編制。今后，不再批準(zhǔn)設(shè)立從事生產(chǎn)經(jīng)管活動(dòng)的事業(yè)單位。

除去第一類和第二類，剩下約80%屬于為社會(huì)提供公益服務(wù)或者為政府行使職能提供支持保障的真正事業(yè)單位，《意見》確定原則上只有這類單位繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列。這些單位也要具體劃分為三類，并各自按照新的管理體制運(yùn)行。

公益一類，即從事關(guān)系國(guó)家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序和公民基本社會(huì)權(quán)利的公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位。如義務(wù)教育機(jī)構(gòu)、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等。這類單位所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政予以保證，不開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不收取服務(wù)費(fèi)用；履行職能依法取得的行政事業(yè)性收費(fèi)或基金，實(shí)行“收支兩條線”管理，收入上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，不能自主支配。

公益二類，即提供公益服務(wù)并可部分實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位，如普通高等教育機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)等。這類單位所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政給予不同程度投入，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)力量投入：提供公益服務(wù)取得的服務(wù)性收入，符合條件的實(shí)行“收支兩條線”管理；依法取得的經(jīng)營(yíng)性收入，納入單位預(yù)算管理，主要用于公益事業(yè)發(fā)展，并依法納稅。

公益三類，即提供的服務(wù)具有一定公益屬性，可基本實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位。這類單位實(shí)行經(jīng)費(fèi)自理，自主開展公益服務(wù)活動(dòng)和相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。根據(jù)需要，政府購(gòu)買其有關(guān)服務(wù)。

實(shí)踐中，50多年的變遷，使得各地事業(yè)單位并不容易如分類標(biāo)準(zhǔn)那樣界定清楚，《公務(wù)員法》頒布以后，有些單位既有公務(wù)員，也有事業(yè)編制人員，界線進(jìn)一步模糊。

對(duì)此，《意見》也不急于求成，提出對(duì)目前難以確定類別的事業(yè)單位，可按其主要類別屬性和發(fā)展方向先預(yù)定其類別，經(jīng)過(guò)相應(yīng)調(diào)整完全符合條件后，再確定其類別。

鑒于分類直接決定了各事業(yè)單位和人員的今后命運(yùn)，牽動(dòng)各方神經(jīng)。2008年12月份，中央編辦副主任黃文平對(duì)各地事業(yè)單位分類改革提出要堅(jiān)持“大統(tǒng)一、小特色”，工作方法要堅(jiān)持“先易后難”。

海南省三亞市編辦一位人士對(duì)記者表示，年限越長(zhǎng)，形成的各種關(guān)系越復(fù)雜，撤銷的成功率就越低。單純依靠政策法規(guī)很有可能就辦不成事，即使強(qiáng)行撤銷，也會(huì)留下后遺癥。

記者了解到，中央編辦在2009年工作要點(diǎn)上提出，繼試點(diǎn)方案，2009年研究探索事業(yè)單位分類的全國(guó)性辦法。

先分類后改革

分類為事業(yè)單位撤并分流提供了標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)，由于事業(yè)單位的設(shè)立權(quán)限在地方，若其他人事工資制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、財(cái)政供給制度改革不配套推進(jìn)，則易造成和行政機(jī)關(guān)改革一樣的“精簡(jiǎn)一膨脹”的怪圈。

分類后剩下的真正事業(yè)單位，匯集了全國(guó)超過(guò)三分之一的專業(yè)技術(shù)人才，這使人事工資制度改革的壓力凸顯。

目前，行政機(jī)關(guān)有《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，企業(yè)有《勞動(dòng)法》，惟獨(dú)事業(yè)單位沒有一套整體的人事管理法律法規(guī)，對(duì)事業(yè)單位聘用制度、崗位管理、工資福利、職工培訓(xùn)、考核獎(jiǎng)勵(lì)等缺乏較高層次的規(guī)范。

中國(guó)人民大學(xué)毛壽龍教授表示，大陸按照行政標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)立事業(yè)單位，缺乏專家、專業(yè)精神，很多運(yùn)作具有行政化特點(diǎn)。這使得事業(yè)的重要性與效能無(wú)關(guān)，而是與其行政級(jí)別緊密掛鉤。工資和收入分配制度也長(zhǎng)期參照行政機(jī)構(gòu)。在管理上，聘用合同還沒有真正成為確定人事關(guān)系的依據(jù)，崗位管理也缺乏具體政策。

出于推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，2008年12月30日，試點(diǎn)省份山西省實(shí)施事業(yè)單位崗位管理、公開招聘工作。事業(yè)單位管理人員（職員）、專業(yè)技術(shù)人員和工勤技能人員，都要納入崗位設(shè)置管理。三類崗位都設(shè)置了不同等級(jí)，每一等級(jí)實(shí)行不同的工資福利。事業(yè)單位在聘用工作人員時(shí)，在有崗位空缺的條件下，要公開招聘、競(jìng)聘上崗、擇優(yōu)聘用。山西力爭(zhēng)在2009年6月底前基本完成崗位管理、公開招聘工作。

事業(yè)單位人事管理改革涉及人員的出口問(wèn)題。根據(jù)中編辦的分類標(biāo)準(zhǔn)，廣東省于2009年施行的《事業(yè)單位分類改革實(shí)施意見》制定了事業(yè)單位人員的分流與安置辦法。

但目前事業(yè)單位社會(huì)保障政策尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革滯后，已經(jīng)成為事業(yè)單位改革的巨大障礙。

現(xiàn)有眾多事業(yè)單位仍然實(shí)行著“退休制度”，由單位負(fù)責(zé)養(yǎng)老，職工退休待遇與在職時(shí)幾乎沒有區(qū)別，沒有納入社會(huì)保障體制，與企業(yè)職工相差甚大。這種情況下，事業(yè)單位改革一部分機(jī)構(gòu)要撤，并、轉(zhuǎn)制，解聘人員是很困難。

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革在邏輯上的優(yōu)先性，使得早在2008年初國(guó)務(wù)院就討論并原則通過(guò)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》確定在山西、上海、浙江、廣東，重慶5省市先期開展試點(diǎn)，逐步建立全國(guó)統(tǒng)一的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

試點(diǎn)的主要內(nèi)容包括養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，退休待遇與繳費(fèi)相聯(lián)系，基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，建立和企業(yè)年金一致的職業(yè)年金制度，實(shí)現(xiàn)改革前后待遇水平上的平穩(wěn)銜接。

事業(yè)單位分類改革也為事業(yè)財(cái)政供給改革提供了機(jī)會(huì)，首先解決了財(cái)政供給范圍偏寬的問(wèn)題。近年來(lái)。龐大的事業(yè)單位黑洞鯨吞了大量財(cái)政資金。據(jù)悉，事業(yè)單位每年要花掉國(guó)家財(cái)政總收入的30%以上。

對(duì)分類后保留的事業(yè)單位，目前，在中編辦。財(cái)政部、人力資源部聯(lián)合召開的一次事業(yè)單位分類改革試點(diǎn)工作會(huì)議上，財(cái)政部提出，今后原則上不再出臺(tái)針對(duì)事業(yè)單位的新稅收優(yōu)惠政策，改革按人員編制核定經(jīng)費(fèi)的傳統(tǒng)做法，從“養(yǎng)人”向“辦事”轉(zhuǎn)變，經(jīng)費(fèi)支持與單位績(jī)效掛鉤。

法律困境

防止以公共服務(wù)之名行私，一直是治理事業(yè)單位的難題。

在中國(guó)，事業(yè)單位是中央政府或地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的延伸或化身。各類事業(yè)機(jī)構(gòu)都為公立機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)都屬國(guó)有；政府決定事業(yè)單位的設(shè)立、注銷以及編制，并對(duì)事業(yè)單位的各種活動(dòng)進(jìn)行直接組織和管理，各類事業(yè)單位活動(dòng)所需的各種經(jīng)費(fèi)都來(lái)自于政府撥款。

目前，我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)對(duì)事業(yè)單位的定義是1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布，2004年修訂的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，將事業(yè)單位定義為：“國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的從事教育、科技，文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。”

但隨著改革開放，事業(yè)單位開始異質(zhì)化1980年國(guó)家對(duì)文教衛(wèi)體等事業(yè)單位試行“預(yù)算包干”政策，即事業(yè)單位包干使用預(yù)算資金，結(jié)余和增收都留給本單位，不上繳財(cái)政，超支也不補(bǔ)助，這是事業(yè)單位企業(yè)化和市場(chǎng)化改革方向的開始1985年國(guó)務(wù)院又發(fā)布《事業(yè)單位獎(jiǎng)金稅暫行規(guī)定》提出“鼓勵(lì)事業(yè)單位向經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、經(jīng)費(fèi)自給過(guò)渡

自此事業(yè)單位趨利化傾向越來(lái)越嚴(yán)重在此過(guò)程中政府開始大幅度削減本該愈益增加的財(cái)政投入致使文教醫(yī)衛(wèi)領(lǐng)域的許多公益性事業(yè)單位強(qiáng)調(diào)自己的營(yíng)利性，在內(nèi)部推行所謂獨(dú)立核算自負(fù)盈虧的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)制度1992年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》又提出事業(yè)單位的改革方向是”現(xiàn)有的大部分福利型。公益型和事業(yè)型第三產(chǎn)業(yè)單位要逐步向經(jīng)營(yíng)型轉(zhuǎn)變，實(shí)行企業(yè)化管理”。

由于把國(guó)家事業(yè)單位，不分其類型是否行政、公益和經(jīng)營(yíng)，一刀切式地推向市場(chǎng)，中國(guó)事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)性質(zhì)和功能變得包羅萬(wàn)象，致使政府在制訂任何一項(xiàng)針對(duì)事業(yè)單位的管理政策時(shí)都顯得頭緒紛繁，也使得事業(yè)單位在提供公共服務(wù)的同時(shí)，還可以是一個(gè)以營(yíng)利為目的的投資公司，廣遭詬病。

此外，我國(guó)管制不正當(dāng)經(jīng)營(yíng)的法律通常只是針對(duì)“企業(yè)”，因此，當(dāng)事業(yè)單位從事不正當(dāng)經(jīng)營(yíng)而受處罰的時(shí)候，通常都會(huì)以自己不是“企業(yè)”為由，強(qiáng)調(diào)不屬于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》調(diào)整的范圍，依據(jù)是1987年開始實(shí)行的《中華人民共和國(guó)民法通則》把所有在性質(zhì)、功能甚至組織形式上都完全不同的所謂事業(yè)單位全部確定為同一種類型的法人，即事業(yè)單位法人，與行政單位。企業(yè)單位和社團(tuán)類法人并列。

《意見》此次將營(yíng)利性事業(yè)單位剔除出去，但對(duì)公益二類事業(yè)單位提出了“鼓勵(lì)社會(huì)投入”和對(duì)公益三類提出了“實(shí)行經(jīng)費(fèi)自理而按照以所有制為依據(jù)確定法人地位的《民法通則》的規(guī)定，這類機(jī)構(gòu)卻不再能以事業(yè)單位名義登記或注冊(cè)法人。

這意味著若不相應(yīng)進(jìn)行法律層面的修改，改制后的事業(yè)機(jī)構(gòu)將無(wú)法進(jìn)行正確的法人定位。