大連港土地資源管理方式的轉(zhuǎn)變

賈曉薇　孫　虎

2003年4月，大連市市委、市政府決定大連港實施政企分開管理體制改革，組建大連港口管理局和大連港集團有限公司，同年5月8日，大連港集團有限公司（以下簡稱集團）正式掛牌。在新形勢下，土地資源管理工作應(yīng)該如何做便成為擺在集團面前亟待解決的問題。

1港口土地基本情況與現(xiàn)狀

截至2009年2月底，集團擁有土地1 790 hm2，其中，一部分土地屬港口生產(chǎn)用地，每年能為集團帶來可觀的經(jīng)濟效益；另一部分土地為引進客戶、招攬貨源無償提供給貨主使用，集團需要承擔其土地使用稅等費用；還有一部分土地為劈山填海的閑置土地。從土地使用現(xiàn)狀看，存在以下幾方面的問題。

（1）港口企業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)性設(shè)施，主要體現(xiàn)社會效益，自身經(jīng)營收益較低，資金回收期較長，而集團用地又是通過企業(yè)自身征海、征地、劈山填海形成，土地形成成本很高。

（2）受國家宏觀土地政策和企業(yè)自身發(fā)展影響，集團用地類型較多，無償劃撥、有償使用并存，以劃撥用地為主。在開展對外合資合作時均需向政府繳納巨額的土地出讓金，這就使得有意投資參股的中外企業(yè)顧慮重重，影響集團對外合作和招商引資工作。

（3）長期以來，集團土地資源雖經(jīng)歷多個處室、部門管理，但始終沒有出臺相應(yīng)的規(guī)章制度。

2改變土地資源管理方式

2.1通過調(diào)研考察，學(xué)習(xí)其他港口用地經(jīng)驗

針對港口用地的特殊性，為更好地促進大連港發(fā)展，實現(xiàn)把大連建設(shè)成為東北亞國際航運中心的目標，集團對天津、南京、廈門和寧波等4個港口進行用地專項調(diào)研考察，以學(xué)習(xí)其他港口用地經(jīng)驗。

通過考察發(fā)現(xiàn)，在用地政策問題上，各港口所在市政府十分重視和支持，并采取多種方法，有效地解決港口用地與港口發(fā)展之間的矛盾。

2.2協(xié)調(diào)市政府，確定港口土地使用方式

根據(jù)調(diào)研結(jié)果，集團適時向政府主要領(lǐng)導(dǎo)上報調(diào)研考察情況，同時，對國家現(xiàn)行的土地政策加以研究。目前，我國土地使用方式有2種，即無償劃撥和有償使用，其中有償使用又分為出讓、出租、授權(quán)經(jīng)營和作價入股等4種形式。

（1）出讓是用地企業(yè)一次性向政府繳納土地出讓金后，國家將一定期限的土地出讓給企業(yè)使用。出讓的方式適用范圍最廣，但對企業(yè)來說，一次性支付巨額資金無疑會加重企業(yè)負擔。

（2）出租是指國家將國有土地出租給使用者使用，由使用者與縣級以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定期限的土地租賃合同并支付租金的行為。承租人取得土地使用權(quán)后，經(jīng)土地管理部門同意或根據(jù)合同約定，可將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押。與出讓方式相比，承租企業(yè)按年度交付租金，經(jīng)營壓力較小，但缺點是復(fù)利計息，而且還要承擔租金上漲的風險。

（3）授權(quán)經(jīng)營是指國家根據(jù)需要，以一定期限的國有土地使用權(quán)授予經(jīng)國務(wù)院批準設(shè)立的國家控股公司，由作為國家授權(quán)投資機構(gòu)的國有獨資公司和集團公司經(jīng)營管理。集團公司取得授權(quán)經(jīng)營土地使用權(quán)后，在土地使用期限內(nèi)，可依法將其作價出資（入股）、租賃，也可以在集團公司直屬企業(yè)、控股企業(yè)和參股企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓，但改變用途或向集團公司以外的單位轉(zhuǎn)讓時，需經(jīng)土地行政管理部門批準，并補繳土地出讓金。其適用范圍受到嚴格限制，僅限于國務(wù)院批準設(shè)立的作為國家授權(quán)投資機構(gòu)的集團公司。該方式辦理手續(xù)繁雜，需要經(jīng)過省國土資源廳和國家國土資源部兩級審批，難度極大。

（4）土地作價出資（入股）是將企業(yè)原需要繳納的土地出讓金作價入股，轉(zhuǎn)增企業(yè)的國有資本金后取得國有土地使用權(quán)，其優(yōu)點是企業(yè)無現(xiàn)金支出，壓力較小。但這種方式的適用范圍受嚴格限制，主要適用于自然壟斷行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)以及承擔國家計劃內(nèi)重點技術(shù)改造項目的企業(yè)。

根據(jù)對上述4種用地有償使用方式的研究，并結(jié)合其他沿海港口的經(jīng)驗，在與大連市政府主管部門反復(fù)協(xié)商后，集團認為，集團用地方式以作價出資（入股）和出讓方式相結(jié)合較為有利。其理由如下：

（1）作價出資（入股）方式主要針對集團原劃撥土地。集團從征地開始到管網(wǎng)配套先后投入巨額資金，采用這種方式，一方面，集團能在使用期限內(nèi)可依法進行轉(zhuǎn)讓、出租和抵押；另一方面，在對外進行招商引資、合資合作時，無需繳納土地出讓金。

（2）出讓方式主要針對集團近年來填海形成的土地。集團在這類用地形成時即已支付征海、回填和海域使用金等多項費用，按照相關(guān)規(guī)定，在確定土地出讓金時，可對上述費用核減后進行土地出讓。

2.3以建設(shè)東北亞航運中心為契機，進一步推進土地管理方式轉(zhuǎn)變

在確定用地管理方式后，集團以把大連建設(shè)成為重要的東北亞國際航運中心為契機，全面推進用地手續(xù)辦理。

在集團內(nèi)部，經(jīng)董事會批準，對集團在建工程和手續(xù)尚不完備的項目暫不列入辦理范圍，對集團多年來一直存在權(quán)屬爭議糾紛的用地，本著尊重歷史、正視現(xiàn)實的原則予以解決。在取得市、區(qū)土地主管部門同意后，集團正式向市政府申請辦理用地方式變更工作。

經(jīng)市政府批準，集團范圍內(nèi)997 hm2用地由劃撥轉(zhuǎn)變?yōu)樽鲀r出資（入股），326 hm2填海用地改為出讓。

3建章立制，使土地資源管理有章可循

為進一步推進土地資源管理方式轉(zhuǎn)變，集團制定了嚴格規(guī)范的管理制度。

（1）制定《大連港集團土地（海域）管理暫行辦法》。對集團用地管理提出要求，并針對各相關(guān)部門實際情況，明確各有關(guān)部門的管理職責、范圍和內(nèi)容，使土地資源管理初見成效。

（2）制定《大連港土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押實施細則》。結(jié)合港口用地管理方式的轉(zhuǎn)變，制定實施細則，規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓、出租和抵押的辦理程序及相關(guān)內(nèi)容，為下一步實施土地資源管理效益最大化打下基礎(chǔ)。

（3）制定《大連港集團指導(dǎo)性地價標準》。針對集團不同地塊、不同用地種類分別制定對應(yīng)的指導(dǎo)性地價標準，不僅滿足集團用地管理的實際需要，也為集團對外招商引資、合資合作提供技術(shù)支撐和保障。

（4）制定《大連港集團土地有償使用方案》。為使集團用地管理成本顯性化，保證集團收益，集團制定并下發(fā)該方案，為實施土地資源管理效益最大化確定原則和方向。

4向土地要效益，實現(xiàn)土地資源效益最大化

（1）以拉動集團吞吐量增長、吸引大客戶落戶大連港為目的，通過轉(zhuǎn)讓土地獲得現(xiàn)金流和收入。隨著集團“投資主體多元化、經(jīng)營范圍國際化”戰(zhàn)略的實施，在振興東北老工業(yè)基地所帶來巨大發(fā)展機遇的影響下，一些世界著名船公司、碼頭經(jīng)營人對參與大連港的經(jīng)營和建設(shè)表現(xiàn)出極大熱情，紛紛與集團洽談合作。越來越多的貨主希望通過直接投資建設(shè)港口專用作業(yè)設(shè)施，擴大港口生產(chǎn)業(yè)務(wù)。這種通過對港口作業(yè)設(shè)施的合資合作吸引外來資金或貨主的直接投資方式已成為推動集團吞吐量持續(xù)增長最重要手段之一，使土地資源成為港口生產(chǎn)、經(jīng)營和建設(shè)工作的核心資源。

考慮到土地資源對拉動集團吞吐量增長、吸引國內(nèi)外重要客戶落戶大連港的重要意義，集團先后同中外運、勝獅國際、集龍等企業(yè)簽訂用地轉(zhuǎn)讓協(xié)議，獲得土地轉(zhuǎn)讓收入達2.59億元。

（2）抓住市政府土地使用稅調(diào)整契機，在全港范圍內(nèi)推行土地有償使用。2007年，根據(jù)國家政策，大連市全面上調(diào)土地使用稅，集團承擔的稅費標準由每年0.5元/m2上調(diào)到6元/m2。為此，一方面，集團積極配合大連市地稅部門對全港土地面積進行測繪和普查；另一方面，結(jié)合集團下發(fā)的指導(dǎo)性地價標準和土地有償使用方案文件，在全港范圍內(nèi)推行土地有償使用。

5結(jié)語

大連港對土地資源管理方式變更和向土地要效益這一做法，得到廣州、秦皇島和營口等港口的認同。同時，實施吸引大客戶、增加吞吐量策略后，集團已在大石化、大窯灣2期和3期等項目上有一定進展。這樣不但盤活土地資產(chǎn)，為港口建設(shè)提供資金保障，也為大連港發(fā)展奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)，實現(xiàn)新的效益增長點，同時確保資產(chǎn)的保值增值和優(yōu)化配置，有效提升管理水平。

（作者賈曉薇系大連外國語學(xué)院講師；孫虎系大連港集團資產(chǎn)經(jīng)營管理公司高級工程師、總經(jīng)理助理）