試析歐盟在國際發(fā)展合作領(lǐng)域的治理

劉麗云

[關(guān)鍵詞]歐盟；援助；良好治理；合作伙伴；對話

[摘要]近年來，歐盟加大了在發(fā)展合作領(lǐng)域中推行治理政策與實踐的力度。治理成為歐盟發(fā)展合作政策的重點。歐盟治理建立在與發(fā)展合作伙伴合作協(xié)定基礎(chǔ)上，通過援助手段和伙伴對話機制。推動合作伙伴國政府的能力建設(shè)和民主化進程。歐盟治理是實現(xiàn)其價值觀、國際秩序觀和安全目標的重要途徑。它對歐盟與發(fā)展中國家關(guān)系的發(fā)展和后者國內(nèi)的政治經(jīng)濟發(fā)展都將產(chǎn)生影響。

[中圖分類號]D815[文獻標識碼]A[文章編號]0257—2826(2009)05—0073—07

20世紀90年代以來，治理、全球治理、良好治理等詞匯頻繁出現(xiàn)在國際社會當(dāng)中，成為國際機構(gòu)與一些發(fā)達國家政策文件的中心詞匯。然而，人們在談?wù)撝卫恚蛑卫頃r至少有兩個不同的思考角度。以美國學(xué)者羅西瑙為代表的全球治理理論所關(guān)注的是在全球化時代，國際社會如何處理全球性問題，如何突破威斯特伐利亞體系建立三百多年來以主權(quán)國家(政府)為中心的國際事務(wù)處理模式，尋求“從地方到全球的多層面中公共權(quán)威與私人機構(gòu)之間一種逐漸演進的(正式與非正式的)政治合作體系，”“通過制定和實施全球的或跨國的規(guī)范、原則、計劃和政策來實現(xiàn)共同的目標和解決共同的問題。”而以世界銀行為代表提出的治理理念則著眼于從發(fā)展角度，從發(fā)展中國家政府能力提高、消除腐敗(壞的治理)等方面來談?wù)撝卫韱栴}。受世界銀行等國際機構(gòu)的影響，歐盟自上世紀90年代以來把治理納入到發(fā)展政策框架當(dāng)中，積極參與對發(fā)展中國家的治理。本文旨在考察歐盟在國際發(fā)展領(lǐng)域進行治理的特點，分析其參與治理的動因、實施治理的方式及其影響，從而對歐盟的治理有一個全面的了解。

一、歐盟發(fā)展合作中的治理理念

1治理概念的提出。

歐盟從20世紀90年代初開始把治理的內(nèi)容納入到發(fā)展政策中。歐盟發(fā)展部長理事會于1991年11月正式通過決議，肯定了良好治理在共同體發(fā)展政策中的重要性，并給出了共同體對于良好治理的定義——“實際的經(jīng)濟社會政策，民主決策，足夠的政府透明度，財政上的責(zé)任，為發(fā)展?fàn)I造良好的市場環(huán)境，反腐敗的措施。以及尊雷法制、人權(quán)和出版與表達的自由?！?995年，歐盟將治理納入與發(fā)展中國家簽署的正式協(xié)定。在對《洛美協(xié)定》第四期文件進行修訂中，歐盟明確將“良好治理”擴充到《洛美協(xié)定》文件第五條，該條規(guī)定，“發(fā)展政策與合作應(yīng)當(dāng)緊密地與尊重和享有基本人權(quán)、承認民主原則、鞏固法制和良好治理相結(jié)合?！?000年11月歐盟出臺的第一個發(fā)展政策正式文件“歐洲共同體的發(fā)展政策”中指出，促進人權(quán)、民主、法制和良好治理是共同體發(fā)展政策與目標的一部分。歐盟委員會擬定了6個重點合作領(lǐng)域，其中第六個就是“機構(gòu)能力建設(shè)，尤其是良好治理與法制領(lǐng)域”。

2000年以來，隨著歐盟發(fā)展政策的改革與調(diào)整，“治理已經(jīng)成為發(fā)展政策的重點，同時也是共同體合作計劃的重點。”在2005年歐盟出臺的文件《歐洲發(fā)展共識》中，保護人權(quán)、良好治理、民主化被作為降低貧困和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本原則提了出來，并要求所有接受歐盟援助的伙伴國都應(yīng)該提升這些原則。

2歐盟治理概念的內(nèi)涵。

首先，歐盟治理包含了體制和政治兩個維度。一般認為，治理可以從狹義和廣義兩個方面解釋。從狹義上看，治理基本上被界定在公共行政管理和機構(gòu)的能力發(fā)展上，它涉及執(zhí)政機構(gòu)的能力與效率；廣義的解釋則更多強調(diào)政府機構(gòu)的開放、負責(zé)任和透明度等與民主化議程相關(guān)的政治內(nèi)容。歐盟在強調(diào)治理時包含了狹義與廣義兩個層面的含義。從狹義角度，歐盟認為“治理涉及國家服務(wù)于公民的能力”，“治理議程的核心是機構(gòu)的可持續(xù)性和能力建設(shè)?！比欢鴼W盟更多地是從廣泛的意義上解釋治理。在歐盟看來，治理既包括政府能力，也包括民主制度與民主化、法制、人權(quán)等內(nèi)涵。歐盟強調(diào)良好治理包括國家確保尊重公民的權(quán)利，強調(diào)在治理中要對人權(quán)給予特別的關(guān)注，要關(guān)注性別平等，促進政府高水平的政治承諾，支持改革，支持地方發(fā)揮作用，加強議會作用和非政府行為者的作用等等。近年來歐盟著重強調(diào)了民主治理。民主治理的提出更帶有針對性，更突出治理的民主、人權(quán)等政治色彩。歐盟指出，民主治理是指“在可持續(xù)發(fā)展道路上所有公民的權(quán)利”，必須把民主治理概念整合到每一個(援助)部門計劃中，不能簡單地把治理降格為只是處置腐敗的問題?？梢?，民主治理否定了簡單地把治理與反腐敗掛鉤的觀點，鮮明地強調(diào)了治理的政治層面內(nèi)涵。凸顯治理的政治維度正是歐盟區(qū)別于世界銀行等國際機構(gòu)治理的特點。

其次，歐盟強調(diào)治理的多維度性質(zhì)。歐盟的治理具有政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等多維度性質(zhì)，涉及政府職能、執(zhí)政能力、非政府行為體的作用等方方面面。在2006年歐盟委員會通訊“歐洲發(fā)展共識中的治理”當(dāng)中，給出了歐盟關(guān)于治理寬泛的定義——以普適的原則、目標以及共同的志向為基礎(chǔ)，它必須包括政府的主要功能，國家介入的所有領(lǐng)域，以及公共機構(gòu)與市民社會的互動。歐盟強調(diào)必須避免把治理分割開來的觀點，而是要將政治、經(jīng)濟、社會、環(huán)境因素緊密聯(lián)系在一起考慮；并提出具體的包括支持選舉進程、市民社會、議會、分權(quán)、司法改革、安全部門改革、公共財政管理等方面的治理計劃。正是這一多維度特點，給歐盟廣泛介入發(fā)展中國家的政治、經(jīng)濟與社會領(lǐng)域提供了平臺。無論是人權(quán)遭到破壞，還是選舉問題和腐敗問題等，都與治理相關(guān)。所以，歐盟認為治理還是一個“有實用價值的概念”，認為“治理這一概念的真正價值在于它提供了一種比人權(quán)、民主等更實用的術(shù)語；它與任何社會和政治社會體制功能的最基本方面相關(guān)。它可以被描述為一個社會穩(wěn)定和運作的基本標準?！睔W盟從治理人手，可以更方便地參與和干預(yù)合作伙伴相關(guān)的各種事務(wù)。由于治理概念與民主、人權(quán)的內(nèi)涵有相互重疊之處，歐盟以推進治理為名對發(fā)展合作伙伴的人權(quán)等問題進行干預(yù)往往更能夠見效。

二、歐盟發(fā)展合作中的治理政策與實踐

歐盟在發(fā)展合作領(lǐng)域中的治理實踐主要涉及歐盟與發(fā)展中國家合作伙伴的關(guān)系，因而是一種國際范圍的治理行為。治理的主體主要是歐盟和發(fā)展中國家伙伴國政府，以及市民社會等非國家行為體；治理的對象主要是發(fā)展中國家合作伙伴；治理的目標是促進伙伴國家政府能力提升，民主、法制、人權(quán)的加強，促進經(jīng)濟發(fā)展與降低貧困，以及實現(xiàn)國家、地區(qū)與世界局勢的穩(wěn)定等等；而治理的方式則依各國國情和對歐盟的重要程度而有所區(qū)別。

約瑟夫一條與基歐漢在對“治理”進行定義時指出：治理指的是正式和非正式的指導(dǎo)并限制一個團體集體行動的程序和機制。這一界定恰好可以用來概括歐盟在發(fā)展領(lǐng)域的治理實踐。歐盟的治理是通過發(fā)展合作(援助)，對受援國政府的能力與制度建設(shè)、民主化進程，以及可持續(xù)發(fā)展

和社會穩(wěn)定等方方面面進行參與和“干預(yù)”。在此，歐盟確立了明確的治理指導(dǎo)方針與目標，通過相關(guān)協(xié)定使治理的理念和原則成為與伙伴國的共識，通過相應(yīng)的程序和機制，使這些原則和理念保持對合作伙伴行為的約束和影響。

1實施治理的合法性依據(jù)。

上個世紀70年代以來，歐盟與發(fā)展中國家的合作關(guān)系以《洛美協(xié)定》的模式著稱。這一協(xié)定為雙方合作規(guī)定了權(quán)利與義務(wù)，這一具有“契約性特征”的合作關(guān)系成為后來歐盟發(fā)展合作政策的基礎(chǔ)。自1991年11月歐盟發(fā)展理事會決定將人權(quán)、民主條款納入未來的合作協(xié)定當(dāng)中之后，政治性議題開始進入歐盟與第三國的發(fā)展合作協(xié)定當(dāng)中。例如歐盟在與非洲、地中海地區(qū)國家、近鄰國家、加勒比國家、拉美等國家簽訂的各種文件當(dāng)中，都毫無例外地包括了人權(quán)、民主、法制、良好治理等共同價值與目標。當(dāng)1999年科莫拉島發(fā)生軍事政變之后，歐盟委員會與政變當(dāng)局在磋商中提出尊重民主原則、反對軍人干政等要求，并提出如果民主不能很快恢復(fù)，將按照《洛美協(xié)定》規(guī)定，采取包括部分制裁和全部制裁在內(nèi)的適當(dāng)措施。在歐盟的壓力下，政變當(dāng)局承諾將盡快制定新憲法，組織選舉。

2實施治理的具體方向。

在歐盟看來，“治理已成為發(fā)展合作的一個必不可少的組成部分”，歐盟通過手中管理的大量的(援助)計劃，利用與大多數(shù)發(fā)展中國家和地區(qū)實施的政策對話，積極促進伙伴國在行政管理、經(jīng)濟、政治方面的治理。

首先，治理針對減貧和經(jīng)濟發(fā)展。歐盟強調(diào)“治理是減少貧困戰(zhàn)略的關(guān)鍵組成部分”；治理的好與壞，與發(fā)展直接攸關(guān)。不適當(dāng)?shù)闹卫碚呤窃斐韶毟圾櫆系闹饕?。歐盟強調(diào)通過加強公共制度的治理，使窮人提高生活水平，提高增加收入和財產(chǎn)的能力，使窮人能夠得到公共服務(wù)，獲得安全。歐盟認為“治理是經(jīng)濟發(fā)展必不可少的”。只有政府機構(gòu)具有適當(dāng)?shù)哪芰Γ拍芪阶銐虻膬?nèi)部、地區(qū)和國際的投資。而發(fā)展中國家的虛弱的治理(無效率的管理，缺乏責(zé)任和財政透明，腐敗，無效的金融體系等)代表了國際國內(nèi)層面投資、儲蓄、資源流動的主要障礙。因此，歐盟強調(diào)“機構(gòu)的可持續(xù)性和能力建設(shè)是治理議程的核心”。

其次，歐盟強調(diào)良好治理就是要與腐敗進行斗爭，要通過指出腐敗的制度原因和形成環(huán)境，通過加強機構(gòu)和非國家行為體的能力建設(shè)，支持改進規(guī)章制度來反對腐敗。

第三，雖然歐盟實施治理是一個涉及經(jīng)濟、政治、社會、降低貧困等方方面面的綜合性框架，但是它實施治理的方式正在從最初的局限于經(jīng)濟過程和管理效率方面，轉(zhuǎn)向更多關(guān)注民主、公正和參與等議題。歐盟的援助越來越多地介入到諸如加強機構(gòu)和立法框架，鞏固民主化進程，加強法制，尊重和保護人權(quán)，個人自由等方面。例如，20世紀90年代兩項最主要的預(yù)算是發(fā)展中國家的人權(quán)和民主與拉美的民主化，它們所支持的項目包括選舉，公務(wù)員、法官和警察培訓(xùn)，獨立媒體、民主、人權(quán)問題公開宣傳等等。又如在90年代，歐盟與蘇里南的合作領(lǐng)域中占第一位的是支持民主與良好治理。90年代中期以后，歐共體對華援助發(fā)生了明顯的改變，農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的內(nèi)容逐漸減少，而經(jīng)濟體制改革、司法合作、環(huán)境保護等具有戰(zhàn)略意義的政策目標占有越來越重要的分量。

3治理實施的主要方式。

(1)對話是歐盟治理實踐的主要方式之一。

歐盟通過推進各種對話機制的運作對合作伙伴施加影響。首先，對話的議題、目標與機制都是以歐盟為主導(dǎo)確立的。對話的議題既包括發(fā)展與減少貧困的內(nèi)容，也包括人權(quán)、民主、政府制度建設(shè)、反腐敗等。對話的目標是在伙伴國“促進一個穩(wěn)定和民主的政治環(huán)境”，實現(xiàn)和平建設(shè)進程和安全環(huán)境；鼓勵伙伴國政府把實現(xiàn)這些目標作為其整體發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，確保當(dāng)事國的政策與歐盟的支持行動之間的一致。歐盟的對話機制包括在人權(quán)方面的對話，結(jié)構(gòu)性對話(與中國、伊朗)，以《科特努協(xié)定》為基礎(chǔ)的對話，以及與地中海國家的聯(lián)系協(xié)定、貿(mào)易與合作協(xié)定等對話機制。歐盟強調(diào)合作伙伴之間的對話應(yīng)該是經(jīng)常性的。根據(jù)歐盟相應(yīng)的機制安排，伙伴之間要經(jīng)常就共同關(guān)心的與治理有關(guān)的議題進行接觸，而不是在出現(xiàn)危機、出現(xiàn)問題時才有對話。例如2000年象牙海岸發(fā)生軍事政變后，歐盟決定與政變當(dāng)局每三個月就各種有爭議的議題進行一次對話，以保證與對方接觸。修訂后的《科特努協(xié)定》提供了一個與撒哈拉以南國家和地區(qū)經(jīng)常性的、綜合性的政治對話框架。該協(xié)定第8條允許共同體(歐盟)與非洲伙伴在幾乎所有情況下快速而有效地使用政治對話機制。對話協(xié)商機制已經(jīng)成為歐盟與非加太國家關(guān)系的重要內(nèi)容。

其次，歐盟強調(diào)對話必須有實質(zhì)性的預(yù)防的維度，并且允許經(jīng)常討論政治敏感議題。歐盟認為，經(jīng)常性對話具有預(yù)防的功能，可以把危機控制在一定程度，防止局勢惡化和暴力沖突。政治對話可以預(yù)防《科托努協(xié)定》規(guī)定的基本原則遭到破壞；而不是如同過去那樣，對話通常只是一個問題發(fā)生后的反應(yīng)機制。

再次，歐盟認為，對話還具有評估的功能。對話的內(nèi)容包括定期對與發(fā)展有關(guān)的尊重人權(quán)、民主原則、法制、良好治理情況進行評估；同時要有對壞的治理的適當(dāng)行動；對一個國家治理狀況評估的主要目的，不是建一個排行榜，而是幫助其確認最適當(dāng)?shù)母母锖椭С执胧Ｍㄟ^評估，對治理情況進行監(jiān)督，保證相關(guān)承諾的實現(xiàn)，并采取相應(yīng)措施來應(yīng)對那些破壞雙方承諾的行為?？傊脤υ挋C制，歐盟打開了影響受援國經(jīng)濟、政治、社會政策的渠道，并保持了它的暢通，從而為歐盟實現(xiàn)對外戰(zhàn)略與發(fā)展政策目標奠定了基礎(chǔ)。

(2)援助是實現(xiàn)良好治理的有效工具。

過去十多年里，對于良好治理方面的支持已經(jīng)成為歐盟委員會合作計劃的一個組成部分。90年代以來，援助成為鼓勵、推動發(fā)展中國家進行改革、良好治理的有效工具。

首先，歐盟調(diào)整了援助實施方式，變傳統(tǒng)的以項目為基礎(chǔ)的資助方式為以部門為基礎(chǔ)的預(yù)算支持；同時對發(fā)展中國家本土發(fā)展戰(zhàn)略與計劃給予關(guān)注。歐盟認為這一調(diào)整有利于伙伴國改革，有利于長期能力建設(shè)和可持續(xù)性，為促進民主治理提供了的“真正的機會”。1999年，歐盟ODA的預(yù)算支付占援助總額的7.3％；而2003年，預(yù)算支付已經(jīng)占到了20％。除此之外，歐盟財政中還有許多專門涉及良好治理的合作計劃。例如，主題援助方式(thematic instruments)的安排。所謂主體援助方式是指就某些專門項目設(shè)立的資金援助，例如為公民社會能力建設(shè)提供新的資金資助等。從1986年到1998年，“治理和市民社會”項目資金份額穩(wěn)步上升，從1987年僅占0.1％(300萬歐元)上升到1998年的6.1％。在援助非加太國家的第九期歐洲發(fā)展基金(EDF)當(dāng)中，治理在20個指標計劃中作為重點部門獲得了8.79億歐元的基金，占了總額的10％，其中包括

2億歐元專門是對非國家行為體的援助。

其次，歐盟在發(fā)展合作中提出評價和獎懲措施，憑借手中的援助資源，把援助的分配與受援國治理的情況掛鉤，檢查受援國是否在良好治理方面有所進步。2008年，歐盟委員會在關(guān)于“歐盟——全球發(fā)展的伙伴——加速實現(xiàn)千年發(fā)展目標”的通訊當(dāng)中提出建議，對表現(xiàn)好的國家每年援助的預(yù)算數(shù)量將予以增加。歐盟形成了一種新的激勵機制，按照伙伴國對治理承諾的責(zé)任，給其提供獲得附加資助的機會。在2008—2013年期間，歐盟預(yù)備提供30億歐元的附加資助資金，獎勵那些采取或準備承諾改革、歐盟稱之為積極良好治理的非加太國家。歐盟委員會提出了6個步驟來監(jiān)督和決定是否獲得激勵基金，其中包括，評估治理的狀態(tài)與趨勢，評估主要的缺點，檢查國家的治理計劃，從關(guān)聯(lián)性、施展度與可信度方面對政府的承諾進行評估，決定獲得獎勵的檔次，監(jiān)督執(zhí)行情況。按照修訂過的《科特努協(xié)定》，一個國家如果它有出色表現(xiàn)的話，它所獲得的分配獎勵將會每年增加。

對于違反雙方合作協(xié)定相關(guān)條款的行為，歐盟也規(guī)定了懲罰措施。例如，從90年代初開始，人權(quán)要素條款就被系統(tǒng)地納入到共同體與第三國的包括貿(mào)易和合作的協(xié)定和聯(lián)系協(xié)定當(dāng)中。倘若違反協(xié)定，可以采取的措施包括：改變合作計劃的內(nèi)容或使用的渠道，減少文化、科技合作計劃，推遲聯(lián)合委員會會議，中止高層雙邊接觸，推遲新的項目，拒絕相關(guān)伙伴國的倡議，貿(mào)易禁運，中止武器銷售，中止軍事合作，中止合作。

4對各類國家不同的治理實施方案。

歐盟的發(fā)展合作(援助)幾乎遍及所有發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家。“歐盟對治理的政策方針和支持行動都被整合到其日常的合作工具當(dāng)中。”通過與這些國家的對話與發(fā)展合作，歐盟將治理的理念與實踐滲透到具體的合作當(dāng)中。根據(jù)不同國家的形勢以及對歐盟的重要程度，歐盟也強調(diào)了不同的治理重點。

(1)對于歐洲西巴爾干地區(qū)的治理。由于這一地區(qū)被歐盟視為未來的潛在入盟國，因而對該地區(qū)按照歐洲標準進行政治、經(jīng)濟、法制領(lǐng)域的治理與制度改革。治理圍繞著鞏固民主，適當(dāng)?shù)膽椃ǜ母?，法制，公共行政改革，?jīng)濟治理，能力建設(shè)幾個方面展開。根據(jù)歐盟的計劃，40％的援助資源用于制度能力建設(shè)；另外還有共同體的宏觀財政援助用于促進該地區(qū)經(jīng)濟和經(jīng)濟治理。(2)對于“困難伙伴”(不易相處的伙伴)如巴勒斯坦、朝鮮等，歐盟的治理重點是保持與伙伴國當(dāng)局經(jīng)常性對話；支持機構(gòu)能力建設(shè)；支持人權(quán)和其他相關(guān)行動的治理；實施的援助項目旨在滿足最脆弱人群的基本需求。(3)對于一些由于嚴重的治理問題而影響發(fā)展的國家，如孟加拉，歐盟認為要采取的措施是建立綜合的反腐敗戰(zhàn)略和獨立有效的反腐敗委員會，進行刑事司法改革，實行分權(quán)，提高地方政府效率，人權(quán)問題制度化，促進人權(quán)，建立獨立的人權(quán)委員會。(4)對于有效的伙伴關(guān)系國，例如地中海國家，歐盟治理的重點包括確保持續(xù)有效的對話；提供支持以幫助加強民主治理、市民參與和走向法制；對人權(quán)方面的行動提供支持；支持政府機構(gòu)能力建設(shè)，加強透明、責(zé)任性和效率。

三、歐盟發(fā)展合作領(lǐng)域的治理評價

上世紀90年代以來，為了應(yīng)對全球化迅猛發(fā)展和后冷戰(zhàn)時代世界政治形勢變化，歐盟在發(fā)展合作領(lǐng)域積極推行治理／良好治理，不僅把治理作為促進發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展、減少貧困的重要途徑，而且把它當(dāng)作解決當(dāng)今國際安全和世界發(fā)展領(lǐng)域各種問題的一把萬能鑰匙。歐盟治理的范圍涉及發(fā)展中國家政治、經(jīng)濟、社會、安全，幾乎所有方面的議題都被納入到治理的框架下解決。

歐盟的治理是發(fā)展合作的一種新方式。與以往的提供貿(mào)易優(yōu)惠、提供項目援助等相對單純的經(jīng)濟援助方式不同，歐盟的治理是把相當(dāng)一部分資金直接用于提高受援國政府能力、改善受援國政治社會環(huán)境的專門項目上，或是提供資金給受援國政府并監(jiān)督政府將資金用于改革和治理計劃當(dāng)中。因此歐盟治理的實質(zhì)是以援助為杠桿，以對話協(xié)商為互動渠道，以提高受援國政府能力、促進民主化進程為目標的一種發(fā)展合作政策模式。通過這一模式，歐盟介入到受援國國內(nèi)的政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展進程，將自己的價值理念滲透到受援國的決策當(dāng)中，試圖促使受援國的政治、社會、經(jīng)濟等方面從理念到制度發(fā)生根本的變化。歐盟發(fā)展委員米歇爾因此把推進治理與發(fā)展的緊密聯(lián)系視為“歐盟在發(fā)展政策上的一場革命?！?/p>

歐盟之所以把治理作為當(dāng)前發(fā)展政策的重點積極推行，從歐盟內(nèi)部來看是為了使歐盟的對外援助更有效率，更有質(zhì)量保證，從而更多地獲得歐盟成員國和歐洲民眾的認可；從國際角度看則體現(xiàn)了歐盟參與世界秩序的構(gòu)建、提升軟實力，擴展歐盟的價值觀和增強國際影響力的雄心壯志。

由于歐盟的發(fā)展合作幾乎遍及所有的發(fā)展中國家，并且歐盟與大多數(shù)國家通過各種協(xié)定建立了伙伴關(guān)系，因而歐盟推行發(fā)展領(lǐng)域的治理勢必對發(fā)展中國家產(chǎn)生影響。從目前來看，治理實施所產(chǎn)生的影響并沒有明確體現(xiàn)在受援國政府能力建設(shè)上，而讓歐盟受到鼓舞的是治理帶來的受援國政治民主化方面的進展。歐盟發(fā)展委員米歇爾在2005年談到歐盟發(fā)展政策時稱，在不同非洲國家出現(xiàn)的市民社會也許是過去幾年來發(fā)展方面最令人鼓舞的事情，這是可行性民主最好的保證。在不同的非洲國家出現(xiàn)了相同的趨勢，即努力實現(xiàn)權(quán)力分散化；有證據(jù)表明非洲在走向民主和多黨制方面有了明確的行動。在歐盟看來，治理的理念已被一些國家接受。“治理現(xiàn)在已經(jīng)成為泛非機構(gòu)與歐盟之間對話與合作的主流”；治理在歐盟與其他地區(qū)的政治對話與援助計劃中也成為重點?！爸卫硪呀?jīng)被許多伙伴國家置于發(fā)展戰(zhàn)略的中心位置?！痹跉W盟鼓勵和支持下，非洲成立了“非洲同行評價機制”(African Peer Review Meeha—nism，APRM)；這是一個由非洲國家自愿加入、自我評估和自我監(jiān)督的機制，目的是通過相互學(xué)習(xí)和共享信息來促進治理。據(jù)歐盟委員會評估，非洲近年來已取得了民主進步，2／3撒哈拉以南非洲國家實行了多黨制選舉；25個非洲國家加入到國際刑事法院；截止到2001年5月，歐盟與120多個國家簽訂的貿(mào)易發(fā)展合作協(xié)定中都有人權(quán)條款規(guī)定。

歐盟在發(fā)展領(lǐng)域?qū)嵤┑闹卫砼c“太過理想化”的全球治理相比，是一個現(xiàn)實的方案。然而，從治理政策的推出和具體實施過程可以看到，歐盟的治理也不能避免人們所斷言的尷尬現(xiàn)實：“無論是作為觀念還是具體實踐，治理都似乎是發(fā)達國家為主導(dǎo)，話語權(quán)都在發(fā)達國家”。

首先，在歐盟的治理當(dāng)中體現(xiàn)了國際關(guān)系的一種不對等和不平等。雖然歐盟也強調(diào)其治理方式并非一種強制，認為“發(fā)展政策不能從外部強加”，治理沒有統(tǒng)一的模式，要從各國國情出發(fā)；歐盟還在發(fā)展合作中強調(diào)所有權(quán)原則，鼓勵合作伙伴國領(lǐng)導(dǎo)他們自己的發(fā)展進程，但是它不能回避這樣一個現(xiàn)實，即發(fā)展合作中的治理的對象只

能是受援國，而治理的主體雖然根據(jù)協(xié)定也包括受援國，但事實上無論是治理的原則、方針、目標還是具體的議程、方案、標準，都是在歐盟建立的框架下制定與實施的，于是形成一方主動實施治理、一方被動接受治理，強勢的一方指導(dǎo)弱勢一方行動并對其行為進行規(guī)范和限制的局面。

其次，歐盟治理的過程是向受援國“輸出民主”、擴展價值觀的過程。與美國靠武力來“輸出民主”不同，歐盟靠的是“軟實力”，是讓受援者在實施良好治理的過程中接受歐盟的價值觀，然后通過改變觀念來自我教育和約束自己。但是，自由選舉，地方分權(quán)，市民社會，非政府組織等等是西方國家長期的社會歷史發(fā)展中形成的經(jīng)驗和價值觀，如果不顧社會發(fā)展階段和程度而盲目地推廣和輸出，輕則在受援國造成“南橘北枳”、水土不服的后果，重則帶來動蕩與混亂。上世紀90年代非洲國家搞多黨制而出現(xiàn)的混亂就是一例。事實上，歐盟的治理并沒有超越歐洲中心主義。在歐盟出臺的關(guān)于治理的政策文件當(dāng)中，看不到受援國的歷史傳統(tǒng)，看不到受援國的價值觀與非歐文明中的優(yōu)秀成果和歷史經(jīng)驗的存在。

第三，歐盟的治理體現(xiàn)了一種新的援助“條件”。與上個世紀90年代西方援助的政治經(jīng)濟“條件”相比，治理當(dāng)中的“條件性”表現(xiàn)為一種“軟約束”。其一是通過雙方合作協(xié)定中達成的“共識”與“原則”來規(guī)范受援者，一旦違反協(xié)定中的相關(guān)條款就將通過對話受到警告，嚴重者受到減少或中止援助的制裁；二是通過獎勵受援國實現(xiàn)良好治理來影響受援國的行為。例如，歐盟計劃在2008—2013年間援助金額的安排中向太平洋伙伴國撥出2.93億歐元，同時強調(diào)如果這些國家明確表示承諾實施良好治理的話，這些資金將增加25％。

在歐盟的治理實踐當(dāng)中，不僅存在著全球規(guī)制民主化和治理過程民主化的問題，也存在著如何避免“干涉內(nèi)政”的問題。在2005年歐盟委員會對發(fā)展政策進行評估當(dāng)中，就有人提出政治中立非常必要，但是它不適用于有關(guān)良好治理的問題。雖然歐盟治理具有合作協(xié)定的法理基礎(chǔ)，但是如果治理過多地涉及受援國的國內(nèi)政治層面的問題，則將有可能跨越主權(quán)國家不容干涉的界線。由于主權(quán)國家的地位在今天的世界上不可替代，任何形式的治理都必須堅持尊重主權(quán)國家平等的原則。在當(dāng)今世界，發(fā)展問題不是發(fā)展中國家自身的問題，它牽涉到國際政治經(jīng)濟、國際關(guān)系方方面面，因此治理不是解決發(fā)展問題的靈丹妙藥。然而，不能忽視的是歐盟治理中鮮明的政治色彩和全面的機制安排，以及歐盟在發(fā)展援助領(lǐng)域中所體現(xiàn)“軟實力”的競爭優(yōu)勢。它們將會在多大程度上影響國際關(guān)系和發(fā)展中國家的社會發(fā)展進程值得關(guān)注。