中國(guó)農(nóng)村社會(huì)福利保障體制的形成與變遷

王懷勇

[摘要]“農(nóng)村社會(huì)福利”及其相關(guān)的保障制度問題不僅成為時(shí)下國(guó)家和政府需要著重解決的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問題，而且也成為目前學(xué)界需要認(rèn)真研究的一個(gè)重大理論問題。因此，厘清社會(huì)福利的基本內(nèi)涵，從實(shí)證層面研究我國(guó)從改革開放前的集體福利模式到改革開放后的市場(chǎng)福利模式演變的傳承脈絡(luò)及演進(jìn)趨勢(shì)，有利于進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社會(huì)福利；二元結(jié)構(gòu)；新農(nóng)村建設(shè)

[中圖分類號(hào)]DF478；F323.89

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1000-4769(2009)04-0080-06

長(zhǎng)期以來，以戶籍制度為表征的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，不斷擴(kuò)大和加深了中國(guó)城鄉(xiāng)以及貧富之間的差距，致使農(nóng)民漸趨淪為人數(shù)最多的弱勢(shì)群體。其突出表現(xiàn)為：農(nóng)村社會(huì)福利始終游離于社會(huì)福利保障體系的邊緣，有相當(dāng)大部分社會(huì)福利保障的內(nèi)容將整個(gè)農(nóng)村人口排斥在保障體制之外。是故，建立農(nóng)村社會(huì)福利保障制度，目前已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、公平分享改革發(fā)展成果以及建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的緊迫任務(wù)。

一、關(guān)于“農(nóng)村社會(huì)福利”的界說

在當(dāng)代，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展、公平與效率，是各國(guó)政府尤其是發(fā)展中國(guó)家的政府普遍面臨的艱難選擇之一。對(duì)于一國(guó)而言，單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)僅僅意味著物質(zhì)財(cái)富數(shù)量上的累積，而實(shí)現(xiàn)真正的社會(huì)發(fā)展還需要在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，通過一系列的制度變革以完成社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治、思想體制的合理化，以改善利益族群之間的關(guān)系，提升人民的生活品質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)的全面進(jìn)步。因此，各國(guó)歷來對(duì)社會(huì)福利制度建設(shè)均予重視，其原因既有照顧人民生活的考慮，也有維持社會(huì)安定、保障社會(huì)利益的追求。在中國(guó)社會(huì)福利制度的建設(shè)過程中，基于中國(guó)特殊的發(fā)展路徑與時(shí)代背景，農(nóng)村社會(huì)福利問題日漸凸顯，不僅成為當(dāng)下國(guó)家和政府需要著重解決的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問題，也成為目前學(xué)界需要認(rèn)真研究的一個(gè)重大理論問題。

然而，無論是現(xiàn)有的理論研究，還是具體的實(shí)務(wù)操作，在界定社會(huì)福利時(shí)有著明顯的認(rèn)知分歧，以此去理解農(nóng)村社會(huì)福利必然會(huì)造成理論上的混淆，既不利于對(duì)現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行研究，也不利于對(duì)社會(huì)政策的實(shí)施提供有價(jià)值的參考。細(xì)加分析，可以發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界過于強(qiáng)調(diào)“生存型保障”而非“發(fā)展型福利”，不僅無法適應(yīng)時(shí)代發(fā)展所產(chǎn)生的社會(huì)訴求，并且不便于與主張“大福利”的國(guó)際社會(huì)進(jìn)行制度交流。鑒于此，從廣義上界定社會(huì)福利，使其包括生活救助、教育、衛(wèi)生、保健、文化、住房、就業(yè)、環(huán)保等項(xiàng)目，以此來確定政府部門開展社會(huì)福利工作的范圍就應(yīng)當(dāng)是大勢(shì)所趨。以此為依據(jù)，本文認(rèn)為，所謂農(nóng)村社會(huì)福利，就是指國(guó)家和社會(huì)為改善并不斷提高農(nóng)民的物質(zhì)文化生活水平而采取的各種具有經(jīng)濟(jì)福利性的社會(huì)政策措施的總稱。進(jìn)言之，農(nóng)村社會(huì)福利是一項(xiàng)面向全體農(nóng)民的社會(huì)政策；它的組織與實(shí)施不再單純是民間的互助互濟(jì)，而是由政府直接干預(yù)并承擔(dān)責(zé)任；它的內(nèi)容不再是滿足農(nóng)民因生存而需要的單純的物質(zhì)生活保障，而是增進(jìn)了農(nóng)民的精神生活和個(gè)人全面發(fā)展的需要。故而，在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村社會(huì)福利的具體內(nèi)容從其項(xiàng)目來看，應(yīng)當(dāng)包括兩大部分，即：保障性福利(即社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利事業(yè)、社會(huì)優(yōu)撫)和非保障性福利(醫(yī)療服務(wù)、教育福利、社會(huì)服務(wù)、就業(yè)保障等)。

眾所周知，法治社會(huì)的基本理念即是認(rèn)同全體公民都享有平等的機(jī)會(huì)參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)以及公平分享改革發(fā)展成果?？墒牵谥袊?guó)，由于多年形成的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷擴(kuò)大和加深了城鄉(xiāng)之間的差距，使得農(nóng)民成為人數(shù)最多的弱勢(shì)群體，并在某種程度上淪為“二等公民”。所以，建立農(nóng)村社會(huì)福利保障制度，通過適當(dāng)調(diào)節(jié)社會(huì)成員之間的收入差距來保障農(nóng)民基本生活需要和個(gè)體發(fā)展訴求，既能夠注重社會(huì)財(cái)富分配的實(shí)質(zhì)公平，在不影響市場(chǎng)分配基礎(chǔ)性地位的同時(shí)，賦予農(nóng)民社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活平等參與權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)，使改革發(fā)展成果可以惠及最廣大人民群眾，同時(shí)，又能夠有力消解農(nóng)民在市場(chǎng)中的弱勢(shì)地位，提升農(nóng)民群體的利益博弈能力，促使其產(chǎn)生更強(qiáng)烈的社會(huì)歸屬感與認(rèn)同感。當(dāng)然，無論是社會(huì)福利的起源，還是現(xiàn)代社會(huì)福利制度實(shí)踐的演變，我們都可以從中發(fā)現(xiàn)影響與制約社會(huì)福利的因素乃是多方面的。盡管在大多數(shù)情況下，經(jīng)濟(jì)因素可能發(fā)揮著更大的作用，但也不能排除一定時(shí)期內(nèi)政治的、社會(huì)的或道德的因素等產(chǎn)生的作用。因此，可以說，農(nóng)村社會(huì)福利制度是我國(guó)歷史條件下社會(huì)公平機(jī)制發(fā)展的產(chǎn)物，有著深刻的思想基礎(chǔ)與理論淵源。

二、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)福利保障體制的傳承脈絡(luò)

社會(huì)福利觀念是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物，不僅反映福利世界的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，也反映福利制度安排的基本精神。社會(huì)福利觀念并非憑空產(chǎn)生，而是社會(huì)福利現(xiàn)實(shí)在人們思想中的真實(shí)映照。因此，從多角度來解讀中國(guó)農(nóng)村社會(huì)福利的傳承脈絡(luò)，可以有效地為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)福利保障制度的建設(shè)提供更多的價(jià)值參考。

(一)制度變遷：保障模式的否定之否定

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度變遷定義為制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易的過程，即一種效益更高的制度(目標(biāo)模式)對(duì)另一種制度(起點(diǎn)模式)的替代過程。諾斯認(rèn)為，制度變遷的誘因在于經(jīng)濟(jì)主體企望通過制度創(chuàng)新來獲取已有制度框架內(nèi)無法獲得的潛在利潤(rùn)。換言之，是現(xiàn)代利益結(jié)構(gòu)的不平衡引致了制度變遷。一般認(rèn)為，制度變遷有兩種類型：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷。前者指現(xiàn)行制度安排的變更和替代，或者制度安排的創(chuàng)新，由個(gè)人或一群人在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)施；與此相反，后者由政府命令、法律引入和實(shí)行，可以純粹因在不同選民集團(tuán)之間對(duì)現(xiàn)有收入進(jìn)行再分配而進(jìn)行。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)生活中，我們其實(shí)很難看到純粹的誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷，它們之間往往呈現(xiàn)為一種互補(bǔ)關(guān)系。

其實(shí)，社會(huì)福利保障制度并不僅僅是一種社會(huì)制度或思想，更有著深刻的經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)和社會(huì)實(shí)踐根源。因此，個(gè)人或群體的經(jīng)濟(jì)狀況決定著其對(duì)福利的支付能力，也反映出一個(gè)國(guó)家在社會(huì)福利保障上的發(fā)展?jié)摿?。就我?guó)農(nóng)村社會(huì)福利保障模式而言，其變遷的過程是家庭保障一集體保障一家庭保障一市場(chǎng)保障。建國(guó)初期，國(guó)家的重點(diǎn)任務(wù)是農(nóng)村土地改革，即“打土豪，分田地”。土地改革運(yùn)動(dòng)的開展結(jié)束了我國(guó)實(shí)行千年的封建地主土地所有制，使農(nóng)民獲得了比較清晰與完整的排他性產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民“耕者有其田”的愿望，在農(nóng)村形成了較為典型的農(nóng)村個(gè)體經(jīng)濟(jì)。土地、耕畜以及一些農(nóng)具的獲得，使農(nóng)民可以通過自己的勞動(dòng)直接從土地上取得最基本的生產(chǎn)資料與生活資料，土地的產(chǎn)出水平有了明顯提高，從而極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。在這種生產(chǎn)方式下，以農(nóng)民的生、老、病、死等人身風(fēng)險(xiǎn)為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)福利，基本上是由家庭提供保障。因此，這個(gè)階段的農(nóng)村社會(huì)福利除了國(guó)家必要支持以外，主要是以家庭為保障的。1953年起，為了防止農(nóng)村基于自然原因與市場(chǎng)原因而帶來的兩極分化，以及為解決小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)

業(yè)現(xiàn)代化之間的矛盾，我國(guó)開始了第二次土地改革，并實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地私有制向公有制的變遷。農(nóng)戶作為獨(dú)立的生產(chǎn)單位開始漸趨消失，由非家庭成員結(jié)成的“團(tuán)隊(duì)模式”標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度的誕生。集體經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，預(yù)示著農(nóng)村個(gè)體經(jīng)濟(jì)的式微與團(tuán)隊(duì)力量的增強(qiáng)，也預(yù)示著農(nóng)村集體保障對(duì)家庭保障的現(xiàn)實(shí)取代。然而，人民公社下的集體所有制忽視了對(duì)個(gè)體積極性的激勵(lì)，否定了農(nóng)戶努力的差異，實(shí)踐證明是不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的，也無法廣泛調(diào)動(dòng)起農(nóng)民的生產(chǎn)動(dòng)力。所以，改革仍需繼續(xù)。1978年，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的推行，大大改變了農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)選擇空間，從根本上激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性?！稗r(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的獨(dú)立化，大大地克服了像‘平調(diào)之類來自于外部的產(chǎn)權(quán)侵害和生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)部的‘搭便車行為，產(chǎn)權(quán)的‘激勵(lì)和‘積累功能得以恢復(fù)?！睋?jù)有關(guān)數(shù)據(jù)表明，1979-1984年，我國(guó)農(nóng)業(yè)的總產(chǎn)出增長(zhǎng)中的46.89％是源于家庭承包經(jīng)營(yíng)改革的貢獻(xiàn)，其次較為重要的是化肥等投入增加的貢獻(xiàn)。農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)與集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的減弱，讓農(nóng)村社會(huì)福利再度實(shí)現(xiàn)了從集體保障向家庭保障的一次回歸。但是，這種誘致性的自發(fā)變革方式，本身缺乏完善的制度設(shè)計(jì)，無法脫離長(zhǎng)期沿襲的小農(nóng)自然經(jīng)濟(jì)的基本土壤，仍然存在歷史傳統(tǒng)的種種痕跡。因此，自1989年以來，中國(guó)又開始了建立新型農(nóng)村社會(huì)福利保障體制的探索之路，并在這一過程中逐步推進(jìn)著農(nóng)村社會(huì)福利保障體制的法制化、制度化與人性化。但無論如何，伴隨生產(chǎn)方式的變革而帶來的制度變遷，都是利益結(jié)構(gòu)不平衡所引致的結(jié)果，無論是最初的家庭保障，還是現(xiàn)今的市場(chǎng)保障，應(yīng)當(dāng)說都是無法回避的歷史必然。

(二)政治分析：權(quán)力的集中與分化

社會(huì)福利是觀察和描述農(nóng)民與國(guó)家關(guān)系演變的基本層面，中國(guó)農(nóng)民問題研究長(zhǎng)期缺乏社會(huì)福利理論視角，農(nóng)民福利尚未進(jìn)入主流公共言論與學(xué)術(shù)空間，是個(gè)邊緣化議題。因此，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)福利保障機(jī)制傳承脈絡(luò)的分析，我們也可以從政治層面來解釋權(quán)力的運(yùn)作模式。

1．集權(quán)化保障階段

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是中央政府及其職能部門控制經(jīng)濟(jì)資源并作出集中決策的集權(quán)制度。對(duì)于新生國(guó)家，中央集權(quán)制有利于在短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)全國(guó)所有的資源，集中力量進(jìn)行重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也有利于解決當(dāng)時(shí)突出的農(nóng)村社會(huì)福利保障問題。“由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)豐裕程度的有限性。為了維護(hù)高等級(jí)階層的社會(huì)生活水平，為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)現(xiàn)代化，為了國(guó)家安全，20世紀(jì)下半葉的中國(guó)基本上采取了城鄉(xiāng)分而洽之的政策策略，實(shí)行了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，形成一個(gè)兩極對(duì)比極其鮮明的城鄉(xiāng)生活畫卷?！币虼?，盡管社會(huì)福利保障制度作為政府為解決弱勢(shì)群體發(fā)展保障而設(shè)計(jì)的一種制度安排，但在城鄉(xiāng)居民所面臨的風(fēng)險(xiǎn)來源、性質(zhì)、化解方式、運(yùn)行機(jī)制等方面仍然帶有根本性的差異。

1956年以前，農(nóng)村社會(huì)福利主要依賴于家庭保障。在本身經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足的情形下，農(nóng)民還要面臨頻繁的自然災(zāi)害，農(nóng)村社會(huì)福利的保障水平可想而知。因此，在這一時(shí)期，為了恢復(fù)生產(chǎn)與維持穩(wěn)定，國(guó)家通過扶持救濟(jì)的方式，基本解決了災(zāi)民的基本生活需要，同時(shí)，由于國(guó)家基本上是用政策方式引導(dǎo)社會(huì)福利事業(yè)的建設(shè)，所以，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度所獲得的只不過是全民性的剩余福利而已。在集體經(jīng)濟(jì)制度確立以后，一方面，集體利用其生產(chǎn)資料的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的支配權(quán)，獲得了對(duì)農(nóng)民社會(huì)福利保障的主要決定權(quán)，在中央政策的指引下實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)和合作醫(yī)療等社會(huì)福利制度的建立，推動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度的良性發(fā)展；但另一方面，由于農(nóng)村保障渠道的單一化，以及集體經(jīng)濟(jì)對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)的擠壓，客觀上導(dǎo)致了農(nóng)民個(gè)體難以形成自我儲(chǔ)蓄，從而大大弱化了農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭經(jīng)濟(jì)保障功能。

2．分權(quán)化保障階段

發(fā)端于20世紀(jì)70年代末的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，顯著地改善了城鄉(xiāng)居民作為社會(huì)財(cái)富和利益的主要最終占有者在國(guó)家收入總體分配格局中的不利境地，尤其是中央的“放權(quán)讓利”，讓地方政府、集體和家庭更多地分享了社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)。這一歷史性變革，在農(nóng)村表現(xiàn)最為明顯的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將土地的經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓與收益權(quán)重新賦予了農(nóng)民個(gè)體，實(shí)踐了土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的新模式，建立了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，為農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)的勃興提供了契機(jī)，從而某種意義上也為農(nóng)民構(gòu)筑起了家庭保障與集體保障的雙重保障模式。

有資料顯示，1978-1988年間，我國(guó)農(nóng)村居民人均家庭財(cái)富從233元上升到756元，其中人均年純收入從160元增加到560元，人均住房面積也從1978年的8.1平方米提高到1987年的16平方米。這些數(shù)據(jù)充分表明農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革使農(nóng)民真正分享了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的剩余，而農(nóng)民家庭積累的持續(xù)增加，意味著農(nóng)村社會(huì)福利保障能力的自我提升。比如，家庭贍養(yǎng)功能的發(fā)揮已經(jīng)基本沒有問題，在突發(fā)性的災(zāi)禍面前，家庭保障也可以應(yīng)付一些小災(zāi)小病和意外事故。然而，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還有待進(jìn)一步提高的時(shí)代背景下，家庭福利與集體福利在很多區(qū)域內(nèi)呈現(xiàn)出了此消彼長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。眾所周知，集體福利的保障能力，取決于集體對(duì)資源與權(quán)力的占有，當(dāng)家庭福利獲得不斷提升的空間后，集體福利的資源積累也就受到了嚴(yán)重影響，因?yàn)榧彝シe累的增加在某種程度上是直接以集體積累減少為代價(jià)的，而這帶來的后果便是一方面削弱了集體組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，導(dǎo)致集體保障功能嚴(yán)重衰退，另一方面又加強(qiáng)了農(nóng)民家庭的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，通過提升農(nóng)民的個(gè)人保障能力補(bǔ)償了集體保障能力的衰退。比如，“五?！惫B(yǎng)制度與農(nóng)村合作醫(yī)療制度，其賴以維持周轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)來源正是集體經(jīng)濟(jì)的公益金支持，而一旦集體積累受到嚴(yán)重沖擊后而家庭保障又無能為力時(shí)，農(nóng)村社會(huì)福利保障制度化的迫切性就顯而易見了。與此同時(shí)，區(qū)域性差異的存在也致使集體福利呈現(xiàn)出了千差萬別的狀態(tài)，一般說來，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展來補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，農(nóng)民的社會(huì)福利保障水平也就越高；相反，經(jīng)濟(jì)越落后的地區(qū)，各項(xiàng)事業(yè)都依賴于稅費(fèi)的收取，農(nóng)民的社會(huì)福利保障水平也就越低，而集體福利保障與家庭福利保障的沖突也就比較尖銳與突出。

3．制度化保障階段

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織所發(fā)揮的保障功能越來越有限，而農(nóng)民家庭生活水平的提高雖然可以實(shí)現(xiàn)一定的家庭保障功能，但傳統(tǒng)家庭保障始終無法超越狹隘的血緣關(guān)系的束縛，而農(nóng)民自我保障能力的增強(qiáng)歸根結(jié)底也是以脆弱的家庭經(jīng)濟(jì)為依托的。因而，家庭保障所具有的難以抵抗重大風(fēng)險(xiǎn)以及非制度性的特點(diǎn)，決定了廣大農(nóng)村居民無法獲得完整的制度形態(tài)意義上的社會(huì)福利保障。在新舊保障體制的過渡時(shí)期，如果說家庭保障還能夠發(fā)揮一定作用的話，那么，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化的情況下，尤其是在人口老齡化社會(huì)即將來臨之際，一個(gè)全新的農(nóng)村社會(huì)福利保障機(jī)制的建立與完善就不僅僅是農(nóng)民的企盼，更是時(shí)代的要求了。

所以，從黨的十四屆三中全會(huì)以后，中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)福利已經(jīng)開始進(jìn)入了一個(gè)制度化的階段。在保障性福利中，1992年在全國(guó)已經(jīng)建立以一院(敬老院)、一廠(社會(huì)福利工廠)、一會(huì)(社會(huì)保障基金會(huì))以及群眾優(yōu)待(針對(duì)優(yōu)撫對(duì)象)和五保(針對(duì)五保對(duì)象)統(tǒng)籌為主干的農(nóng)村基層社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已達(dá)了45萬個(gè)，約占全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的30％，17.4萬個(gè)村民委員會(huì)建立了救災(zāi)扶貧互助基金會(huì)，儲(chǔ)備資金達(dá)16億元，政府投入的救災(zāi)扶貧周轉(zhuǎn)資金近17億元。在民政部頒布《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作的同時(shí)，農(nóng)村合作醫(yī)療制度有了鞏固與發(fā)展，農(nóng)村最低生活保障制度得以初步建立，國(guó)家扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃持續(xù)實(shí)施，五保供養(yǎng)制度也幾經(jīng)修訂日臻完善。而在非保障性福利中，農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)正在加快推進(jìn)，部分農(nóng)村地區(qū)開始實(shí)行免費(fèi)的義務(wù)教育，農(nóng)村就業(yè)問題受到各級(jí)政府的廣泛關(guān)注，并已通過采取一系列措施取得了一定成效，農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展也受到政府的極大重視和支持。這些都充分表明，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)福利保障制度建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)制度化的發(fā)展時(shí)期。

三、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)福利保障體制的演進(jìn)趨勢(shì)

(一)保障范圍：從生存性保障到發(fā)展性保障

著名人本主義心理學(xué)家馬斯洛的“需要層次理論”認(rèn)為，每個(gè)人都潛藏著五種不同層次的需要，只是在不同的時(shí)期表現(xiàn)出來的各種需要的迫切程度不同而已。從最低級(jí)的生理需要到安全需要、社會(huì)需要、尊重需要，再到最高層次的自我實(shí)現(xiàn)需要，在同一時(shí)期，一個(gè)人可能會(huì)有幾種需要，但每一時(shí)期總有一種需要占支配地位，對(duì)行為起決定作用。在低層次需要獲得相對(duì)滿足之后，才能發(fā)展到較高層次的需要。各層次的需要之間相互依賴和重疊，高層次的需要發(fā)展后，低層次的需要仍然存在，只是對(duì)行為影響的程度會(huì)有所減小。其實(shí)，運(yùn)用“需要層次理論”來分析一個(gè)國(guó)家的社會(huì)福利保障功能也是可行的。隨著時(shí)代的進(jìn)步，社會(huì)福利的保障功能也在日益擴(kuò)大與發(fā)展。早期社會(huì)福利的功能，在于單純的維護(hù)個(gè)體生存，滿足饑者有食、寒者有衣、住者有屋、病者有醫(yī)的需要，可以說，早期的社會(huì)福利屬于生存性保障，生理需要和安全需要占主導(dǎo)的人數(shù)比例較大，只要有充沛的物質(zhì)供應(yīng)，這些問題大致都可以獲得解決。在生活水平日漸提高的當(dāng)下，人們除了吃飯、穿衣的問題外，還衍生了休閑、精神苦悶、個(gè)體發(fā)展等問題，而解決問題的方式不能只靠物質(zhì)的濟(jì)助，或單純的愛心勸慰，而是必須整體衡量兼顧。

從我國(guó)農(nóng)村社會(huì)福利保障制度的發(fā)展來看，早期是比較重視現(xiàn)金的提供和實(shí)物的援助，不管是扶貧救濟(jì)，抑或五保供養(yǎng)，重心都在物資保障，都是典型的生存性保障。即使改革開放以來，鑒于西方福利國(guó)家過高的福利負(fù)擔(dān)所帶來的經(jīng)濟(jì)問題，我國(guó)也是一再?gòu)?qiáng)調(diào)福利制度的建設(shè)必須與本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，不能使國(guó)家與社會(huì)的供給能力與民眾的需求之間出現(xiàn)過大差距。因此，我們的農(nóng)村社會(huì)福利較長(zhǎng)時(shí)間呈現(xiàn)出的更多的是一種帶有慈善性質(zhì)的“專為社會(huì)弱者服務(wù)”的保障性社會(huì)福利。但伴隨我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革的深化與法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，尤其是近幾年來對(duì)于人的價(jià)值的提升以及受西方福利發(fā)展的示范效應(yīng)的影響，我國(guó)開始重視“發(fā)展性社會(huì)福利”這一理念，農(nóng)村社會(huì)福利保障也逐漸突破局限于單純提供孤殘兒童、殘疾人和老年人福利救濟(jì)的現(xiàn)有模式，越來越重視從滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和廣大農(nóng)民群體的精神需要層次建立農(nóng)村生活、教育、勞動(dòng)就業(yè)、生產(chǎn)技術(shù)和信息等多方面的福利服務(wù)。因?yàn)楣庥形镔Y供給而沒有相應(yīng)的服務(wù)保障或精神支持，社會(huì)福利保障的目標(biāo)也難以達(dá)成。事實(shí)上，只有社會(huì)福利保障的物資系統(tǒng)和服務(wù)系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合時(shí)，才能真正地發(fā)揮出其最佳整體效應(yīng)。由此可見，農(nóng)村社會(huì)福利的內(nèi)容不再僅僅是滿足農(nóng)民因生存而需要的單純的物質(zhì)生活保障，也將包括增進(jìn)農(nóng)民的精神生活和個(gè)人全面發(fā)展的需要。

(二)資金籌集：從單一主體到多元主體

農(nóng)村社會(huì)福利保障的核心問題其實(shí)是資金籌集問題。在漫長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中，中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)采取的是以家庭為載體、以忠孝觀念為內(nèi)在驅(qū)動(dòng)、以社會(huì)輿論為外部約束、以非貨幣經(jīng)濟(jì)為客觀基礎(chǔ)的“禮治秩序下的農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式”，其中家庭是農(nóng)村社會(huì)的基本社群或組織。因此，建國(guó)后的很長(zhǎng)一段時(shí)期，對(duì)于廣大農(nóng)村居民而言，社會(huì)福利建設(shè)的資金籌集主要依賴于家庭，保障風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大。即使在集體經(jīng)濟(jì)極度盛行、一統(tǒng)農(nóng)村天下之時(shí)，實(shí)際上農(nóng)村也處于一種變相的家庭集中供給狀態(tài)中。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)水平普遍不高以及各地區(qū)發(fā)展的不均衡特點(diǎn)，大部分農(nóng)村家庭或集體能夠提供的社會(huì)福利范圍大致也只限于生存性保障之類，根本沒有充足的實(shí)力提供有助于個(gè)性發(fā)展與素質(zhì)提升的發(fā)展性保障項(xiàng)目。特別是中國(guó)農(nóng)村老齡問題越來越突出，而農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障在社會(huì)變遷的背景下功能逐漸弱化，將很難維系目前及今后農(nóng)村老齡化所面臨的養(yǎng)老需要，家庭籌集向社會(huì)籌集過渡將成為必然趨勢(shì)。

中國(guó)正處于現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，龐大的農(nóng)村人口數(shù)量，以及隨之而來的貧困與愚昧，已經(jīng)成為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的巨大羈絆。所以，要實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化，還必須要關(guān)注農(nóng)村人口的福祉建設(shè)。改革前的中國(guó)，絕大部分社會(huì)福利資源是由國(guó)家集中控制的，而經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)果之一，就是加強(qiáng)了市場(chǎng)的調(diào)節(jié)力度，這就使得一部分社會(huì)福利資源從國(guó)家的集中控制中游離出來，進(jìn)入社會(huì)的不同場(chǎng)所，為不同的主體所占有。從另一個(gè)層面來講，正是由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷與國(guó)家對(duì)社會(huì)福利資源控制地位的喪失，使得過去單一的以行政權(quán)為基礎(chǔ)的行政性整合將不能完全滿足農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的需要，需要引入新的供給主體和供給機(jī)制，與行政性整合形成多元的整合機(jī)制。所以，從農(nóng)村社會(huì)福利的發(fā)展趨勢(shì)來看，承擔(dān)農(nóng)村社會(huì)福利的供給主體已開始由單個(gè)主體裂解為政府、集體、家庭以及社會(huì)組織，已經(jīng)開始呈現(xiàn)出包括政府出資、集體籌集、民間資本介入以及社會(huì)捐贈(zèng)在內(nèi)的多元化籌資狀態(tài)。其中，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與構(gòu)建和諧社會(huì)的導(dǎo)引下，隨著國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)以及對(duì)民生問題的日益重視，政府也將陸續(xù)增加對(duì)農(nóng)村福利事業(yè)的財(cái)政資金投入以及引導(dǎo)政府新增財(cái)力的使用向“三農(nóng)”傾斜。

(三)供給主體：從家庭供給到社會(huì)供給

在農(nóng)村，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代實(shí)行的是一種以家庭保障為主、集體保障為輔的福利保障模式，政府幾乎不承擔(dān)任何責(zé)任。在這個(gè)時(shí)期，供給主體基本上處于單一化，國(guó)家并不直接提供福利，強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任和家庭保障，國(guó)家只是在個(gè)人與家庭極其困難或者無法維持基本生活的條件時(shí)，才出面提供最基本的生存保障，如當(dāng)時(shí)農(nóng)村實(shí)施的“五?！惫B(yǎng)制度以及社會(huì)救濟(jì)制度就體現(xiàn)了這種指導(dǎo)思想。而且，這種福利雖然是由國(guó)家提供的，但其條件是接受福利者必須要符合標(biāo)準(zhǔn)才能獲得，可見農(nóng)村的一般社會(huì)福利需求還是以個(gè)人和家庭提供為前提的。這種與二元社會(huì)保障體系相適應(yīng)的政府責(zé)任，在很大程度上加劇了城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民間的不平等待遇，并且在某種程度上成為改革開放后政府遲遲可以不介入農(nóng)村社會(huì)福利保障的歷史緣由之一。

家庭保障在農(nóng)村目前乃至今后一段時(shí)期仍是占主導(dǎo)地位的保障方式，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，社會(huì)福利保障的社會(huì)化是世界各國(guó)的普遍發(fā)展趨勢(shì)。隨著農(nóng)村社會(huì)福利范圍的擴(kuò)張，社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的與日俱增，農(nóng)民的保障需求與傳統(tǒng)社會(huì)相比已不可同日而語。農(nóng)村社會(huì)福利保障責(zé)任必須由政府、集體、個(gè)人或社會(huì)來協(xié)調(diào)承擔(dān)。在現(xiàn)階段，政府無力也不能提供全方位的福利服務(wù)，因?yàn)樯鐣?huì)資源及再生產(chǎn)創(chuàng)造的資源總是有一定限量的，用于社會(huì)福利保障的資源分配多了，則用于再生產(chǎn)的資源就相應(yīng)減少。所以，將來的發(fā)展趨勢(shì)將會(huì)是在政府的倡導(dǎo)、組織、支持與必要的資助下，動(dòng)員一切社會(huì)力量建設(shè)社會(huì)福利設(shè)施，開展社會(huì)福利服務(wù)，滿足社會(huì)對(duì)社會(huì)福利的需求，其具體表現(xiàn)為投資主體的多元化，服務(wù)對(duì)象的公眾化，運(yùn)行機(jī)制的市場(chǎng)化，服務(wù)方式的多樣化，服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化和志愿化相結(jié)合。不過，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是分階段的，只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上升到一個(gè)較高層次或臺(tái)階時(shí)，實(shí)現(xiàn)模式的轉(zhuǎn)換與更替才有可能。

(責(zé)任編輯：何進(jìn)平)