西方公共服務(wù)市場(chǎng)化的經(jīng)驗(yàn)與啟示

邢淑霞

中圖分類(lèi)號(hào)：D523 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：20世紀(jì)七八十年代，西方國(guó)家以公共服務(wù)市場(chǎng)化為主要內(nèi)容的行政改革在有效改善了公共服務(wù)的同時(shí)，為世界各國(guó)政府的改革提供了新視角。本文分析西方國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化的實(shí)踐和成效，借鑒西方國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的主要做法，對(duì)加快我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，將公共職能與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，以期為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的最佳供給與公共資源的優(yōu)化配置提供借鑒。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù) 市場(chǎng)化改革 啟示

自20世紀(jì)七八十年代以來(lái)，英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等西方國(guó)家為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以及擺脫財(cái)政困境、提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和政府行政效率，相繼掀起了政府公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的熱潮。誠(chéng)然，西方各國(guó)因其國(guó)情不同，政府公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的內(nèi)容與進(jìn)程也不盡相同。但是，隨著國(guó)際社會(huì)的發(fā)展變化，各國(guó)之間的信息和技術(shù)交流日益頻繁，西方各國(guó)面臨的共同問(wèn)題越來(lái)越多，這就使得西方國(guó)家的公共服務(wù)市場(chǎng)化改革凸顯出一些共同的制度化取向。

公共服務(wù)市場(chǎng)化的內(nèi)涵

所謂公共服務(wù)市場(chǎng)化，是指“政府籌集各種資源，通過(guò)民主的政治程序設(shè)定社會(huì)需要的優(yōu)先目標(biāo)；與此同時(shí)，又利用私營(yíng)部門(mén)之所長(zhǎng),組織商品和勞務(wù)的生產(chǎn)”。具體而言，指政府通過(guò)政治過(guò)程作出決策，確定公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然后以市場(chǎng)機(jī)制為杠桿，通過(guò)多種方式調(diào)動(dòng)私營(yíng)部門(mén)、非營(yíng)利部門(mén)等組織的參與，在競(jìng)爭(zhēng)中完成公共服務(wù)的供給。目的是在政府部門(mén)不放棄公共政策制定責(zé)任的前提下，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，挖掘社會(huì)一切可以利用的資源來(lái)提高政府提供公共服務(wù)的能力。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)市場(chǎng)化反映了公共服務(wù)供給領(lǐng)域政府職能的退縮和市場(chǎng)價(jià)值的回歸。它只是手段而并非目的，是為了解決官僚腐敗及政府壟斷下的公共服務(wù)供給低效率等問(wèn)題而引入市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，來(lái)提高供給效率及行政效率。

西方各國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化的實(shí)踐

（一）私有化

把原有屬于國(guó)有的公司或公用事業(yè)通過(guò)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、拍賣(mài)、贈(zèng)送、發(fā)行股票等形式轉(zhuǎn)給私營(yíng)企業(yè)所有或經(jīng)營(yíng)。英國(guó)是西方國(guó)家中實(shí)行私有化改革起步最早最突出的國(guó)家。在撒切爾首相上臺(tái)后，開(kāi)始了大刀闊斧的私有化改革。1998年撒切爾政府表示私有化無(wú)禁區(qū)，把電力、供水、天然氣等國(guó)有企業(yè)實(shí)行了私有化改革。20世紀(jì)90年代梅杰執(zhí)政以后，又把私有化領(lǐng)域繼續(xù)擴(kuò)大，郵政、鐵路、運(yùn)輸?shù)炔块T(mén)的私有化成為舉世矚目的焦點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，英國(guó)的國(guó)有企業(yè)私有化改革取得了立竿見(jiàn)影的效果，這種示范性效應(yīng)為各國(guó)私有化改革樹(shù)立了典范。受英國(guó)的影響，西方國(guó)家隨即掀起了一股聲勢(shì)浩大的私有化改革浪潮。

（二）合同出租

合同出租亦稱合同承包、競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)，是西方各國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革中最重要的形式，其主要內(nèi)容是政府將原先壟斷的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)權(quán)與提供權(quán)向私營(yíng)公司、非營(yíng)利組織等機(jī)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。政府確定某種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然后對(duì)外向私營(yíng)部門(mén)、非營(yíng)利部門(mén)招標(biāo)承包，中標(biāo)的承包商與政府簽訂供給合同，承包商在合同許可的范圍內(nèi)自由配置資源并按合同提供公共服務(wù)。政府在此過(guò)程中的主要責(zé)任就是確定公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督承包合同的執(zhí)行。在合同訂立之前，公共服務(wù)的確定是一個(gè)政治過(guò)程，政治機(jī)制起主導(dǎo)作用。合同訂立之后，公共服務(wù)的提供就進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)過(guò)程，市場(chǎng)機(jī)制在其中起主導(dǎo)作用。承包公共服務(wù)生產(chǎn)的組織在合同許可的范圍內(nèi)自由配置資源，擺脫了原先傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式下的各種限制。政府對(duì)承包商的合同管理代替了原先對(duì)行政組織的等級(jí)控制。

（三）公私合作

即建立政府部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴關(guān)系，是一種特殊形式的合同出租，與合同出租不同的是，政府不需要出資購(gòu)買(mǎi)私營(yíng)部門(mén)提供的服務(wù)，而是以政府特許或其他形式吸引中標(biāo)的私營(yíng)部門(mén)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供某項(xiàng)公共服務(wù)并允許承包商有投資收益權(quán)。公私合作可以發(fā)揮公私兩種部門(mén)在管理、技術(shù)、資金等方面的優(yōu)勢(shì)，在各自目標(biāo)中尋求共識(shí)，彼此合作，從而更好地滿足社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求，達(dá)到既能借社會(huì)資源提高公共服務(wù)生產(chǎn)能力，又憑借價(jià)格機(jī)制顯示真實(shí)需求。

（四）用者付費(fèi)制

通過(guò)付費(fèi)，把價(jià)格機(jī)制引入公共服務(wù)中來(lái)，按“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”的原則，消費(fèi)者在使用政府提供的服務(wù)時(shí)必須向政府支付賴以收回成本的費(fèi)用。與合同出租模式下政府出資購(gòu)買(mǎi)由第三方提供的公共服務(wù)所不同的是，在用者付費(fèi)模式下，服務(wù)的生產(chǎn)者一般是政府，享受服務(wù)的消費(fèi)者直接向政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。英、美等西方國(guó)家在公用事業(yè)、垃圾收集、廢水和污水處理、娛樂(lè)設(shè)施、公園、保健服務(wù)、特殊事項(xiàng)上的警察服務(wù)、樓房檢查、住宅區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域，廣泛推行用者付費(fèi)制。

（五）補(bǔ)貼制度

為了鼓勵(lì)可收費(fèi)物品和個(gè)人物品的消費(fèi)，政府實(shí)施補(bǔ)貼制度。它有兩種不同的方式。一種是補(bǔ)助，是政府給予生產(chǎn)者的補(bǔ)貼。補(bǔ)助降低了特定物品對(duì)符合資格要求的消費(fèi)者的價(jià)格，他們可以向市場(chǎng)上那些接受補(bǔ)貼的生產(chǎn)者購(gòu)買(mǎi)更多物品。在補(bǔ)助安排下，生產(chǎn)者是營(yíng)利的或者是非營(yíng)利的組織，政府和消費(fèi)者是共同的安排者，政府選擇特定的生產(chǎn)者提供補(bǔ)助，消費(fèi)者選擇特定的生產(chǎn)者購(gòu)買(mǎi)物品，政府和消費(fèi)者都向生產(chǎn)者支付費(fèi)用政府對(duì)相關(guān)行業(yè)的補(bǔ)助，是因?yàn)檫@些行業(yè)的服務(wù)能使公眾普遍受益，適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助能減輕這些行業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，從而在某種程度上提高了公眾對(duì)這些物品的購(gòu)買(mǎi)能力。另一種是憑單，就是政府部門(mén)給予有資格消費(fèi)某種服務(wù)的個(gè)體發(fā)放優(yōu)惠券，有資格接受憑單的個(gè)體在政府指定的公共服務(wù)供給組織中“消費(fèi)”其手中的憑單，然后政府用現(xiàn)金兌換各組織接收的憑單。實(shí)行憑單制的公共服務(wù)供給與消費(fèi)模式是公共服務(wù)生產(chǎn)組織為爭(zhēng)取消費(fèi)者手中持有的資源而競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)是在市場(chǎng)過(guò)程中進(jìn)行的政府對(duì)消費(fèi)者個(gè)體做出反應(yīng)，公共服務(wù)生產(chǎn)組織同樣對(duì)消費(fèi)者個(gè)體做出反應(yīng)，消費(fèi)者個(gè)體的選擇引發(fā)了公共服務(wù)生產(chǎn)者之間的競(jìng)爭(zhēng)，而這部分代替了政府對(duì)這些組織的監(jiān)督，這正是市場(chǎng)化制度安排代替政治化制度安排的優(yōu)勢(shì)所在。

西方公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的成效

有利于資源的優(yōu)化配置。公共服務(wù)的市場(chǎng)化改變了政府對(duì)公共服務(wù)“大包大攬”的局面，可從容配置行政資源，有利于政府緩解財(cái)政壓力。政府直接從社會(huì)提取資源的能力是有限的，而市場(chǎng)調(diào)動(dòng)資源的能力相對(duì)比較強(qiáng)，公共服務(wù)市場(chǎng)化擴(kuò)大了政府供給公共服務(wù)的資源及技術(shù)力量，降低了成本，提高了效率。這樣一來(lái)政府既施展了“掌舵”作用，又充分利用了市場(chǎng)的資源配置優(yōu)勢(shì)。

有利于改進(jìn)行政管理和精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)。公共服務(wù)市場(chǎng)化使具體的“劃槳”交給市場(chǎng)，政府在于“掌舵”，有效調(diào)整和優(yōu)化了政府職能,微觀的工作交給市場(chǎng)去做。如英國(guó)的“執(zhí)行局”，美國(guó)的“法定機(jī)構(gòu)”，政府可以撤銷(xiāo)從事這些業(yè)務(wù)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)了政府機(jī)構(gòu)規(guī)模，同時(shí)也提高了行政效率。

有利于擴(kuò)大民主參與。公共服務(wù)的市場(chǎng)化能夠充分考慮消費(fèi)者的需求，以公眾的需求為中心，公眾通過(guò)直接參與或者是通過(guò)協(xié)商、公決等形式影響公共決策，這樣不僅能推進(jìn)民主化，而且能形成政府與民眾的良性互動(dòng)。公共服務(wù)市場(chǎng)化后權(quán)力的適當(dāng)下放，不僅減輕了政府的沉重負(fù)擔(dān)，也有利于社會(huì)自治進(jìn)程的發(fā)展以及“有限政府” 和“責(zé)任政府”的建立，促進(jìn)政府和社會(huì)發(fā)展。

西方公共服務(wù)市場(chǎng)化的啟示

（一）市場(chǎng)化的制度設(shè)計(jì)

市場(chǎng)化方案的實(shí)施要求在宏觀上應(yīng)把公共服務(wù)市場(chǎng)化作為政府行政改革的有機(jī)組成部分，做好市場(chǎng)化的制度設(shè)計(jì)。 “社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，單一的政府供給模式已不能滿足由所有制形式多元化所產(chǎn)生的消費(fèi)主體多元化和需求多元化的要求，這就必須實(shí)行公共服務(wù)市場(chǎng)化?！币虼?，要根據(jù)公共物品的性質(zhì)，做好市場(chǎng)化的制度設(shè)計(jì)，對(duì)于純粹的公共服務(wù)，如國(guó)防、外交、政策、環(huán)境等直接由政府提供和生產(chǎn)，而對(duì)于混合的公共物品，如市政設(shè)施、后勤服務(wù)、供應(yīng)系統(tǒng)等則可交由民營(yíng)部門(mén)、非政府部門(mén)來(lái)承擔(dān)，同時(shí)探索多元市場(chǎng)化的形式，如市政服務(wù)領(lǐng)域采用合同出租，道路、橋梁建設(shè)實(shí)行公私合作方式，部分國(guó)企實(shí)行民營(yíng)化，水、電、燃?xì)夤?yīng)系統(tǒng)實(shí)施使用者付費(fèi)制度等，從而有效改善公共服務(wù)。

（二）有限的市場(chǎng)化

市場(chǎng)化方案中政府在部分公共服務(wù)領(lǐng)域的退出，決不意味著政府可以脫離公共服務(wù)供給。在公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中，“政府轉(zhuǎn)交的是服務(wù)項(xiàng)目的提供，而不是服務(wù)責(zé)任的移交”。市場(chǎng)化方案只適用于純公共物品與私人物品之間的混合公共物品的提供上，因此，公共服務(wù)市場(chǎng)化不是全盤(pán)私有化而是有限的市場(chǎng)化。對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的純公共物品，如國(guó)家安全、環(huán)境保護(hù)等都只能由政府來(lái)提供。如果所有的公共物品都可以市場(chǎng)化的話，那么公共服務(wù)的公共性就無(wú)從談起了。

（三）協(xié)調(diào)各方利益體

市場(chǎng)化改革應(yīng)該是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，協(xié)調(diào)各方面利益是改革成功的關(guān)鍵。西方國(guó)家的實(shí)踐證明，推行公共服務(wù)的市場(chǎng)化能夠較好地體現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，我國(guó)公共服務(wù)的市場(chǎng)化雖己初露端倪，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要，與發(fā)達(dá)國(guó)家也有相當(dāng)一段距離。即便如此這一過(guò)程仍然應(yīng)該是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。因?yàn)?，政府管理從根本上說(shuō)應(yīng)該是“法治”而不是“人治”。制定和實(shí)施有效的法規(guī)，不僅可以對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的過(guò)程和結(jié)果施加影響，以達(dá)到利于公眾的目的，而且可以防止壟斷權(quán)力的濫用，促使市場(chǎng)運(yùn)行更加有效率。在這一漸進(jìn)的過(guò)程中，協(xié)調(diào)各方面利益是改革成功的關(guān)鍵。

（四）促進(jìn)政府的職能轉(zhuǎn)變

要大力培育第三部門(mén)，促進(jìn)政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。第三部門(mén)又稱非政府組織或中介組織。成熟、發(fā)達(dá)的第三部門(mén)是政府轉(zhuǎn)變公共服務(wù)職能、進(jìn)行市場(chǎng)化改革的不可或缺的社會(huì)基礎(chǔ)。這是因?yàn)椋卜?wù)成本高、利潤(rùn)少，一般企業(yè)不愿承擔(dān)，而第三部門(mén)的公益特性使其具有承接政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的公共服務(wù)職能的能力和動(dòng)力。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在公共服務(wù)市場(chǎng)化改革過(guò)程中，十分注重發(fā)展非政府組織，這類(lèi)組織的數(shù)量在英法等國(guó)相當(dāng)于政府機(jī)構(gòu)的2/3或3/4，他們有效的分擔(dān)了政府原有的公共服務(wù)職能，協(xié)助和參與了政府的公共服務(wù)項(xiàng)目。從我國(guó)目前的情況看，第三部門(mén)雖然數(shù)量不少，但仍存在著政社不分、經(jīng)費(fèi)不足、能力不強(qiáng)、法制缺陷等問(wèn)題，不能適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)職能的迫切要求。因此，我國(guó)應(yīng)對(duì)第三部門(mén)進(jìn)行重新定位，大力發(fā)展新的非政府組織或中介組織，從而形成功能完備、行為規(guī)范的組織體系。

綜上所述，可以得出這樣的結(jié)論：市場(chǎng)化并非是最優(yōu)選擇。在推行公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程中，態(tài)度一定要謹(jǐn)慎，考慮一定要周密。既充分利用市場(chǎng)的積極功能，又要最大限度地限制和克服市場(chǎng)化帶來(lái)的負(fù)面影響。政府要正確處理好個(gè)人利益與組織利益，局部利益與整體利益、當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等關(guān)系，明確角色定位，更好的推進(jìn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革。

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