淺談在政府投資實(shí)行代建制項(xiàng)目中財(cái)務(wù)管理對投資控制的重要性及經(jīng)驗(yàn)

包韶昆

摘要:本文從政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制的歷史沿革開始闡述，重點(diǎn)分析了政府代建制項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的主要內(nèi)容以及其重要的作用，為項(xiàng)目實(shí)施的管理者和財(cái)務(wù)工作者提供了參考。最后，本文也通過研究及長期的經(jīng)驗(yàn)積累，介紹了通過有效的財(cái)務(wù)管理實(shí)現(xiàn)代建制項(xiàng)目投資控制目標(biāo)的一些經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞:政府投資;代建制項(xiàng)目;財(cái)務(wù)管理

一、政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制的歷史沿革。

工程項(xiàng)目實(shí)施代建制就是指,是由項(xiàng)目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目代建人對項(xiàng)目的可行性研究、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等全過程進(jìn)行管理，并按照建設(shè)項(xiàng)目工期和設(shè)計(jì)要求完成建設(shè)任務(wù)，直至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后交付使用人的項(xiàng)目建設(shè)管理模式。其特點(diǎn)是由過去工程自管型的小生產(chǎn)管理方式向項(xiàng)目專業(yè)化轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目的工程技術(shù)及管理手段也趨于現(xiàn)代化。工程項(xiàng)目代建制度是國際上通常采用的一種工程項(xiàng)目管理模式。2004年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》中提出,對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”， 即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的工程管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交使用單位,這樣代建制才在我國逐步推行。

從代建制這幾年推行的實(shí)際效果來看,政府推行代建制的主要目的是為了有效解決投資項(xiàng)目“建設(shè)、管理、使用”三位一體的弊端，解決長期困擾管理層的超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算現(xiàn)象，真正從源頭上防治和減少腐敗滋生，從制度上保證政府資金的安全性和有效性。為此，代建項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理作為代建項(xiàng)目投資控制的重要環(huán)節(jié)，必須發(fā)揮應(yīng)有的作用，才能保證代建項(xiàng)目控制投資功能的實(shí)現(xiàn)。

二、政府投資代建制項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理所涉及的主要內(nèi)容及其作用

1.會計(jì)核算管理

項(xiàng)目的會計(jì)核算管理是項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，主要任務(wù)是以項(xiàng)目實(shí)際發(fā)生的財(cái)政支付為依據(jù)，通過歸集項(xiàng)目財(cái)政資金在審批支付過程中的審批依據(jù)、發(fā)票、單據(jù)等原始憑證，編制項(xiàng)目的基建會計(jì)報(bào)表，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確核算項(xiàng)目建設(shè)成本、費(fèi)用等要素，如實(shí)反映和監(jiān)督財(cái)政預(yù)算資金的使用情況及結(jié)果。

2.工程款項(xiàng)的劃撥

由于政府投資的代建項(xiàng)目涉及的審批部門較多，包括監(jiān)理單位、代建單位、委托單位（將來項(xiàng)目使用的單位）、政府的代建管理單位、財(cái)政部門等多個審批部門，因此，設(shè)計(jì)好項(xiàng)目的請款審批流程，使涉及付款的審批及流程暢順、依據(jù)充分，并根據(jù)不同的項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整，使項(xiàng)目工程款項(xiàng)的支付審批流程能滿足工程進(jìn)度的要求。

3.對合同支付的控制

財(cái)務(wù)審核作為代建項(xiàng)目付款流程控制審核的重要一環(huán)，在支付材料的審核上主要要把握。

(1)對于工程服務(wù)類的合同，付款條件是否達(dá)到，包括合同要求提交的服務(wù)工作成果、服務(wù)工作進(jìn)度等；履約保函或保證金是否已按合同要求提交；是否提供了與請款金額相同的合法發(fā)票；收款人、收款賬號等要素是否與服務(wù)合同約定的一致等。

(2)對于工程施工、機(jī)電安裝類的合同，主要審核請款金額是否與監(jiān)理單位審核認(rèn)可的工作量一致；工程節(jié)點(diǎn)是否按工期的要求達(dá)到，該扣回的預(yù)付款或保質(zhì)金是否已在請款中抵扣；履約保函或保證金是否已按合同要求提交；是否提供了與請款金額相同的合法發(fā)票；收款人、收款賬號等要素是否與合同約定的一致等。

4.對設(shè)計(jì)變更、合同變更的管理

在大型的基建項(xiàng)目中，設(shè)計(jì)變更和合同變更在項(xiàng)目實(shí)施的過程中是較為普遍的現(xiàn)象，而對這類變更的控制，除了技術(shù)部門要對其變更的原因與功能變化的必要性作審核之外，作為項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的職能，要從兩個方面進(jìn)行把握。

(1)單項(xiàng)工程的變更或累計(jì)發(fā)生的變更是否達(dá)到或超過單項(xiàng)工程合同金額的10%，對于超過單項(xiàng)合同10%的變更，需要謹(jǐn)慎處理。因?yàn)榘凑肇?cái)政支付的相關(guān)規(guī)定，單項(xiàng)工程合同變更超過10%的，需要經(jīng)過財(cái)政評審后確認(rèn)具體金額后才能撥付，因此，即使技術(shù)部門確認(rèn)了該類變更，在財(cái)政資金支付上也不能立即支付，需協(xié)調(diào)相關(guān)單位組織送審材料，先對單項(xiàng)工程進(jìn)行財(cái)政評審，避免出現(xiàn)不能支付而在工程進(jìn)度上產(chǎn)生矛盾；

(2)項(xiàng)目累計(jì)的工程合同變更如果接近工程概算的金額，則要提醒工程造價部門，對整個項(xiàng)目的總體投資要重新進(jìn)行調(diào)整，避免因個別單項(xiàng)工程的設(shè)計(jì)變更或合同變更造成總投資的超支。根據(jù)相關(guān)代建法規(guī)的規(guī)定，如果代建項(xiàng)目超投資，在沒得到發(fā)改委確認(rèn)的前提下，項(xiàng)目代建單位要對超支的金額負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任。

5.對保函、保證金的管理

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)廣東省政府投資省屬非經(jīng)營性項(xiàng)目代建管理辦法（試行）的通知》（粵府[2006]12號文）的精神，代建單位在簽訂合同前，需要向省代建項(xiàng)目管理部門提供銀行出具的不低于工程估算總投資10%的銀行履約保函。這就表明，代建單位要承擔(dān)很大的履約風(fēng)險(xiǎn)，而為防范這種履約風(fēng)險(xiǎn)，對作為項(xiàng)目的代建單位風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解，項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理需把項(xiàng)目保函和保證金納入到規(guī)范管理的范圍。管理的內(nèi)容主要包括確定需要提交保函和保證金的合同、保函的規(guī)范格式、保函的有效性和時效性、保函和保證金的具體管理流程、建立臺賬并定期清理等工作。

6.對工程竣工財(cái)務(wù)決算的管理

代建項(xiàng)目的工程竣工財(cái)務(wù)決算是項(xiàng)目工程決算中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是正確核定代建項(xiàng)目固定資產(chǎn)價值，反映竣工項(xiàng)目建設(shè)成果的文件，是辦理代建項(xiàng)目資產(chǎn)移交的依據(jù)。對這方面的財(cái)務(wù)管理主要包括編制財(cái)務(wù)決算的時效性、準(zhǔn)確性和完整性，根據(jù)財(cái)政部《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》的要求，建設(shè)單位應(yīng)在項(xiàng)目竣工后3個月內(nèi)，組織專門人員，及時完成竣工財(cái)務(wù)決算的編制工作，并做到數(shù)字準(zhǔn)確，內(nèi)容完整。

三、對通過有效的財(cái)務(wù)管理實(shí)現(xiàn)代建制項(xiàng)目投資控制目標(biāo)的一些經(jīng)驗(yàn)

第一，代建項(xiàng)目的基建設(shè)賬是根據(jù)《基本建設(shè)單位會計(jì)制度》的規(guī)定設(shè)置和使用會計(jì)科目，不得自行編造、更改會計(jì)科目，但可根據(jù)會計(jì)制度規(guī)定和業(yè)務(wù)管理的實(shí)際需要設(shè)置明細(xì)科目。以“待攤投資”科目為例，二級科目在制度上已經(jīng)相應(yīng)作了較明細(xì)的設(shè)定，但在實(shí)際工作中仍未能滿足投資控制的需求，因此，在設(shè)置二級科目上，從投資控制的角度出發(fā)，最好是以項(xiàng)目概算和簽訂的合同為起點(diǎn)，以概算和簽訂的合同為依據(jù)進(jìn)行設(shè)定。

通過合理地設(shè)置明細(xì)科目，一方面可配合其他工程與預(yù)算部門，在項(xiàng)目實(shí)施的前期提前將相關(guān)投資控制指標(biāo)進(jìn)行層層分解，將總投資控制在概算以內(nèi)；另一方面在項(xiàng)目實(shí)施過程中可方便明晰地根據(jù)進(jìn)度與項(xiàng)目的概算進(jìn)行對比，以確定項(xiàng)目的實(shí)際用款進(jìn)度有否超概或接近超概，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資的動態(tài)控制。

第二，對設(shè)計(jì)變更與合同變更要給予高度關(guān)注，防止工程單位通過變更加大工作量，也防止引起工程支付糾紛。

可根據(jù)變更金額設(shè)置設(shè)計(jì)變更與合同變更的三級審批制度，即變更不超過簽訂合同金額1%的變更申請由項(xiàng)目現(xiàn)場項(xiàng)目經(jīng)理審批；超過1%不足3%的變更由代建單位審批；超過金額3%的變更由政府代建管理部門、委托單位和代建單位共同審批確認(rèn)，以確保設(shè)計(jì)變更和合同變更不構(gòu)成對項(xiàng)目概算的影響。

第三，對項(xiàng)目前期費(fèi)用及建設(shè)單位管理費(fèi)的使用要制訂資金使用計(jì)劃。項(xiàng)目的前期費(fèi)用及建設(shè)單位管理費(fèi)是建設(shè)單位為推進(jìn)項(xiàng)目前期工作而發(fā)生的專項(xiàng)費(fèi)用，由于該筆資金一般由財(cái)政先行劃撥給代建單位，以便于其在項(xiàng)目前期開展工作。作為代建單位應(yīng)就該項(xiàng)費(fèi)用制訂好資金使用計(jì)劃，一方面可以防止該項(xiàng)費(fèi)用被挪用或擠占，另一方面可以根據(jù)計(jì)劃用款，確保該項(xiàng)費(fèi)用不會發(fā)生超支。

第四，與財(cái)政部門、委托單位的定期核對相關(guān)資金臺賬非常重要。由于項(xiàng)目進(jìn)度支付審批的時間較長，財(cái)政資金撥付后，相關(guān)的銀行單據(jù)根據(jù)國庫支付的有關(guān)規(guī)定，還要轉(zhuǎn)給委托單位后，委托單位再送回代建單位，整個流程由支付的提出到相關(guān)票據(jù)憑證的最終歸集，需要近兩個月的時間，而如果在流程中發(fā)生退票、資料退回、批準(zhǔn)撥付的金額少于申請金額等情況時，財(cái)務(wù)管理的工作到位會相應(yīng)滯后。因此，每月初抓緊與財(cái)政部門與委托部門的賬目核對非常關(guān)鍵，可以及時發(fā)現(xiàn)在支付流程和財(cái)政資金撥付流程中的問題，及時處理。

第五，對項(xiàng)目的財(cái)政資金的落實(shí)與項(xiàng)目用款進(jìn)度的時間要給予高度關(guān)注。政府投資項(xiàng)目由于牽涉到財(cái)政資金，年度的財(cái)政投資均要經(jīng)過省、市的人大會議確定后才能劃撥，而通常這段時間為每年的2—4月份，如果在資金的安排與項(xiàng)目支付進(jìn)度的配比不處理好，會涉及到項(xiàng)目正常的進(jìn)度款無法按合同或工程實(shí)際進(jìn)度的需求落實(shí)，輕則拖延進(jìn)度、需施工單位或其他參建單位墊付資金，嚴(yán)重的甚至?xí)?dǎo)致工人上訪、影響社會穩(wěn)定等問題。因此，對項(xiàng)目進(jìn)度款支付的計(jì)劃要考慮到這類資金來源落實(shí)的問題，避免對工程進(jìn)度產(chǎn)生不必要的影響。