淺論養(yǎng)老保障模式創(chuàng)新的取向

易石宏

【摘要】養(yǎng)老保障制度是社會保障制度的重要組成部分,根據(jù)國家事業(yè)單位改革要求,必須實現(xiàn)傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障制度到現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度的轉(zhuǎn)型,在這一轉(zhuǎn)型時期里,要求以人為本實現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的創(chuàng)新,就是要實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合;改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法,強化激勵和約束機制;建立科學(xué)的養(yǎng)老金增長機制;建立健全企業(yè)年金制度和個人養(yǎng)老儲蓄計劃。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位改革 養(yǎng)老保障 制度創(chuàng)新

目前,機關(guān)事業(yè)單位仍然執(zhí)行傳統(tǒng)的離退休制度,離退休費由財政或者單位負擔(dān),而農(nóng)村基本以家庭養(yǎng)老為主,還沒有形成一個普遍性的社會養(yǎng)老制度,這種傳統(tǒng)的社會養(yǎng)老保障模式,在合法性與合理性上無疑都有所失當(dāng)。從人力資源社會保障部獲悉,2008年,養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌加快推進,全國有17個省份實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。根據(jù)國家事業(yè)單位改革要求,必須實現(xiàn)傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障模式到現(xiàn)代養(yǎng)老保障模式的轉(zhuǎn)型,因此,實現(xiàn)以人為本養(yǎng)老保障模式的制度創(chuàng)新顯得尤為重要。

一、實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合

逐步做實個人賬戶向部分積累制過渡,是符合我國現(xiàn)階段實際的最優(yōu)選擇 ,“一般來說,現(xiàn)收現(xiàn)付和基金積累適當(dāng)結(jié)合應(yīng)該是最優(yōu)的體系”,“部分基金積累可能是使保險收入在長期內(nèi)實現(xiàn)最大化的最優(yōu)辦法”。在付出成本盡可能小的情況下做實個人賬戶,有三個有效途徑。

1、分類實施。在推進東北等老工業(yè)基地社會保障試點的基礎(chǔ)上,對于養(yǎng)老保險基金結(jié)余較大、地方財政實力強且不需要中央財政補助的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),可以先行一步,鼓勵這些地區(qū)做實個人賬戶,盡早形成可運營的基金積累。其他地區(qū)逐步漸次推進。

2、逐步做實。一是在全面做實個人賬戶之前,可先將社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金在管理制度上“統(tǒng)、賬”分開。企業(yè)繳費全部納入社會統(tǒng)籌部分,個人賬戶規(guī)模統(tǒng)一為本人繳費工資的8%。個人賬戶基金的多少,取決于個人繳費額和個人賬戶基金收益。個人賬戶只能用于參保人員養(yǎng)老,不能提前支取。參保人跨地區(qū)流動可以轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系和個人賬戶儲存額,參保人員死亡,個人賬戶基金可以繼承,從而為做實個人賬戶奠定基礎(chǔ)。二是對需要各級財政補助的地區(qū),根據(jù)基金承受能力,采取從5%左右起步、逐步做實的辦法穩(wěn)妥實施,補助資金由中央和地方財政共同負擔(dān)。三是鎖定“空賬”,現(xiàn)時起步。對已經(jīng)形成的個人賬戶空賬運行部分不再彌補做實,鎖定本金,仍然按照老辦法記載名義利息,在本人退休時通過養(yǎng)老金發(fā)放逐年償還。

3、梯次推進。已經(jīng)做實的個人賬戶資金形成了積淀,如果把這部分資金用好用活,可以有效解決做實賬戶的近期財政壓力問題。就全國而言,做實個人賬戶的資金壓力主要在中央財政。由于中央財政對第一批做實賬戶地區(qū)的財政補助資金已經(jīng)進入了預(yù)算盤子,不再成為新增支出壓力。個人賬戶做實后形成的基金除一部分投入資本市場運營外,大部分仍然以儲蓄存款形式存在。這樣,國家可以發(fā)行社會保障專項國債,特許個人賬戶基金購買,再用專項國債資金繼續(xù)支持對第二批做實賬戶地區(qū)所需要的補助資金,并依次逐年滾動。據(jù)測算,僅首批做實個人賬戶的遼寧省就已經(jīng)形成了80多億元的基金積累。個人賬戶基金支出具有分散的特點,為把國債逐步分攤到各年的財政預(yù)算中消化創(chuàng)造了條件,一般不存在償付風(fēng)險。只要靈活調(diào)度基金,既可以分散當(dāng)期資金壓力,又達到了實現(xiàn)“名義賬戶”向“實體基金賬戶”轉(zhuǎn)變的目的。

二、改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法,強化激勵和約束機制

1、改變個人賬戶養(yǎng)老金按固定的退休人員平均余命。目前,我國退休人員平均年齡與人均預(yù)期壽命之間相差17年,這意味著絕大多數(shù)退休人員個人賬戶養(yǎng)老金都要從統(tǒng)籌基金透支。隨著生活保健水平提高,人的壽命還將延長,透支現(xiàn)象愈加嚴重,而且制度本身也起著刺激提前退休的作用。這次改革實行個人賬戶養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)由個人賬戶基金額除以本人計發(fā)月數(shù)所得。國家統(tǒng)一制定退休年齡與預(yù)期壽命相關(guān)的“個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)表”,退休年齡越小,計發(fā)月數(shù)越多,反之亦然。這樣可以在一定程度上扼制透支和提前退休的傾向。

2、改革基礎(chǔ)養(yǎng)老金按固定比例發(fā)放的辦法,注重體現(xiàn)激勵機制。原辦法規(guī)定個人繳費累計滿15年,就可以領(lǐng)到職工平均工資20%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。繳費年限與基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平脫節(jié),多繳費不能多得,不僅影響人們的繳費積極性,而且在制度上留下達到最低年限就中斷繳費、逃避義務(wù)的漏洞。基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基數(shù)由當(dāng)?shù)芈毠て骄べY和本人指數(shù)化平均工資的平均值決定,前者體現(xiàn)了社會公平,后者體現(xiàn)了個人的收入水平差別及繳費貢獻,從而把公平和效率有機結(jié)合起來。

3、妥善解決新舊辦法的過渡問題。對“中人”(《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》實施前參加工作、本決定實施后退休的參保人員屬于“中人”)在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的同時,再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。決定過渡性養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)的因素為職工平均工資、本人平均繳費工資指數(shù)、個人在建立養(yǎng)老保險個人賬戶之前的視同繳費年限(工齡)以及過渡系數(shù)。設(shè)立計發(fā)辦法改革過渡期,通過5年左右的時間實現(xiàn)新老辦法平穩(wěn)銜接。

三、建立科學(xué)的養(yǎng)老金增長機制

1、適時推遲退休年齡,控制養(yǎng)老金支出總量過快增長。退休年齡大小與養(yǎng)老金支出總量增長成正比,與人均增長水平成反比。我國現(xiàn)行偏低的退休年齡規(guī)定已不適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、人口平均預(yù)期壽命和社會保障制度模式轉(zhuǎn)軌的需要,特別是受利益驅(qū)動和企業(yè)調(diào)整改組影響使得許多職工選擇提前退休。應(yīng)當(dāng)首先用10年時間將中國職工退休年齡延遲到男65歲,女60歲,接近于世界職工正常退休年齡的平均水平。其次,將從事特殊工種和因病提前退休政策改變?yōu)槠髽I(yè)內(nèi)部退養(yǎng)政策。少數(shù)特殊工種職工因職業(yè)原因或者因疾病不能繼續(xù)工作,可以提前退出工作崗位,由企業(yè)按規(guī)定發(fā)放生活費并繼續(xù)繳納社會保險費,把提前“退養(yǎng)”與領(lǐng)取養(yǎng)老金分開,待達到法定退休年齡時再進入領(lǐng)取養(yǎng)老金的行列。

2、保持合理的替代率。養(yǎng)老保險的替代率是評價養(yǎng)老金增長水平是否合理的重要指標(biāo),具體是指退休人員得到的養(yǎng)老金相當(dāng)于在職職工工資的比率。如何使替代率達到一個合理水平,應(yīng)當(dāng)把握以下幾點。一是替代率的確定要以當(dāng)?shù)氐囊话闵钏綖閰⒄障?。二是根?jù)不同地區(qū)職工收入的差別,替代率應(yīng)確定在一個區(qū)間內(nèi),而不是單一指標(biāo)。退休人員與在職職工相比,減少了個人所得稅、各項社會保障費、勞動力教育培訓(xùn)費用以及法定撫養(yǎng)義務(wù)等開支,但同時又增加了醫(yī)療保健費用的支出。綜合收支變化和勞動貢獻的因素,把全國替代率區(qū)間定為60-70%是比較可行的。收入水平高于全國平均水平的地區(qū)應(yīng)控制在60%左右,收入水平相當(dāng)或者低于全國平均水平的地區(qū)應(yīng)控制在70%左右。三是使用計算替代率的基數(shù)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一為“在職職工平均工資”,減少不確定因素對替代率的影響。

3、養(yǎng)老金增長要考慮物價增長和工資增長的綜合因素。過去養(yǎng)老金增長主要與在職職工工資增長掛鉤,這樣雖然能夠直接參與社會經(jīng)濟發(fā)展成果的分配,但卻造成養(yǎng)老金支出的巨大壓力,而且形成了收入攀比機制。工資是與經(jīng)濟效益相聯(lián)系的,養(yǎng)老金與工資增長掛鉤,顯然不利于勞動生產(chǎn)率的提高。養(yǎng)老金增長應(yīng)主要考慮依據(jù)消費價格指數(shù)的變化而調(diào)整,同時兼顧職工工資增長因素,適度分享社會進步的成果。特別對于退休時期早、養(yǎng)老金水平相對較低人員在調(diào)整養(yǎng)老金水平時應(yīng)給予適當(dāng)傾斜。