現(xiàn)行電力體制下電力行政執(zhí)法模式研究

龍生平　張立榮

【摘要】 我國電力立法滯后于電力體制改革，電力行政執(zhí)法主體事實上的缺位現(xiàn)象導(dǎo)致了電力行政執(zhí)法難的事實。通過對電力行政執(zhí)法幾種模式的分析，認為現(xiàn)行體制下通過地方立法授權(quán)地方電力設(shè)施(和電能)保護領(lǐng)導(dǎo)小組或該小組下設(shè)的辦公室行使電力行政執(zhí)法權(quán)，并將該辦公室設(shè)置在地方電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)內(nèi)部，有望達到電力行政執(zhí)法效能的最大化。

【關(guān)鍵詞】 電力；體制；行政；授權(quán)

從電力工業(yè)部逐漸改制到國家電網(wǎng)公司，電力工業(yè)實現(xiàn)了政企分開，電力企業(yè)不再具有行政執(zhí)法權(quán)，電力設(shè)施與電能保護的行政執(zhí)法權(quán)根據(jù)政府文件的規(guī)定交由政府綜合經(jīng)濟管理部門行使（如：在寧夏回族自治區(qū)，由經(jīng)濟與信息化委員會行使行政執(zhí)法權(quán)），而政府綜合經(jīng)濟管理部門限于人力、物力、經(jīng)驗，不能及時、有效地處理電力行政執(zhí)法中的相關(guān)問題，無法形成一支與其所在行政區(qū)域內(nèi)電力設(shè)施和電能安全保護相對應(yīng)的行政執(zhí)法隊伍。

現(xiàn)階段，我國電力行業(yè)行政執(zhí)法所依賴的電力立法尚難有較大突破，電力行政執(zhí)法因而成為當(dāng)前行業(yè)內(nèi)引人關(guān)注的難題。本文通過對電力行政執(zhí)法模式的理論探討，結(jié)合地方的電力行政執(zhí)法模式實踐進行分析，試圖找到解決難題的辦法。

一、授權(quán)行使行政執(zhí)法權(quán)的條件

電力行政執(zhí)法是電力行政執(zhí)法主體執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章的行政行為，具體包括電力行政處理、電力行政處罰、電力行政檢查、電力行政處置等行政執(zhí)法種類，其中電力行政處理分為電力行政許可、電力行政確認和電力行政獎勵等。

電力行政處罰是電力行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織對違反電力法律、法規(guī)、規(guī)章的自然人、法人或其他組織實施的一種行政制裁，而現(xiàn)階段電力行政執(zhí)法的難題也就在于電力行政處罰權(quán)的行使。電力行政處罰權(quán)是電力行政執(zhí)法權(quán)的集中表現(xiàn)，因此在一定意義上講，電力行政主體行使電力行政處罰權(quán)模式?jīng)Q定了行使執(zhí)法權(quán)的模式。

在目前電力行政執(zhí)法主體存在事實上缺位的情況下，電力行政執(zhí)法需要授權(quán)。其必要條件如下：

(1)授權(quán)形式特定。即必須是由享有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)制定權(quán)的國家機關(guān)，以制定法律、法規(guī)形式進行授權(quán)。

(2)授權(quán)范圍特定。被授出的行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)是共有權(quán)力，而非專有權(quán)力。

(3)必須授權(quán)給具有管理公共事務(wù)職能的組織。從實踐來看，具備管理公共事務(wù)職能的組織，包括社會團體、事業(yè)組織和企業(yè)在內(nèi)，均可成為被授權(quán)對象。

二、非常設(shè)機構(gòu)行使行政執(zhí)法權(quán)模式

1．模式的依據(jù)

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強電力設(shè)施保護工作的通知》(國辦發(fā)[2006]10號)中要求“地方各級人民政府要切實負起責(zé)任，加強電力設(shè)施保護工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，成立由政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，發(fā)展改革、電力監(jiān)管、公安、工商、林業(yè)、土地、建設(shè)等相關(guān)部門以及電力企業(yè)負責(zé)人參加的電力設(shè)施保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組，落實職責(zé)分工，及時解決電力設(shè)施保護工作中的重大問題”。

2．模式分析

《電力設(shè)施保護條例實施細則》頒布后，各地基本上都成立了電力設(shè)施保護領(lǐng)導(dǎo)小組并設(shè)立了辦公室。但電力設(shè)施保護領(lǐng)導(dǎo)小組及下設(shè)的辦公室不能以自己名義行使行政執(zhí)法權(quán)，而只能針對不同的違法行為，分別由電力設(shè)施保護領(lǐng)導(dǎo)小組中的公安、工商、土地等部門以各自名義分別開展行政執(zhí)法工作。在此過程中，電力設(shè)施保護辦公室主要發(fā)揮協(xié)調(diào)、信息溝通的作用。

電力設(shè)施保護領(lǐng)導(dǎo)小組和下設(shè)的辦公室屬臨時機構(gòu)，不會受行政編制等問題的困擾，將其作為一個以電力管理部門牽頭，聯(lián)合公安、工商、電力監(jiān)管、林業(yè)、土地、規(guī)劃、電力企業(yè)等部門共同執(zhí)法的行政執(zhí)法主體，相對于下文其他幾種模式，這種模式是具有較為突出優(yōu)勢的。因此，通過立法授權(quán)，使電力設(shè)施保護領(lǐng)導(dǎo)小組或下設(shè)的辦公室具體行使行政執(zhí)法職能，又因為實踐中該小組及下設(shè)辦公室通常設(shè)立在電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)，便可充分利用電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的人、財、物等資源。

三、電力管理部門與公安機關(guān)、電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)聯(lián)合執(zhí)法模式

1．模式的依據(jù)

按照《電力法》等法律、法規(guī)，電力管理部門不僅擁有對電力事業(yè)的監(jiān)督管理權(quán)，而且應(yīng)當(dāng)履行因行使管理權(quán)須承擔(dān)的義務(wù)。

按照《電力法》和《用電檢查管理辦法》，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)不僅享有用電檢查權(quán)，而且對危害供電、用電安全和擾亂供電、用電秩序行為有制止權(quán)。

根據(jù)《治安管理處罰法》公安機關(guān)對破壞電力設(shè)施和竊電的治安案件有治安管理處罰權(quán)，有權(quán)對因破壞電力設(shè)施、竊電而違反治安管理法規(guī)的個人執(zhí)行行政拘留。

上述有關(guān)法律規(guī)定構(gòu)成三方聯(lián)合執(zhí)法的法律依據(jù)，也明確了三方在聯(lián)合執(zhí)法時的各自法律地位，即由電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)進行用電檢查并制止有關(guān)違法行為，同時根據(jù)違法行為的性質(zhì)與類屬，分別報告電力管理部門和公安機關(guān)，由電力管理部門和公安機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定進行行政處罰。

2．對三方聯(lián)合執(zhí)法模式的分析

當(dāng)前，在尚無地方立法明確授權(quán)的情況下，聯(lián)合執(zhí)法模式可在一定程度上解決電力行政執(zhí)法事實上的“真空”問題，具有一定合理性，但在實踐中仍然存在一些問題，例如執(zhí)法程序、執(zhí)法范圍、聯(lián)合工作機制等問題都需一一理順。

四、成立專門機構(gòu)行使電力行政執(zhí)法權(quán)模式

1．模式的可行性與難點

政府如果能夠成立專門的“電力設(shè)施和電能保護辦公室”或類似行政機構(gòu)，在取得法律法規(guī)授權(quán)的情況下，負責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)電力設(shè)施和電能的保護工作，是較為理想的方案。但實施該模式有兩大難點：

(1)機構(gòu)和編制審批難。

(2)資金、技術(shù)方面的困難。電力設(shè)施和電能保護工作量大，需要一定數(shù)量的專業(yè)技術(shù)人員，需要資金和技術(shù)投入，但政府部門在人員、技術(shù)和資金投入都存在困難。

2．模式分析

為解決電力行政執(zhí)法主體事實上的缺位問題，湖北省荊州市于2006年5月19日成立了事業(yè)編制的荊州市電力行政執(zhí)法大隊。

當(dāng)?shù)卣谥匦陆M建電力行政執(zhí)法主體的過程中，對其場所、設(shè)施、技術(shù)裝備等一次性投入需1200萬元左右，日常執(zhí)法成本每年需支付800到1000萬元左右，這一結(jié)果要比電力部門直接行使執(zhí)法職能時的成本高出69.7%。由此可見，成立專門的行政執(zhí)法機構(gòu)不僅設(shè)立難，而且運行難，因此在實踐中是不太可行的。

五、授權(quán)電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)行使行政執(zhí)法權(quán)模式

1．該模式的依據(jù)

電力行政主管部門是行使電力行政執(zhí)法的主體，但是法律、法規(guī)授權(quán)的組織也可以成為行政執(zhí)法的主體。

公共事務(wù)是相對私人事務(wù)的一個概念，是指涉及全體社會成員的共同利益的社會事務(wù)，具有社會性、公益性。管理公共事務(wù)職能是指某一組織可以提供涉及全體社會成員公共利益的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

電力行業(yè)協(xié)會和電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)均具備管理公共事務(wù)職能，符合《行政處罰法》的授權(quán)條件。

2．模式分析

地方以立法形式授權(quán)電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)行使行政執(zhí)法權(quán)在研究和實踐上有不同意見。持反對意見者認為，電力企業(yè)作為市場主體，其原有的行政職能已經(jīng)分出，不宜再走回頭路。其次，如果作為市場主體的電網(wǎng)企業(yè)擁有對竊電等行為的行政執(zhí)法權(quán)，將集民事賠償請求權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)于一身，有悖市場經(jīng)濟條件下市場主體地位平等的原則。

我們認為，這些看法具有片面性，原因如下：

(1)電力體制改革的重心是政企分開，通過立法授權(quán)將電力行政執(zhí)法交由電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)行使并未改變其企業(yè)性質(zhì)，不存在與電力體制改革的大方向相沖突的問題。

(2)電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)具有較充分的人力、物力等資源，且具有一定技術(shù)和經(jīng)驗，能夠彌補當(dāng)前電力管理部門電力行政執(zhí)法能力之不足。

(3)電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)即使在體制改革后仍屬于具有國家壟斷和社會公用性質(zhì)的企業(yè)，符合作為授權(quán)行使行政執(zhí)法權(quán)的主體條件。如果以地方立法形式授權(quán)地方具有獨立法人地位的電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)行使該區(qū)域的電力設(shè)施和電能保護的行政執(zhí)法權(quán)，則會使電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)獲得依法授權(quán)行使電力行政執(zhí)法權(quán)的法律依據(jù)。

綜上所述，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)經(jīng)授權(quán)可以行使電力行政執(zhí)法權(quán)。

六、結(jié)語

電力體制改革在客觀上造成了資源的重新配置，但未能實現(xiàn)優(yōu)化，從而使得電力行政執(zhí)法效能低下。改變電力行政執(zhí)法難的局面需要考慮其合法性、經(jīng)濟性和操作性。

綜述以上4種模式，通過地方立法授權(quán)電力設(shè)施保護小組或小組下設(shè)的辦公室行使行政執(zhí)法權(quán)不僅在實施方面具備一定的操作性，而且這種模式更能將有關(guān)資源實現(xiàn)優(yōu)化配置并進而達到電力行政執(zhí)法效能的最大化。