我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)制度存在的主要問(wèn)題及相關(guān)對(duì)策

李靜靜等

摘要: 失業(yè)不僅是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,而且是一個(gè)十分敏感的社會(huì)問(wèn)題,它直接關(guān)系一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。目前我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度還處于發(fā)展階段,有許多的不完善。文中就我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析,并給出相關(guān)對(duì)策。

關(guān)鍵詞: 失業(yè)保險(xiǎn)制度;問(wèn)題;對(duì)策

Key words: unemployment insurance system;problems;countermeasures

中圖分類號(hào):F840·61文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1006-4311(2009)11-0019-04

0引言

失業(yè)不僅是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,而且是一個(gè)十分敏感的社會(huì)問(wèn)題,它直接關(guān)系一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。從20世紀(jì)初開(kāi)始,西方工業(yè)國(guó)家就開(kāi)始通過(guò)建立失業(yè)保障制度,減緩失業(yè)對(duì)失業(yè)者及其家庭和社會(huì)造成的巨大壓力和負(fù)面影響。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,各國(guó)政府對(duì)就業(yè)問(wèn)題認(rèn)識(shí)不斷加深,失業(yè)保障制度在不斷完善。

我國(guó)在建國(guó)初期實(shí)行過(guò)短暫的失業(yè)救濟(jì)制度。1950年,政務(wù)院發(fā)布了《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》,保障了舊中國(guó)遺留下來(lái)的失業(yè)問(wèn)題。但是1956年底三大改造完成,實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,統(tǒng)包統(tǒng)配的勞動(dòng)就業(yè)制度,失業(yè)救濟(jì)制度被逐步取消。20世紀(jì)80年代中期,為適應(yīng)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換和勞動(dòng)制度的重大改革,保障職工失業(yè)后的基本生活,建立失業(yè)保險(xiǎn)制度被提到改革的重要議事日程。至1986年建立失業(yè)保險(xiǎn)制度以來(lái),國(guó)務(wù)院先后頒布一系列失業(yè)保險(xiǎn)法規(guī),特別是1999年1月頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》,明確了失業(yè)保險(xiǎn)的主要政策,使我國(guó)建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的失業(yè)保險(xiǎn)制度。[1]

但是,目前得失業(yè)保險(xiǎn)制度還處于發(fā)展階段,有許多的不完善。本文就我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析,并給出相關(guān)對(duì)策。

1存在的問(wèn)題

1.1 覆蓋范圍窄

自《條例》實(shí)施后,失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍比過(guò)去增大,但與我國(guó)豐富的勞動(dòng)力資源和就業(yè)崗位有限的實(shí)際情況比較而言,失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍顯得還比較窄。就我國(guó)廣大農(nóng)村的大量剩余勞動(dòng)力而言,雖然現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)條例已把農(nóng)民合同工納入社會(huì)保險(xiǎn)體系中,規(guī)定對(duì)工齡滿1年以上、雇用單位已為其繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的農(nóng)民合同工,可由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)其支付一次性生活補(bǔ)助,但對(duì)于大量進(jìn)城打工的農(nóng)民工,以及由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展等因素造成的逐漸喪失土地的農(nóng)民,只靠現(xiàn)有的一次性補(bǔ)助制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。進(jìn)入 21世紀(jì)以來(lái),進(jìn)城打工的農(nóng)民工約有9 400萬(wàn)人,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)的職工約12 800萬(wàn)人,失地農(nóng)民約2 400萬(wàn)人,將三者統(tǒng)稱為農(nóng)民工這一總數(shù)超過(guò)2億人。[2]他們的失業(yè)保險(xiǎn)問(wèn)題沒(méi)有得到切實(shí)的解決,急需進(jìn)一步的研究解決。

此外,還有另一個(gè)未覆蓋進(jìn)來(lái)的主要群體——每年從大中專院校畢業(yè)走向社會(huì)的短期之內(nèi)難以就業(yè)的畢業(yè)生。近年來(lái),大學(xué)普遍擴(kuò)招,民辦高校基于國(guó)家的優(yōu)惠政策,數(shù)量上在逐年的增加。大批的畢業(yè)生與人才市場(chǎng)的飽和狀態(tài)產(chǎn)生矛盾,他們的失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救助問(wèn)題亟待解決。

1.2 統(tǒng)籌層次低

《條例》將統(tǒng)籌層次規(guī)定為在直轄市和設(shè)區(qū)的市實(shí)行全市統(tǒng)籌,其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)政府確定,但要建立省級(jí)失業(yè)保險(xiǎn)調(diào)劑金。在這樣柔性規(guī)定下,全國(guó)有相當(dāng)比例是縣級(jí)統(tǒng)籌。地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r存在的差異,使失業(yè)保險(xiǎn)資金的運(yùn)作地區(qū)之間“貧富不均”,既使短缺的資金沒(méi)有得到充分利用,又使失業(yè)保險(xiǎn)沒(méi)有起到它應(yīng)有的保障功能。同時(shí),這一狀況也不利中央政府對(duì)地方失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施狀況的全盤把握,不利于失業(yè)保險(xiǎn)政策的科學(xué)制定。

1.3 失業(yè)保險(xiǎn)待遇及保障水平

失業(yè)保險(xiǎn)待遇的給付項(xiàng)目與給付標(biāo)準(zhǔn)是衡量一國(guó)或地區(qū)的失業(yè)保險(xiǎn)水平的重要方面。根據(jù)國(guó)際勞工組織規(guī)定,失業(yè)保險(xiǎn)金不得低于原工資的50%,失業(yè)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和失業(yè)保險(xiǎn)的比例約為2/3。但是由于我國(guó)將失業(yè)保險(xiǎn)金的給付標(biāo)準(zhǔn)確定為最低工資標(biāo)準(zhǔn)以下,而目前各地最低工資標(biāo)準(zhǔn)約為社會(huì)平均工資的1/3,[3]因而失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)偏低,不能保障失業(yè)者的基本生活需要。據(jù)河南省總工會(huì)對(duì)6508名失業(yè)職工調(diào)查,有34%的人靠節(jié)衣縮食度日,20%靠親友救濟(jì),只有3.3%人靠失業(yè)津貼艱難度日。基本的生活需要都沒(méi)有保障,更不用說(shuō)失業(yè)保險(xiǎn)的另一個(gè)功能——促進(jìn)再就業(yè)。保障水平偏低使失業(yè)保險(xiǎn)沒(méi)有充分發(fā)揮它促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的功能。

1.4 失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌資費(fèi)率偏低,基金使用混亂

1999年的《條例》雖然把失業(yè)保險(xiǎn)基金費(fèi)率提高到 3%,保險(xiǎn)基金規(guī)模有了大幅增長(zhǎng),但支出在迅速增加。隨著改革的不斷推進(jìn),經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇,使我國(guó)傳統(tǒng)部門就業(yè)崗位消失較快、下崗人員和失業(yè)人員的不斷增加,失業(yè)保險(xiǎn)金的支出勢(shì)必大幅增加,致使失業(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模的增長(zhǎng)趕不上失業(yè)保險(xiǎn)基金支出的增長(zhǎng)。失業(yè)保險(xiǎn)基金的用途方面,國(guó)家沒(méi)有嚴(yán)格統(tǒng)一的規(guī)定,致使許多地區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)基金使用混亂,造成浪費(fèi),對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的用途進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整是十分必要的。

1.5 失業(yè)率統(tǒng)計(jì)不實(shí),統(tǒng)計(jì)方法單一,影響失業(yè)保險(xiǎn)的決策和管理

失業(yè)率是失業(yè)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù),是制定失業(yè)保險(xiǎn)政策的基本依據(jù)。因此,失業(yè)率統(tǒng)計(jì)是否準(zhǔn)確與及時(shí),直接影響失業(yè)保險(xiǎn)的決策和管理的水平。首先,目前我國(guó)失業(yè)率統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù),在可信度上較差,官方發(fā)布的失業(yè)率采用登記失業(yè)率而不是調(diào)查失業(yè)率,不能真實(shí)反映城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的失業(yè)狀況。例如:2008年12月,中科院稱中國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)率攀升到了9.4%,已超過(guò)7%的國(guó)際警戒線;而2009年3月人保部公布的數(shù)據(jù)是4.2%。學(xué)界和民間更有“2009年預(yù)計(jì)中國(guó)失業(yè)率是14.2%”,“實(shí)際失業(yè)率已達(dá)到33%以上”等驚心動(dòng)魄的數(shù)字。[4]不少專家以自己的方式推算城鎮(zhèn)失業(yè)率數(shù)據(jù),高低相差很大,有的在10%以內(nèi),有的在15%以上,這樣,使一個(gè)客觀的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)反而難以估計(jì)了。其次,我國(guó)普遍采用的失業(yè)率統(tǒng)計(jì)只有對(duì)城鎮(zhèn)人口失業(yè)率的統(tǒng)計(jì),廣大農(nóng)村地區(qū)被排除在外,統(tǒng)計(jì)本身存在缺陷。再者,統(tǒng)計(jì)方法較為單一,只有年度統(tǒng)計(jì)。顯然,這些都不利于對(duì)失業(yè)問(wèn)題的研究,不利于失業(yè)保險(xiǎn)政策的制定和制度的及時(shí)調(diào)整,以及對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的科學(xué)管理。

2相關(guān)對(duì)策

2.1 適時(shí)提高統(tǒng)籌層次,加大省級(jí)調(diào)劑力度,建立失業(yè)保險(xiǎn)中央調(diào)劑金

我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金在當(dāng)前形勢(shì)下,一個(gè)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是統(tǒng)籌層次偏低。目前,相當(dāng)一部分地區(qū)處于縣級(jí)統(tǒng)籌狀態(tài),導(dǎo)致市級(jí)單位范圍內(nèi)都極有可能出現(xiàn)資金分配不均衡現(xiàn)象,因此必須適時(shí)提高統(tǒng)籌層次。以我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展水平和失業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀,失業(yè)保險(xiǎn)首先應(yīng)統(tǒng)籌到市級(jí)水平,然后逐步向省級(jí)統(tǒng)籌邁步。鑒于我國(guó)勞動(dòng)力的地區(qū)流動(dòng),省級(jí)統(tǒng)籌的狀態(tài)較為合理,既有利于失業(yè)人員的統(tǒng)一管理,同時(shí)作為一個(gè)政策性約束,也有利于防止本省勞動(dòng)力的外流。

考慮到東中西部地區(qū)發(fā)展的不均衡,中西部地區(qū)失業(yè)負(fù)擔(dān)重、基金不足的問(wèn)題十分突出,有必要建立失業(yè)保險(xiǎn)中央調(diào)劑金,在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)基金地區(qū)間的調(diào)劑,保證這些地區(qū)基金的支付能力。中央調(diào)劑金的資金的來(lái)源一部分從各省市失業(yè)保險(xiǎn)基金籌集,但主要的應(yīng)當(dāng)是通過(guò)變現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)和增加中央財(cái)政預(yù)算補(bǔ)貼等措施來(lái)籌集。

2.2 提高失業(yè)保險(xiǎn)的給付水平

目前,我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)給付水平偏低,失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救濟(jì)沒(méi)有嚴(yán)格的界限,在實(shí)際操作中,失業(yè)保險(xiǎn)不能或不足以發(fā)揮其保障失業(yè)者基本生活的功能,更不用說(shuō)其促進(jìn)再就業(yè)的第二重功能了。我國(guó)將失業(yè)保險(xiǎn)金給付標(biāo)準(zhǔn)定為最低工資標(biāo)準(zhǔn)以下,而各地最低標(biāo)準(zhǔn)約為社會(huì)平均工資的1/3,因而失業(yè)保險(xiǎn)金給付標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)的確定要以我國(guó)現(xiàn)階段的具體國(guó)情為依據(jù),同時(shí)吸取發(fā)達(dá)國(guó)家在失業(yè)保險(xiǎn)方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),制定一個(gè)合適的標(biāo)準(zhǔn)線。但是,需要強(qiáng)調(diào)的是將失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救濟(jì)比較明顯的區(qū)分開(kāi)來(lái),其保障功能不同決定其保障待遇不同。失業(yè)保險(xiǎn)的給付應(yīng)與具體失業(yè)者的實(shí)際情況而定,能夠保障其基本生活需要,同時(shí)為其再就業(yè)提供必要的服務(wù)。失業(yè)人員具體生活情況的核定可由失業(yè)人員原單位和所在地的居委會(huì)協(xié)助證明。

但是,失業(yè)保險(xiǎn)的給付標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)過(guò)高,要避免發(fā)達(dá)國(guó)家“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)也應(yīng)看到發(fā)達(dá)國(guó)家在失業(yè)保險(xiǎn)立法上的合理做法,例如:德國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定,在失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取期間,每周可以從事最多15個(gè)小時(shí)的附加工作,如果每月的附加收入超過(guò)310馬克(1998年),就要將失業(yè)保險(xiǎn)金減發(fā)至一定數(shù)額。采取這樣的措施既激發(fā)了失業(yè)人員再就業(yè)的積極性,也相應(yīng)的減少了隱性就業(yè),同時(shí),使失業(yè)保險(xiǎn)金真正用在困難的失業(yè)人員身上。

2.3 參照工傷保險(xiǎn),建立差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率相結(jié)合的費(fèi)率調(diào)整機(jī)制

工傷保險(xiǎn)中根據(jù)不同行業(yè)和不同時(shí)期來(lái)確定收繳比例的差別費(fèi)率和浮動(dòng)比例相結(jié)合的做法同樣適用于失業(yè)保險(xiǎn)。差別費(fèi)率的實(shí)施可以平衡由于不同行業(yè)、企業(yè)所面臨的工作環(huán)境,可能發(fā)生事故和職業(yè)病的危險(xiǎn)程度而造成的失業(yè)率的行業(yè)差別。浮動(dòng)費(fèi)率與企業(yè)內(nèi)一段時(shí)期的具體情況相掛鉤,例如,在金融危機(jī)這樣特殊的大形勢(shì)下,如果在失業(yè)保險(xiǎn)方面實(shí)行浮動(dòng)費(fèi)率征繳就可以促使企業(yè)減少裁員,以縮短工時(shí)或挖掘內(nèi)部潛力等方式企業(yè)內(nèi)部消化富余人員。

2.4 建立農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度或失業(yè)救濟(jì)制度

農(nóng)民工的保障問(wèn)題越來(lái)越引起社會(huì)的重視,但是,農(nóng)民工在失業(yè)保障方面尚沒(méi)有具體的法律及制度保障。一些學(xué)者主張為農(nóng)民工建立單獨(dú)的失業(yè)保障制度,而筆者認(rèn)為不妥,把農(nóng)民工單獨(dú)列出,只能解決一定時(shí)期內(nèi)的相關(guān)狀況,但長(zhǎng)遠(yuǎn)看,失業(yè)保障勢(shì)必形成全社會(huì)范圍的統(tǒng)籌。

政府應(yīng)該從農(nóng)民工群體的實(shí)際情況出發(fā),遵循城鄉(xiāng)有別,地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有別等原則,建立適合農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救助制度。在失業(yè)保險(xiǎn)待遇的核定中可以把農(nóng)民工劃分為兩個(gè)部分,一部分是在城市已經(jīng)工作相對(duì)穩(wěn)定,有長(zhǎng)期固定住所,長(zhǎng)期在城市居住,這部分農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)劃入城市失業(yè)人員統(tǒng)籌;另一部分是農(nóng)閑時(shí)在城市短暫工作,農(nóng)忙時(shí)就回農(nóng)村,在城市無(wú)長(zhǎng)期固定住所,這部分農(nóng)民工的失業(yè)保障主要以失業(yè)救助為主。這樣的劃分有助于切實(shí)保障農(nóng)民工群體的利益,也有利于整個(gè)失業(yè)保險(xiǎn)體系的逐步統(tǒng)籌。

2.5 完善失業(yè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系

我國(guó)目前廣泛采用的失業(yè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)是城鎮(zhèn)登記失業(yè)率,這一統(tǒng)計(jì)指標(biāo)由于其自身的缺陷不能真實(shí)反映出失業(yè)狀況,統(tǒng)計(jì)指標(biāo)應(yīng)該改為采用調(diào)查失業(yè)率。南京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長(zhǎng)恢光平對(duì)記者說(shuō):“登記失業(yè)率和調(diào)查失業(yè)率相比,調(diào)查失業(yè)率更接近實(shí)際的失業(yè)狀況,因此,應(yīng)加快全口徑的調(diào)查失業(yè)率取代局部性的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的步伐,否則,現(xiàn)在的失業(yè)數(shù)據(jù)很難成為領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)決策的依據(jù)?！?/p>

反映失業(yè)這樣一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,只用一個(gè)指標(biāo)無(wú)疑是過(guò)于單薄,所以,必須逐步建立起一個(gè)完善的失業(yè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。首先,應(yīng)當(dāng)統(tǒng)計(jì)不同口徑的失業(yè)率。其次,我國(guó)現(xiàn)在的失業(yè)率統(tǒng)計(jì)只有年度數(shù),季度數(shù)和月度數(shù)都很不規(guī)范。統(tǒng)計(jì)間隔過(guò)大,不利于失業(yè)問(wèn)題的深層反映以及對(duì)失業(yè)的預(yù)測(cè)。因而,應(yīng)建立健全季度和月度的失業(yè)統(tǒng)計(jì)制度。

2.6 加強(qiáng)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的管理

首先,應(yīng)規(guī)范失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦的業(yè)務(wù)流程,嚴(yán)格申領(lǐng)經(jīng)辦條件,從源頭上阻斷某些失業(yè)人員對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)過(guò)度依賴,除非有穩(wěn)定收入,否則一直等待,對(duì)臨時(shí)或公益性崗位不感興趣的現(xiàn)象。其次,要做到應(yīng)發(fā)盡發(fā),又要防止不合理支出或超支。再次,在確保失業(yè)人員基本生活的基礎(chǔ)上,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)失業(yè)人員再就業(yè)的服務(wù),適當(dāng)加大失業(yè)保險(xiǎn)基金在再就業(yè)服務(wù)上的支出。