論經濟法視角下的自然壟斷行業(yè)的法律規(guī)制

摘 要：自然壟斷行業(yè)在各國從管制到放松的發(fā)展，而我國自然壟斷行業(yè)又呈現(xiàn)出獨有的特征。因此，對自然壟斷行業(yè)的法律規(guī)制，應該立足我國國情，從立法上完善，深化我國的經濟體制改革。

Abstract:The natural monopoly industries in various countries to relax from the control of the development of the natural monopoly industries in China also shows unique features. Therefore, the natural monopoly industries of the legal regulation should be based on the condition of our country, from legislation to improve and deepen economic reform in China.

關鍵詞：自然壟斷行業(yè) 管制與放松 法律規(guī)制

Key words:Natural monopoly industries Control and relaxation Legal Regulation

作者簡介：高巧燕：華東師范大學法律系2007級碩士生，研究方向：政府規(guī)制、市場基礎理論

【中圖分類號】D922.29 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-7069（2009）-06-0011-02

導語：自上世紀70年代起，西方發(fā)達國家就開始對自然壟斷行業(yè)的管制進行改革，一方面將自然壟斷行業(yè)的可競爭部分拆分，向市場開放，引入市場競爭機制；另一方面改革管制模式，實行激勵性管制。隨著經濟體制改革的加快，我國政府在上世紀90年代初開始對自然壟斷行業(yè)進行市場化改革，但總體來說，還處于初始階段。本文主要從經濟法的理念下，呼吁正確認識政府管制與市場的關系，提出加強立法上修改，以使對自然壟斷行業(yè)的改革能夠在法治的指導下進一步深化改革。

一 自然壟斷產業(yè)的概念以及反壟斷法對其豁免的理論基礎

“自然壟斷” 的概念源于西方經濟學。19世紀中期，西方經濟學家對它的認識止于生產要素的稀缺性導致了“自然”的壟斷行業(yè)。到了20世紀80年代，從規(guī)模經濟角度理解和闡述自然壟斷理論。

自然壟斷在法學領域則是純粹的學術概念，并未出現(xiàn)在具體的法律規(guī)范中。一般認為自然壟斷行業(yè)主要包括電信、電力、鐵路運輸和自來水供應等以提供公共服務為職能的企業(yè)或部門。即本文認為公用事業(yè)所處的行業(yè)也是自然壟斷行業(yè)之一。筆者認為，外國的自然壟斷行業(yè)是自由競爭的結果，而我國的則是行政主導的結果，這在借鑒國外經驗的時候尤其要引起注意。

一直以來，各國的反壟斷法普遍對自然壟斷行業(yè)實行行業(yè)豁免，將其歸屬于反壟斷法適用除外的領域。經濟學者們一般從成本弱增性以及公共用品的安全性來論證其合理性。

從經濟法的角度來看，這首先體現(xiàn)了經濟法的社會本位價值。社會本位的發(fā)展促使個人、組織、國家必須考慮自己的行為（或者不行為）對社會利益的影響而做出利益平衡決策，自然壟斷是社會本位在法律領域深層次作用的產物。

其次，體現(xiàn)了競爭與壟斷的二重性。沒有競爭就沒有市場經濟，但過度的競爭可能帶來資源的浪費。競爭與壟斷的二重性必然要求在反壟斷的同時也要建立合理的反壟斷適用除外的制度。

基于以上理論，美國在1914年公布的《克萊頓法》第7條做出了這樣的規(guī)定：“對于基于下列委員會（局）授權完成的交易，本節(jié)不適用：美國民航局；聯(lián)邦電信委員會；聯(lián)邦電力委員會……”其他國家也類似。

二 自然壟斷行業(yè)從政府全面管制到引入競爭的發(fā)展

最先為了防止企業(yè)天然追求利潤最大化的本質，國家就對自然壟斷產業(yè)進行全面的管制。其做法是授權某個企業(yè)，通常是國有企業(yè)，采取垂直一體化的結構，壟斷一個產業(yè)或特定區(qū)域內某個產業(yè)的全部生產或服務，并通過法律保障維持他們的壟斷地位。

隨著對自然壟斷行業(yè)的重新認識以及經濟學上可競爭市場理論的提出，為自然壟斷行業(yè)競爭機制的引入提供了理論上的支持。一些國家開始把自然壟斷行業(yè)中的競爭性業(yè)務和壟斷性業(yè)務區(qū)分開來，讓私人企業(yè)參與競爭性公用事業(yè)的生產和供給。

各國反壟斷法對自然壟斷行業(yè)一般豁免的法制觀念也隨之改變，開始修改反壟斷法。

在積極修訂反壟斷法的同時，也加強了行業(yè)部門立法的完善。比如英國20世紀70年代中后期開始以民營化為改革手段在公用事業(yè)中引入競爭機制，對相關公用事業(yè)領域的行業(yè)法律進行完善。但是，我國的自然壟斷行業(yè)雖然具有西方國家自然壟斷行業(yè)的一般特征，不過區(qū)別還是顯著的。

三 我國的自然壟斷行業(yè)目前的立法規(guī)制和現(xiàn)實困境

目前，我國規(guī)制自然壟斷產業(yè)的法律有三類：一是規(guī)范一般市場競爭的法律，即1993年頒布的《反不正當競爭法》和2007年頒布的《反壟斷法》；二是特定領域的產業(yè)法，如《鐵路法》、《電力法》等；第三是國家宏觀調控方面的法律，即1997年頒布的《價格法》。但是這些法律的實施效果尚值得懷疑。

筆者認為這首先是立法上的不完善，其次我國的自然壟斷產業(yè)的壟斷性是政府保護而形成的，與歐美國家是由于市場經濟條件下的競爭而導致的不同。與發(fā)達國家相比，雖然中西自然壟斷領域的改革時間相差無幾。我國目前還處于從壟斷走向競爭的探索階段，我們改革的道路可謂是任重而道遠，應該立足于現(xiàn)實，從實際出發(fā)，在法治的理念下指導改革。而我國現(xiàn)在自然壟斷行業(yè)的現(xiàn)實是：

（一）我國的自然壟斷行業(yè)實際上是落后的制度安排

中國公用事業(yè)的壟斷現(xiàn)狀，既不是什么“行政壟斷”，也不是自然壟斷。因為：公用事業(yè)畢竟不是完全自由競爭的產業(yè)，而且相關限制競爭或壟斷的合法性是受到現(xiàn)行法和政策所確認的。

（二）宏觀調控沒發(fā)揮應有作用，企業(yè)效率低下

我國對自然壟斷產業(yè)的宏觀調控手段主要是價格調控，價格調控又分為政府直接定價和政府指導價。但由于自然壟斷行業(yè)的特殊性，以及價格主管部門難以掌握其成本的完全信息，主要是以自然壟斷企業(yè)上報的成本為依據，這樣不但不合理，而且還會導致企業(yè)缺乏創(chuàng)新的動力。

（三）立法滯后增加了改革的難度

立法先行，是發(fā)達國家改革實踐的一大特點。而我國到目前為止都是先實踐后改革。立法滯后的直接結果加大了交易的成本和人為的因素，增加了改革本身的不確定性。比如我國鐵路改革進程緩慢，甚至出現(xiàn)了反復現(xiàn)象，這其中“一個重要的原因就在于法律的滯后……從一定意義上講，正是由于法律的滯后，才給鐵道部行政權力的擴張留下了很大空間，從而增加了改革的不確定性。為追求政績的最大化，鐵路改革往往隨著人事變更而出現(xiàn)中斷，如“網運分離”方案僅僅存在了3個月就夭折了，就有這個因素在內。”①

四 完善我國自然壟斷行業(yè)改革的經濟法思考

（一）規(guī)范市場競爭的法律的完善和配套措施盡快出臺

現(xiàn)在，國際上對自然壟斷行業(yè)適用反壟斷的規(guī)則的趨勢是“一般適用，例外豁免”。但是，我國出臺的《反壟斷法》卻沒有對這個規(guī)定清楚。除了第7條外，其他條文均沒有專門涉及自然壟斷行業(yè)壟斷問題。

總之，由于自然壟斷行業(yè)的復雜性和專業(yè)性，在完善規(guī)范競爭的法律時，應當依其與公用事業(yè)專門立法的一般與特殊的關系，仔細權衡擬定相關法條，使之在反公用事業(yè)壟斷中既不失統(tǒng)領、權威和實際的威懾力，不包辦代替專門立法對公用事業(yè)的專業(yè)、細致、具體的調整。②

（二）各個自然壟斷的行業(yè)立法過舊，應當盡快修改

我國的自然壟斷行業(yè)存有《電力法》、《鐵路法》、《郵電法》等，其立法的主要指導理念是保護國家基礎設施的安全，但某些時候卻成為自然壟斷行業(yè)的保護傘。 首先，必須轉變觀念。應該認識到所謂基礎設施由國家提供，這里的“提供”和“直接生產”是兩個概念。其次，對規(guī)制機構設置、責權劃分，被規(guī)制企業(yè)的權責關系，市場準入條件，服務質量等的內容應該做出明確的規(guī)定。

（三）修改《價格法》，完善價格聽證制度

由于《價格法》是1997年修訂的，經過了這么多年的發(fā)展，其中許多內容已經不適應社會的發(fā)展。建議建立健全政府制定價格相關制度。

總之, 對以行政勢力為基礎的自然壟斷行業(yè)的改革，應該建立起一套適應中國自然壟斷產業(yè)發(fā)展特點的現(xiàn)代規(guī)制制度，政府同時也需加強自身職能建設，轉變職能，消除自身行為對市場秩序的消極影響。要將政府管理自然壟斷產業(yè)的方式, 從對自然壟斷產業(yè)運作和發(fā)展的直接控制, 轉向通過法律法規(guī)授權下以市場為導向的規(guī)制, 從而深化轉型中經濟制度的改革。

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① 馬國川：《鐵路法》亟需修改，國際金融報2005年7月25日第5版。

② 史際春，肖竹：《 反公用事業(yè)壟斷若干問題研究——以電信業(yè)和電力業(yè)的改革為例》，《法商研究》2005年第3期。