論委托拆遷關(guān)系及被拆遷人在其中的審查義務(wù)

劉天利

摘要如何在城市拆遷改造中減少拆遷矛盾和阻力,是城市發(fā)展中急需解決的問題。本文以案例為引,在具體分析委托拆遷關(guān)系屬性的基礎(chǔ)上,討論了這種特殊民事行為的生效要件,分析了被拆遷人的審查義務(wù)及其義務(wù)界限,以求在法律層面區(qū)分主體之間的權(quán)利義務(wù),化解糾紛。

關(guān)鍵詞委托拆遷被拆遷人審查義務(wù)

中圖分類號(hào):D923文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-097-02

案例:2007年,甲公司經(jīng)批準(zhǔn)在某市進(jìn)行商品房開發(fā),需拆遷該地區(qū)的房屋及其附屬物。甲公司取得拆遷許可證后,與乙公司簽訂了委托拆遷合同,并依法辦理了登記。合同約定:乙公司應(yīng)按拆遷主管部門批準(zhǔn)的拆遷方案實(shí)施拆遷,乙公司不能在其與被拆遷人簽訂的拆遷協(xié)議中,擅自增加對(duì)被拆遷人的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

合同生效后,乙公司在未取得甲公司同意的情況下,增加了對(duì)被拆遷人王某的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并簽訂協(xié)議。此后王某與甲公司就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題發(fā)生爭議。人民法院認(rèn)為,甲公司與乙公司之間的委托拆遷合同合法有效,乙公司應(yīng)在委托授權(quán)范圍內(nèi)行使代理權(quán)。乙公司未經(jīng)甲公司的同意,與王某簽訂的補(bǔ)償協(xié)議違反了《民法通則》規(guī)定,屬無效行為?；诖?法院駁回了王某的訴訟請(qǐng)求。豍

本文認(rèn)為,要對(duì)本案做出適當(dāng)?shù)呐袥Q,有幾個(gè)問題必須明確:

第一、委托拆遷法律關(guān)系是否有效?該關(guān)系如何定性?

第二、被拆遷人應(yīng)不應(yīng)當(dāng)對(duì)甲、乙公司的委托拆遷協(xié)議進(jìn)行審查?應(yīng)當(dāng)在什么限度內(nèi)進(jìn)行審查?

一、委托拆遷關(guān)系分析

由于規(guī)劃的變更和國家專項(xiàng)建設(shè)需要,城市一般都會(huì)對(duì)舊城區(qū)進(jìn)行依法拆遷,以滿足土地資源合理配置的要求。按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡稱《拆遷條例》)的規(guī)定,房屋拆遷可作如下界定:是指因國家建設(shè)或城市改造等需要,經(jīng)政府主管部門批準(zhǔn),由依法取得房屋拆遷許可證的主體,對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)土地上的房屋及其附屬物進(jìn)行拆除,并對(duì)房屋所有人或特定權(quán)利人遷移安置或給予其它補(bǔ)償?shù)囊环N活動(dòng)。房屋拆遷是包括了依法拆遷、補(bǔ)償、安置在內(nèi)的系統(tǒng)工程,其中涉及諸多具體法律關(guān)系,本文僅就委托拆遷關(guān)系及其中被拆遷人的審查義務(wù)作深入分析。

(一)委托拆遷關(guān)系的定性

對(duì)房屋拆遷的法律屬性,法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界眾說紛紜,但基本共識(shí)是房屋拆遷包含了兩類性質(zhì)的法律關(guān)系:行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系。前者包括拆遷行政許可關(guān)系;行政裁決關(guān)系;行政強(qiáng)制拆遷關(guān)系等。后者則指拆遷安置補(bǔ)償?shù)拿袷玛P(guān)系;取得拆遷許可證的拆遷人委托拆遷單位具體實(shí)施房屋拆遷的委托拆遷關(guān)系等。

何謂委托拆遷?按照《拆遷條例》規(guī)定,本文認(rèn)為,是指由已取得房屋拆遷許可證的拆遷人,依法將拆遷、安置、補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)委托給具備法定拆遷資質(zhì)的單位具體辦理,其法律后果由拆遷人承擔(dān)的行為?？梢?委托拆遷關(guān)系是拆遷人將具體拆遷行為委托給具備特定資質(zhì)的民事主體的行為,是平等主體之間的法律行為,屬于民事法律關(guān)系范疇。《拆遷條例》第10條第1款規(guī)定,拆遷人可以自行拆遷,也可以委托具有拆遷資格的單位進(jìn)行拆遷。這表明委托拆遷關(guān)系的存在有相應(yīng)法律依據(jù),但其生效卻不同于一般民事行為。

(二)委托拆遷關(guān)系的生效

委托拆遷關(guān)系除具備一般民事關(guān)系生效要件外,還須具備特殊要件。本文就該特殊要件作一分析。

1.委托拆遷關(guān)系主體依法須具有相應(yīng)資格。作為委托人的拆遷人必須依法取得房屋拆遷許可證,只有取得拆遷許可證的建設(shè)單位才能成為合法拆遷人,才有資格委托他人具體實(shí)施拆遷。另一方面,作為被委托人的房屋拆遷單位應(yīng)取得房屋拆遷資格證書,我國《拆遷條例》明確禁止相關(guān)單位無證接受委托,實(shí)施拆遷行為。建設(shè)部《城市房屋拆遷單位管理規(guī)定》(以下簡稱《管理規(guī)定》)也規(guī)定,拆遷單位須具備相應(yīng)條件,同時(shí)須取得城市拆遷資格證書,否則不得接受委托。另外,《拆遷條例》第10條第2款明確:房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人,不得接受拆遷委托。據(jù)此,法律法規(guī)對(duì)于委托拆遷關(guān)系的雙方主體都有特殊資格要求,否則就會(huì)影響委托拆遷關(guān)系的有效性。

2.須簽訂書面委托合同,委托合同內(nèi)容應(yīng)以房屋拆遷許可證為依據(jù)。《拆遷條例》第11條規(guī)定,拆遷人委托拆遷的,應(yīng)當(dāng)向被委托的拆遷單位出具委托書,并訂立拆遷委托合同。《管理規(guī)定》第8條明確,房屋拆遷單位接受委托拆遷時(shí),應(yīng)當(dāng)與拆遷人簽訂委托合同?？梢?拆遷人委托拆遷單位實(shí)施拆遷,須訂立書面合同,同時(shí)出具委托書。另一方面委托合同中,雙方就拆遷的具體事項(xiàng)進(jìn)行委托,應(yīng)以拆遷許可證為準(zhǔn)則,而不得超越房屋拆遷許可證的批準(zhǔn)范圍,因?yàn)椴疬w許可證是實(shí)施拆遷行為的依據(jù)和前提,拆遷許可證的內(nèi)容實(shí)際也反映了拆遷所涉及他人利益和公共秩序的范圍。

3.委托拆遷合同應(yīng)依法辦理備案登記或簽證。民事法律行為的生效一般都不需要辦理登記,除非法律或行政法規(guī)有特殊要求。如《合同法》第44條規(guī)定,依法成立的合同,自成立時(shí)生效。法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)生效的,依照其規(guī)定。另一方面,法律、行政法規(guī)要求辦理登記,并不意味著該民事法律行為只有辦理了登記才能生效。在民事領(lǐng)域,登記可分為生效登記、對(duì)抗登記和備案登記幾種。法律、行政法規(guī)明確應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)才能生效的,屬于生效登記,當(dāng)事人不依法辦理,其行為不生效。但本文委托拆遷合同應(yīng)當(dāng)依法辦理的登記屬于備案登記范疇?！恫疬w條例》第11條規(guī)定,拆遷人應(yīng)當(dāng)自拆遷合同訂立之日起15日內(nèi),將委托拆遷合同報(bào)房屋拆遷管理部門備案。同時(shí)建設(shè)部《管理規(guī)定》第8條規(guī)定,委托合同應(yīng)當(dāng)經(jīng)房屋拆遷主管部門鑒證。鑒于拆遷活動(dòng)往往牽涉到不特定多數(shù)人的利益,如果任由委托行為雙方根據(jù)合意來約定,必將嚴(yán)重影響到該不特定人利益的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)。所以,委托拆遷合同的備案或鑒證,實(shí)際上是由房屋拆遷管理部門對(duì)該委托拆遷行為的真實(shí)性、合法性予以審查的監(jiān)督行為,是房屋拆遷主管機(jī)關(guān)進(jìn)行管理、監(jiān)督或服務(wù)的手段,與有關(guān)法律,行政法規(guī)規(guī)定的生效登記、對(duì)抗登記是有根本區(qū)別。

本案中甲、乙公司的委托拆遷協(xié)議應(yīng)當(dāng)定性為民事法律關(guān)系,并且雙方之間拆遷委托協(xié)議合法有效,對(duì)雙方當(dāng)事人具有約束力。

二、被拆遷人在委托拆遷活動(dòng)中的審查義務(wù)探討

拆遷活動(dòng)中,被拆遷人在信息資源、權(quán)利保障等方面都處于弱勢(shì),因而法律一般都允許被拆遷人依法對(duì)拆遷人所取得的拆遷許可證,許可證發(fā)放程序和內(nèi)容,及拆遷人資格等內(nèi)容進(jìn)行審查。至于被拆遷人能進(jìn)行何種程度審查,學(xué)者觀點(diǎn)眾多。本文認(rèn)為被拆遷人對(duì)上述與行政職權(quán)密不可分的內(nèi)容的審查應(yīng)當(dāng)不僅是形式審查,還應(yīng)對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。但在委托拆遷關(guān)系中,除了上述審查外,還有一個(gè)純民事范疇的委托拆遷合同的審查問題。被拆遷人對(duì)委托拆遷關(guān)系中委托合同的審查到底在什么范圍內(nèi)進(jìn)行,是本文需要探討和說明的。

(一)民事法律對(duì)善意第三人權(quán)益的承認(rèn),使得民事委托代理中,受托人超越代理權(quán)的行為視具體情況有不同的后果

委托拆遷關(guān)系中,只要被拆遷人盡到善意注意義務(wù),其權(quán)益就可依法受到保護(hù)。民事交易中,如果交易一方能像一個(gè)在普通大眾看來心智健全,思維周詳?shù)娜艘粯涌紤]問題或?qū)嵤┬袨?法律就傾向于對(duì)其行為予以認(rèn)可。委托關(guān)系中,如果第三人基于善意的思維或注意有理由相信原本無代理權(quán)的行為人有代理權(quán),那么法律就認(rèn)為該第三人盡到了其所要求的善意第三人的注意義務(wù),則該代理行為直接由被代理人來承擔(dān)法律后果。法律保護(hù)善意第三人之目的就在于保護(hù)交易安全。善意第三人保護(hù)制度的實(shí)質(zhì),是以暫時(shí)犧牲真正權(quán)利人的利益來換取整個(gè)社會(huì)的交易安全,促進(jìn)交易秩序穩(wěn)定。

《合同法》第49條規(guī)定:行為人沒有代理權(quán)、超越代理權(quán)或代理權(quán)終止后以被代理人的名義訂立合同,相對(duì)人有理由相信行為人有代理權(quán)的,該代理行為有效?？梢?在代理人超越代理權(quán)與第三人為法律行為時(shí),法律并未直接全部否認(rèn)其效力,而是區(qū)別情形作了規(guī)定,在表見代理情形下,該代理行為直接對(duì)被代理人發(fā)生法律效力。

(二)被拆遷人作為交易第三人除對(duì)一般拆遷中必須進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的內(nèi)容審查外,還應(yīng)對(duì)委托拆遷關(guān)系中被委托人的拆遷資格及委托人的授權(quán)委托書進(jìn)行形式和實(shí)質(zhì)審查,但并不需要對(duì)委托合同進(jìn)行審查

委托拆遷關(guān)系中,作為委托合同當(dāng)事人以外的第三人,被拆遷人一般應(yīng)對(duì)委托人所取得的拆遷許可證本身,許可證的發(fā)放程序和內(nèi)容,及被委托人房屋拆遷單位的拆遷資格等與行政職權(quán)密切相關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行合法性審查。具體來說,被拆遷人不僅要從形式上審查拆遷人是否依法向城市房屋拆遷管理部門提交了建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件、拆遷計(jì)劃和拆遷方案、辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明等文件來申請(qǐng)拆遷許可證;還要審查上述文件是否真實(shí)有效、是否通過合法手段取得、文件持有人與拆遷人及申請(qǐng)人是否一致等實(shí)體問題。另外,對(duì)于城市房屋拆遷管理部門發(fā)放拆遷許可證過程中是否存在程序違法或其他違法行為,被拆遷人同樣有權(quán)予以實(shí)體審查。同時(shí),被拆遷人還應(yīng)審查被委托人房屋拆遷單位是否取得了城市房屋拆遷資格證書,以及該證書是否真實(shí)有效等;但是該證書的取得是否符合法定程序,申請(qǐng)文件是否完備合法,相關(guān)行政機(jī)關(guān)是否依法審查了該申請(qǐng)文件,以及房屋拆遷單位是否具備法定條件等程序或?qū)嶓w方面的問題,被拆遷人并不需要進(jìn)行審查。

另一方面,委托拆遷關(guān)系中,被拆遷人還應(yīng)當(dāng)就委托拆遷合同的相關(guān)問題進(jìn)行審查。本文認(rèn)為被拆遷人審查的范圍應(yīng)當(dāng)僅限于被委托人是否有拆遷人的授權(quán)委托書,及該授權(quán)委托書的授權(quán)范圍或事項(xiàng),且對(duì)這些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)不限于形式審查,還應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。在民事領(lǐng)域,第三人與被委托人發(fā)生行為,一般都要審查該被委托人的代理資格、代理權(quán)限及其具體內(nèi)容,否則第三人就沒有盡到一個(gè)善意管理人的管理或注意義務(wù)。至于委托拆遷合同,本文認(rèn)為被拆遷人沒有必要,也沒有權(quán)利對(duì)該合同內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。合同具有相對(duì)性,合同當(dāng)事人如何處置各自的權(quán)利義務(wù),這屬于雙方約定范圍,只要這些事項(xiàng)不損害合同以外第三人的合法權(quán)益,第三人無權(quán)干預(yù),除非法律有例外規(guī)定。委托拆遷關(guān)系中,被拆遷人對(duì)房屋拆遷單位的拆遷資格、授權(quán)委托書及其權(quán)限范圍進(jìn)行實(shí)體審查,足以保障被拆遷人權(quán)益的實(shí)現(xiàn),因而不需要法律賦予其審查委托合同的必要性,否則就增加了被拆遷人的審查義務(wù),也不具有現(xiàn)實(shí)操作性。

基于上述分析,本案中,僅以被委托人乙公司未經(jīng)委托人甲公司的同意,而與被拆遷人王某簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議違反《民法通則》第62條的規(guī)定,來確認(rèn)該拆遷補(bǔ)償協(xié)議無效是不妥當(dāng)?shù)摹ｋm然乙公司的行為超越代理權(quán)限,但王某是否屬于善意第三人,王某是否對(duì)委托拆遷授權(quán)委托書以及該委托書的授權(quán)范圍進(jìn)行了實(shí)質(zhì)審查都應(yīng)當(dāng)查明。如果王某以善意第三人的審慎態(tài)度,對(duì)房屋拆遷單位乙公司的拆遷資格,實(shí)施拆遷的授權(quán)委托書及其具體內(nèi)容進(jìn)行了審查,并不能發(fā)現(xiàn)乙公司超越了代理權(quán)限,則該種情況應(yīng)當(dāng)適用《合同法》第49條的規(guī)定,確認(rèn)該拆遷協(xié)議有效。否則,在王某出于惡意或者王某沒有盡到上述的審查義務(wù)的情況下,則該拆遷協(xié)議應(yīng)當(dāng)被確定為無效,王某和乙公司應(yīng)當(dāng)按照各自過錯(cuò)的大小來承擔(dān)法律后果,與委托人甲公司無關(guān)。

綜上,委托拆遷關(guān)系中,委托合同屬于民事合同,須由民事法律規(guī)范來調(diào)整。被拆遷人、拆遷人、房屋拆遷單位在拆遷安置補(bǔ)償過程中都可能需要對(duì)事實(shí)進(jìn)行一定的法律審查,但要求被拆遷人承擔(dān)較重的審查義務(wù)不利于對(duì)其合法權(quán)益的保護(hù),有失公平。