強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督體制的改革研究

劉金鳳

摘要:次貸危機(jī)引起的全球范圍的“金融海嘯”,對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)都造成了不同程度的影響,中國(guó)政府在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)大形勢(shì)下果斷地決定采取積極的財(cái)政政策,陸續(xù)頒布了一系列措施,其中4萬(wàn)億的財(cái)政撥款投入之后是否會(huì)收到預(yù)期效果,至今仍是人們探討的熱門(mén)話題。目前,財(cái)政預(yù)算已經(jīng)確定,但目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否似乎很大程度上取決于預(yù)算管理和監(jiān)管的效率。因此,研究預(yù)算管理和監(jiān)督機(jī)制具有重大的意義。

關(guān)鍵詞:財(cái)政預(yù)算;預(yù)算管理;預(yù)算監(jiān)管;監(jiān)管體制

中圖分類(lèi)號(hào):F812.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)17-0093-02

一、引言

財(cái)政預(yù)算也稱(chēng)為公共財(cái)政預(yù)算,是政府的基本財(cái)政收支計(jì)劃,是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)將財(cái)政收入和財(cái)政支出分門(mén)別類(lèi)地列入特定的收支分類(lèi)表格之中,以清楚反映政府的財(cái)政收支狀況。政府通過(guò)財(cái)政預(yù)算傳達(dá)其政策意圖和目標(biāo),納稅人也借助于此了解政府活動(dòng)的范圍和方向。財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其他組織執(zhí)行財(cái)稅法律法規(guī)和政策情況,以及對(duì)涉及財(cái)政收支、會(huì)計(jì)資料和國(guó)有資本金管理等事項(xiàng)依法進(jìn)行的監(jiān)督檢查活動(dòng)。它不僅包括對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)的監(jiān)督,如預(yù)算執(zhí)行、稅收征管與解繳、財(cái)政投資資金的分配管理,還包括對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督,如儲(chǔ)蓄、投資于消費(fèi)的規(guī)模及最優(yōu)化比例關(guān)系及國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)制度的執(zhí)行情況等方面。從性質(zhì)上來(lái)說(shuō),它是寓于財(cái)政分配之中、憑借國(guó)家政治權(quán)利的一種貨幣監(jiān)督。我國(guó)的預(yù)算管理體制雖歷經(jīng)多次改革,但取得的進(jìn)展仍是階段性的成果,還屬于從傳統(tǒng)的體制向現(xiàn)代管理制度過(guò)渡和轉(zhuǎn)化階段,改革并未從根本上動(dòng)搖傳統(tǒng)財(cái)政預(yù)算管理體制的根基,還存在許多突出性問(wèn)題,與建立完善、科學(xué)的公共財(cái)政體制的要求還存在一定的差距。本文就試圖從目前預(yù)算管理和監(jiān)督體制的現(xiàn)狀出發(fā),探究存在的主要問(wèn)題,提出解決問(wèn)題的對(duì)策建議。

二、預(yù)算管理和監(jiān)督體制的重要性及目前存在的主要問(wèn)題

“凡是預(yù)則立,不預(yù)則廢”。財(cái)政預(yù)算通過(guò)對(duì)國(guó)家資源的事前規(guī)劃,力求達(dá)到資源的有效配置,提高資源的使用效率。從目前我國(guó)的預(yù)算管理和監(jiān)督體制的改革來(lái)看,成效顯著。但由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多因素的影響,我國(guó)的預(yù)算管理和監(jiān)督體制還存在很多突出的問(wèn)題,這些問(wèn)題的存在已嚴(yán)重制約著財(cái)政預(yù)算的效果,我們必須予以重視。

(一)預(yù)算管理存在的問(wèn)題

(1)審批程序形式化,預(yù)算調(diào)整事后“追認(rèn)”現(xiàn)象普遍。某些政府及其負(fù)責(zé)人的預(yù)算觀念不強(qiáng),法律程序和規(guī)則不明確,自由裁量權(quán)太大,只是流于形式,對(duì)預(yù)算方案僅作程序性的審批,并沒(méi)有真正認(rèn)識(shí)到財(cái)政預(yù)算的重要性。具體執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)預(yù)算差錯(cuò),也無(wú)視法律隨意變更預(yù)算,或未經(jīng)批準(zhǔn)擅自變更執(zhí)行預(yù)算,“先斬后奏”,造成既成事實(shí)后才進(jìn)行“追認(rèn)”審批,將預(yù)算的事前審批完全變成了事后“追認(rèn)”,不僅違背了法律規(guī)定,還極易造成資源的浪費(fèi)和社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。

(2)預(yù)算編制虛擬化,缺乏科學(xué)依據(jù),喪失了綜合信息功能。預(yù)算法規(guī)定不得通過(guò)赤字預(yù)算,但事實(shí)上更多的情況是:年初審批的預(yù)算方案表面上是收支平衡的,實(shí)際上這一預(yù)算留下了不少硬缺口。預(yù)算編制要求提前一年編制下年度預(yù)算,但各級(jí)的工作批示計(jì)劃和要點(diǎn)等,通常在當(dāng)年底或下年初才能明確,這種時(shí)滯性致使一些新建項(xiàng)目缺少立項(xiàng)依據(jù),降低了預(yù)算項(xiàng)目科學(xué)性和準(zhǔn)確性。再加上編制中各個(gè)子系統(tǒng)的業(yè)務(wù)處理軟件不一致,資源無(wú)法達(dá)到共享,這一切都使編制的預(yù)算失去了其應(yīng)有的信息功能,不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

(3)預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表信息不完整、不透明,執(zhí)行控制難度大。預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表主要反映年度預(yù)算收支狀況及結(jié)果,并沒(méi)有提供更多的財(cái)務(wù)信息,缺少統(tǒng)一的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。各項(xiàng)目的論證專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、工作量大,而相關(guān)的財(cái)務(wù)人員在管理、核查等方面的技能往往達(dá)不到應(yīng)有的水平,執(zhí)行控制難度很大。

(二)預(yù)算監(jiān)督方面存在的問(wèn)題

(1)預(yù)算本身的編制和調(diào)整難以監(jiān)督,實(shí)效性不強(qiáng),經(jīng)常性不夠。“隔行如隔山”,預(yù)算的編制和調(diào)整一般都由專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行,財(cái)務(wù)技能要求較高。而監(jiān)督人員受專(zhuān)業(yè)水平的限制,往往心有余而力不足。更何況預(yù)算編制難以做到完全科學(xué)合理,提交的預(yù)算草案繁雜、模糊,“內(nèi)行看不清、外行看不懂”,這更增加了監(jiān)督的難度。同時(shí),監(jiān)督部門(mén)缺乏足夠的專(zhuān)業(yè)人員,預(yù)審流于形式,難以開(kāi)展經(jīng)常性的監(jiān)督,致使許多問(wèn)題無(wú)法查出。

(2)審計(jì)監(jiān)督缺乏力度,法律規(guī)范難以協(xié)調(diào)。審計(jì)監(jiān)督是事中、事后監(jiān)督,預(yù)算一經(jīng)批復(fù)便具有法律效力,預(yù)算執(zhí)行中審計(jì)即使發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制及預(yù)算調(diào)整存在問(wèn)題,只能提出審計(jì)建議,無(wú)法對(duì)其做出處理處罰;同時(shí),審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的一個(gè)職能部門(mén),發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題必須經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)簽字同意才辦理,審計(jì)的獨(dú)立性、權(quán)威性完全喪失。而現(xiàn)行一些法律很多都帶有保護(hù)色彩,不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)了部門(mén)權(quán)益,給予相關(guān)部門(mén)太大的自主權(quán),這也是預(yù)算約束軟化的重要原因之一。

(3)人大監(jiān)督難以到位。法律要求,人大及其常委會(huì)應(yīng)對(duì)預(yù)算實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督,這事實(shí)上難以做到。從監(jiān)督主體來(lái)說(shuō),一是人大代表往往監(jiān)督動(dòng)力不足。年初預(yù)算只是過(guò)過(guò)場(chǎng),對(duì)預(yù)算監(jiān)督的熱情不足、積極性不高;二是專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高。許多地方的人大代表對(duì)預(yù)算監(jiān)督的有關(guān)法律、法規(guī)掌握有限,財(cái)政專(zhuān)業(yè)知識(shí)少無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)督;三是監(jiān)督力量不足。人大財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的對(duì)象主要是政府及其職能部門(mén),外因只有通過(guò)內(nèi)因而起作用,如果政府及其職能部門(mén)的政績(jī)觀、發(fā)展觀的錯(cuò)位,接受監(jiān)督的內(nèi)在需求和認(rèn)識(shí)不足,有意干預(yù),那么人大財(cái)政預(yù)算監(jiān)督將很難有效地開(kāi)展。

三、強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督體制的對(duì)策建議

為了提高財(cái)政預(yù)算管理及監(jiān)督的效率,我們可以從以下幾方面努力:

(一)建立健全與預(yù)算管理相適應(yīng)的法規(guī)體系,增加監(jiān)管強(qiáng)度

進(jìn)一步完善《預(yù)算法》及預(yù)算收支的相關(guān)法律,規(guī)范財(cái)政預(yù)算活動(dòng),加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督,對(duì)預(yù)算管理的各部門(mén)、各環(huán)節(jié)做出全面系統(tǒng)的法律規(guī)范,明確責(zé)、權(quán)、利,確保財(cái)政預(yù)算體系的有序運(yùn)行。健全公開(kāi)制度,接受更大范圍的監(jiān)督,落實(shí)責(zé)任追究制,使各項(xiàng)工作能夠落到實(shí)處。建立提前調(diào)研制度、信息交換制度、重點(diǎn)審查制度,保證預(yù)算的科學(xué)、準(zhǔn)確性,破除形式主義,減少事后“追認(rèn)”的發(fā)生。

(二)建立動(dòng)態(tài)的預(yù)算編制機(jī)制,強(qiáng)化預(yù)算管理信息功能

改革預(yù)算編制,建立動(dòng)態(tài)的預(yù)算編制機(jī)制,提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。嚴(yán)把預(yù)算編制及調(diào)整關(guān),硬化預(yù)算約束,控制預(yù)算調(diào)整中的多變事項(xiàng)。搞好預(yù)算編制的動(dòng)態(tài)平衡,將發(fā)展戰(zhàn)略、不同種類(lèi)的發(fā)展規(guī)劃與年度預(yù)算編制有機(jī)地結(jié)合起來(lái),建立動(dòng)態(tài)的預(yù)算編制機(jī)制,使預(yù)算既可以服從長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和中期計(jì)劃,又能隨著客觀情況的變化進(jìn)行修正,提高科學(xué)性和準(zhǔn)確性,發(fā)揮預(yù)算編制的指導(dǎo)性作用。運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù),改造傳統(tǒng)的管理和監(jiān)督系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)程序和內(nèi)部控制的自動(dòng)化,及時(shí)、準(zhǔn)確地為預(yù)算管理提供可靠的數(shù)據(jù)信息。

(三)規(guī)范預(yù)算會(huì)計(jì),增強(qiáng)報(bào)表信息完整性和透明度

根據(jù)預(yù)算管理的實(shí)際需求,嚴(yán)格預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表的編制程序,規(guī)范格式,制定統(tǒng)一的政府財(cái)務(wù)報(bào)告,披露完整的財(cái)務(wù)信息,增強(qiáng)預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表的科學(xué)性和透明度,發(fā)揮會(huì)計(jì)的核算、監(jiān)督職能。再者加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),不斷更新知識(shí),努力提升適應(yīng)能力及其業(yè)務(wù)素質(zhì),強(qiáng)化法規(guī)制度意識(shí),提高監(jiān)管效率。

(四)創(chuàng)新預(yù)算管理和監(jiān)督機(jī)制,降低預(yù)審本身監(jiān)管難度

創(chuàng)新一直是我們所倡導(dǎo)的,發(fā)展是硬道理,對(duì)于財(cái)政預(yù)算監(jiān)管體制也不例外。首先應(yīng)該創(chuàng)新理念,責(zé)任人員要改變以往事不關(guān)己的消極心態(tài),擺正位置,保證管理和監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處。其次是創(chuàng)新方法,在統(tǒng)一預(yù)算編制的格式和統(tǒng)計(jì)口徑的基礎(chǔ)上,允許結(jié)合各層級(jí)、各地區(qū)的具體實(shí)情,制定配套的監(jiān)管方案,同時(shí)擴(kuò)大監(jiān)管主體的范圍,并對(duì)各監(jiān)管主體的意見(jiàn)予以認(rèn)真對(duì)待。還要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管渠道,保證對(duì)預(yù)算信息的知情權(quán)。正確看待和行使監(jiān)管權(quán),加大監(jiān)管頻率,完善信息交換平臺(tái),建立公開(kāi)、透明、適時(shí)且正常運(yùn)轉(zhuǎn)的信息交換制度;還可以拓展民情收集渠道,使得基層發(fā)展需求的信息能夠及時(shí)有效的傳達(dá),促進(jìn)監(jiān)管效率。

(五)增強(qiáng)預(yù)算約束,加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的力度

深化和規(guī)范部門(mén)預(yù)算,加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)前期項(xiàng)目的審查,督促政府依法行使各項(xiàng)行政職能,避免預(yù)算軟約束。轉(zhuǎn)變審計(jì)思路,明確審計(jì)目標(biāo),改進(jìn)審計(jì)方法,拓展審計(jì)內(nèi)容,提高審計(jì)人員的素質(zhì),保持審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性,充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在預(yù)算體制監(jiān)管中的作用。

(六)加強(qiáng)人大對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督

可以說(shuō),人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督是最高層次的,在很大程度上決定著預(yù)算執(zhí)行的效果。為了提高其監(jiān)管的效率,首先要提高人員的業(yè)務(wù)素質(zhì),強(qiáng)化培訓(xùn)教育,端正思想意識(shí);二是突出重點(diǎn),克服人員少、業(yè)務(wù)量大的弊端,在監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程中,分清主要矛盾和次要矛盾,重點(diǎn)加強(qiáng)事前即預(yù)算編制、事中即預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督。

四、總結(jié)

任何機(jī)制都不會(huì)從一誕生就能夠完美地適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求,都要不斷的完善。中國(guó)的財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)管機(jī)制經(jīng)歷了數(shù)次改革之后,已變得越來(lái)越科學(xué)、合理,雖然其中難免會(huì)有一些不盡人意的地方,但是我們相信通過(guò)采取有效的措施,強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督,改革的目標(biāo)一定會(huì)實(shí)現(xiàn),財(cái)政預(yù)算也將在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮巨大作用。