淺議我國不動產(chǎn)登記機關(guān)賠償責任

梁 芳 李 靜

摘要不動產(chǎn)登記機構(gòu)賠償責任的性質(zhì)、歸責原則問題一直是學界有爭議的問題。本文認為不動產(chǎn)登記機關(guān)的賠償責任性質(zhì)應(yīng)定位于民事責任,任歸責原則應(yīng)采過錯責任原則,并論述了在我國采取國家負擔與保險業(yè)、同行業(yè)分擔這種賠償責任機制的優(yōu)越性。

關(guān)鍵詞不動產(chǎn)登記 民事責任 過錯 賠償機制

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-082-02

一、 不動產(chǎn)登記機關(guān)賠償責任的性質(zhì)

不動產(chǎn)登記機關(guān)賠償責任的性質(zhì)決定著賠償?shù)臍w責原則,賠償原則以及受到損害的物權(quán)人及其利害關(guān)系受救濟的范圍和程度等諸多方面,也決定著賠償規(guī)范體系是否科學,以及如何規(guī)范和展開的問題。①但是我國物權(quán)法僅僅規(guī)定了登記機關(guān)作錯誤登記應(yīng)當承擔賠償責任,對責任的性質(zhì)沒有予以界定。立法實踐及學界的觀點對此有不同的認識。

一種觀點認為,登記機關(guān)賠償責任的反面,實際上折射因登記公信力而喪失權(quán)利的真實權(quán)利人對登記機關(guān)所享有的“請求權(quán)”。該項“請求權(quán)”的性質(zhì),取決于一個國家如何構(gòu)建自己的登記機關(guān):如果將登記機關(guān)規(guī)定為民間性質(zhì)的中介機構(gòu),那么該項請求權(quán)屬于私法上的請求權(quán);如果登記機關(guān)為行政機關(guān)或者司法機關(guān),此項救濟就應(yīng)當排除出私法的范疇。②我國辦理不動產(chǎn)登記事務(wù)的機關(guān)屬于行政管理機關(guān),其以國家的公信力為基礎(chǔ)為當事人提供不動產(chǎn)交易安全保障,所以在其因行使職權(quán)而給當事人造成損害時應(yīng)承擔的是國家賠償責任。梁慧星教授持此種觀點,在其主持起草的《中國物權(quán)法草案建議稿》第40條直接以”國家賠償責任”為標題界定了不動產(chǎn)登記機關(guān)賠償責任的性質(zhì)。此觀點在我國立法中也有體現(xiàn),如《福建省土地登記條例》第44條、《貴州省土地登記條例》第32條等明文規(guī)定依照國家賠償法規(guī)定負責賠償。

另一種觀點認為不動產(chǎn)登記機關(guān)賠償責任的性質(zhì)取決于登記行為的性質(zhì),如果將登記界定為行政行為,不動產(chǎn)登記機關(guān)的法律責任就是一種行政責任,相對應(yīng)的錯誤登記賠償責任的性質(zhì)為國家賠償責任中的行政賠償責任。相反,將登記行為理解為私法行為,則不動產(chǎn)登記機關(guān)錯誤登記將承擔一般的民事侵權(quán)責任。我國有相當多的省市,如:《上海市房地產(chǎn)登記條例》第61條、《深圳經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)登記條例》第59條,則規(guī)定登記機關(guān)應(yīng)負賠償責任,此類規(guī)定,未明確其責任性質(zhì)是民事責任。但結(jié)合司法實踐來看,受到損害的物權(quán)人將不動產(chǎn)登記機關(guān)作為民事被告,制成民事訴狀,訴至人民法院,人民法院以民事案件立案,交民事庭依民事程序進行審理并以民事判決書之方式判令不動產(chǎn)登記機關(guān)賠償受到損害的物權(quán)人之損害的情形來判斷,此系民事責任性質(zhì)應(yīng)是不爭之理。

筆者較贊同上述第二種觀點,認為登記機關(guān)賠償責任的性質(zhì)宜定位一般的民事責任。原因有三:首先,從不動產(chǎn)登記制度的歷史淵源上看,其產(chǎn)生主要是維護個人私權(quán)。自羅馬法以來,公私法的劃分的標準是該法側(cè)重保護的是個人私權(quán)還是社會公共利益。從這點講,登記行為本質(zhì)上應(yīng)屬于私法行為。其次,從不動產(chǎn)登記行為的過程來看,包括登記請求、登記申請、審查、批準等步驟,但真正由當事人參與的僅是登記請求及登記申請兩部分,研究登記行為的性質(zhì)應(yīng)從這兩項權(quán)利去考察。登記申請可以講是當事人向登記機關(guān)所為的意思表示,就登記機關(guān)而言,只要是符合法律要求形式要件的登記申請,登記機關(guān)就有義務(wù)對其進行登記,故登記行為本質(zhì)上應(yīng)為私法上的行為。再次,從登記所產(chǎn)生的效力看,登記行為是產(chǎn)生私法效果的行為,登記的首要意義在于物權(quán)變動的公示及公信,相對人及利害關(guān)系人均可查閱登記簿冊,并且任何人均可相信登記權(quán)利而為交易。如果認定其為公法行為,則公法行為有侵害私法行為之正當理由,從理念上不符合私法自治,從制度上難達維護交易安全之目的。③

因此將其定位為民事責任,適用民事程序,權(quán)利受到損害者則可以直接提起民事訴訟,無須行政處理在先,程序減少了,救濟變直接了,獲得賠償之成本、時間均會大大下降或減少。

二、 不動產(chǎn)登記機關(guān)賠償責任的歸責原則

賠償責任歸責原則,就是確定侵權(quán)行為人侵權(quán)損害賠償責任的一般準則。它是在損害事實已經(jīng)發(fā)生的情況下,為確定侵權(quán)行為人對自己的行為所造成的損害是否需要承擔民事賠償責任的原則。④就不動產(chǎn)登記機關(guān)因登記錯誤承擔的賠償責任的歸責原則究為何者,《物權(quán)法》第21條并沒有明確規(guī)定,依照一些部委規(guī)章以及地方性法規(guī)的規(guī)定,大致可以分為兩類:第一類明確采取過錯責任原則。從該原則出發(fā),由于不能預(yù)見的原因或者雖能預(yù)見但是不能避免的原因致登記發(fā)生錯漏或登記文件丟失,而導(dǎo)致當事人受到損失,登記機關(guān)不承擔責任。例如,發(fā)生地震、火災(zāi)及其他非登記機關(guān)的原因造成登記文件毀損,致使當事人利益受到損害的,登記機關(guān)不承擔責任。第二類采嚴格責任或無過錯責任原則。例如《上海市房地產(chǎn)登記條例》第61條,《深圳經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)登記條例》第59條,浙江省城市房屋產(chǎn)權(quán)戶籍管理條例》第31條第1款。我國學術(shù)界關(guān)于登記機關(guān)承擔賠償責任的歸責原則也存在爭論,大致有兩種觀點:一種認為,應(yīng)當采取嚴格責任原則,即登記機關(guān)只要因登記錯誤或遺漏而造成他人損害的就應(yīng)當承擔損害賠償責任。⑤另一種則主張過錯責任原則,這種觀點又可以分為兩派,有的學者主張因重大過失造成登記的錯誤或遺漏時,才承擔賠償責任;⑥有的則認為登記機關(guān)具有過錯就應(yīng)當承擔賠償責任。⑦

筆者認為,根據(jù)《物權(quán)法》第12條的規(guī)定,我國不動產(chǎn)物權(quán)登記一改過去采用的“形式審查”的做法,為確保登記資料和登記事項的真實、準確,確保物權(quán)人合法權(quán)益得到維護,確保不動產(chǎn)登記的公信力,為交易安全提供最有力保障,而采“實質(zhì)審查”原則。而“采用實質(zhì)審查方式,則承擔的責任就會重”。⑧這是因為實質(zhì)審查方式對于不動產(chǎn)物權(quán)變動的原因與事實是否相符,有無瑕疵、登記資料是否真實、登記的不動產(chǎn)是否客觀存在,均須詳細審查。經(jīng)確定無疑后才予以登記,它不同于形式審查,因為形式審查只關(guān)心登記申請人提交的登記資料是否能夠滿足法律規(guī)定的登記條件之需,它對于不動產(chǎn)交易上的權(quán)利事項實質(zhì)上是否真實、有無瑕疵不予考慮。在實質(zhì)審查方式下,登記機構(gòu)為保證登記的客觀真實付出遠較形式審查方式下的要多。因此,當出現(xiàn)登記錯誤時,確定其承擔賠償責任的歸責原則輕重則應(yīng)當與其付出成反比才能體現(xiàn)法之公平正義。過錯責任原則和無過錯責任原則相較而言,過錯責任原則因只有在登記機關(guān)對于登記錯誤有過錯時才承擔民事賠償責任,它顯然比無過錯責任原則下,只要存在登記錯誤,只要登記錯誤導(dǎo)致了損害發(fā)生即承擔賠償責任,而不問其主觀上有無過錯的歸責原則要輕得多。因此,從此方面言,不動產(chǎn)登記對實質(zhì)審查方式的采用,則必然導(dǎo)致采用過錯責任原則。

三、 關(guān)于賠償責任機制的設(shè)計

(一)利用者負擔機制

利用者負擔顧名思義,就是由使用登記程序者予以負擔的機制。具體而言,在不動產(chǎn)登記的業(yè)務(wù)中,由不動產(chǎn)登記機關(guān)根據(jù)一定的測算標準對登記人和使用人收取一定的費用,納入不動產(chǎn)登記賠償基金,該基金只能用于不動產(chǎn)登記賠償,不能挪作他用。⑨托倫斯登記制為此種機制的典型代表,在托倫斯登記制中,基金系登記機構(gòu)從收取的每筆不動產(chǎn)登記費用中按一定比例提取,凡登記錯誤導(dǎo)致真正權(quán)利人損失的,均由賠償基金予以賠償。我國臺灣地區(qū)和香港特別行政區(qū)采納了此種模式。這種機制貫徹了利用者付費的原則,這從道義上講是公平的,但是此種模式面臨的最大的問題是,可能將登記成本不當轉(zhuǎn)嫁給權(quán)利人,造成登記成本高昂,使權(quán)利人確權(quán)成本增高。因為,如果將登記費率定的過低,則不能滿足賠償?shù)男枰?而定的過高,會將登記程序變成富人才能擁有的“奢侈品”,這將在很大程度上影響民眾對登記制度的信心。而且,實際上,現(xiàn)代社會登記制度基于多種目的而設(shè)立,登記上的利益并非由登記程序利用者專享。

(二)國家負擔機制

所謂國家負擔機制,主要是指在出現(xiàn)登記賠償?shù)姆ǘㄇ樾螘r,由國家財政予以支付賠償金的模式。⑩國家負擔機制是現(xiàn)代社會各國所廣泛采用的機制,當?shù)怯洐C關(guān)故意或過失造成不正確登記時,因認可登記公信力,對真正權(quán)利人造成的損害,“是為保護動的安全所做的犧牲,因而不應(yīng)將其視為與該事件有關(guān)之個人責任,而應(yīng)視為制度本身之責任”,豘由國家進行賠償。德國和瑞士即采用此種模式。此種模式由國家信用作為保障,具有較高的信用,權(quán)利人的賠償較容易實現(xiàn),而且當事人負擔的申請費用一般比較低廉。但是,國家負擔模式會增加國家的負擔,而且此模式一般均有所謂的限額制和相應(yīng)的要件規(guī)定,這使權(quán)利人的賠償請求權(quán)不能夠“伸展”充分。

(三)我國的選擇——國家負擔與保險業(yè)、同行業(yè)分擔機制相結(jié)合

無論是“利用者負擔機制”,或是“國家負擔機制”都依托于其配套的實體法體系,與各自的實體法體系相呼應(yīng),均有其合理之處,很難判斷那一種更為先進。當然,正如“有光的地方就有陰影”,上述機制在呈現(xiàn)獨特優(yōu)勢一面的同時,也有各自的缺陷。應(yīng)當采用何種模式,應(yīng)當考慮我國的具體情況,我國堅持登記為不動產(chǎn)物權(quán)變動的生效要件,登記實行實質(zhì)審查主義,向權(quán)利人發(fā)放權(quán)利證書,可以說我國的不動產(chǎn)登記制度屬于權(quán)利登記制,但是又吸收了托倫斯登記制的一些成分,它需要國家登記機關(guān)強有力的信用保障為后盾來維護不動產(chǎn)的交易安全。但是與此同時,我國《物權(quán)法》第22條規(guī)定“不動產(chǎn)登記費按件收取,不得按照不動產(chǎn)的面積、體積或者價款的比例收取,具體的收費標準由國務(wù)院有關(guān)部門會同價格主管部門規(guī)定?！边@一規(guī)定決定了我國登記機關(guān)從不動產(chǎn)登記當中收取的費用是有限的。這一規(guī)定使登記程序成為普通人而并非富人才能享有的特權(quán)的同時,必然會使登記機關(guān)的資金來源受到限制,相應(yīng)地必將影響其賠償能力。

因此筆者以為,國家憑借其權(quán)力已經(jīng)在登記程序中從不動產(chǎn)交易人處獲取了的利益,所以應(yīng)當為程序的利用者減負,讓“利用者”從賠償機制中退出,另外,考慮我國實際,將眼光放寬些,將保險機制引入登記體系中,建立國家信用與商業(yè)信用相結(jié)合的賠償機制。首先,登記機關(guān)投保,登記機關(guān)必須購買“錯誤和遺漏保險”以使在錯誤登記中受損的當事人獲得補償。保險費用每年從登記收費(包括登記非和查詢費)中按一定的比例提取,其比例的大小按每年可能發(fā)生的賠償額相應(yīng)確定;其次,公證人和律師投保,在我國登記制度尚未完善之前,對于登記真實性的內(nèi)在要求,必然尋求公證人和律師的業(yè)務(wù)支持。為此,可以要求公證人或律師投保職業(yè)責任險,為其服務(wù)對象所招致的損失提供足夠的補償。然而,將商業(yè)信用引入登記公信力賠償機制中,并非意味著國家就可以高枕無憂。對于保險公司不予投保或者真實權(quán)利人就保險難以求償?shù)那樾?國家登記機關(guān)仍然應(yīng)予以賠償。當然,將保險引入此賠償機制中,可能會帶來一個潛在的問題,即由于在一般情況下,由登記機關(guān)的錯誤所導(dǎo)致的賠償將由保險公司負擔。登記機關(guān)的責任就被限制在一個非常低的水平,這會使登記人員缺乏責任心,從而增大不實登記和違法登記的可能性。筆者以為,此種情形可以通過賦予保險機構(gòu)對登記人員的追償權(quán)來實現(xiàn)。

注釋:

①王崇敏.我國不動產(chǎn)登記機關(guān)賠償責任問題探討.河南省政法管理干部學院學報.2007(5).第198頁.

②⑨⑩馬栩生.登記公信力研究.人民法院出版社.2006年版.第192頁.第237頁.第238頁.

③王洪亮.不動產(chǎn)物權(quán)登記立法研究.西北政法學院學報(法律科學).2000(2).

④楊立新.侵權(quán)法論.北京:人民法院出版社.2004年版.第111頁.

⑤張新寶.中國侵權(quán)行為法(第二版).中國社會科學出版社.1998年版.第288-291頁.

⑥梁慧星教授主持起草《中國物權(quán)法草案建議稿》,與孟勤國教授主持起草的《中國物權(quán)法草案學者建議稿》也采此種觀點.

⑦王利明主編.中國物權(quán)法草案建議稿及說明.中國法制出版社.2000年版.第189頁.

⑧崔建遠.我國物權(quán)立法難點問題研究.北京:中國社會科學出版社. 2005年版.

豘[日]我妻榮著.有泉亨修訂.李宜芬校訂.日本物權(quán)法.五南圖書出版公司.1998年版.第223頁.