拆除重建：創(chuàng)新舊區(qū)改造模式的實(shí)踐與探索

姚　芳

摘 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷加速，舊區(qū)改造的力度迅速加大，動(dòng)遷矛盾的急劇上升，如何做好舊區(qū)改造工作，化解城市拆遷矛盾，成為地方政府推進(jìn)城市健康有序發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧的重要任務(wù)。上海市楊浦區(qū)正在試行的“拆除重建”模式，作為對破解舊區(qū)改造瓶頸、創(chuàng)新舊區(qū)改造模式進(jìn)行的有益嘗試，為陷入困境中的舊區(qū)改造工作提供了一種新的視角和思路。

關(guān)鍵詞：“拆除重建”；舊區(qū)改造；實(shí)踐；思考

中圖分類號:TU984文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1002—2589（2009）08—0054—02

一、催生舊區(qū)改造“拆除重建”模式的主要因素

1.適宜的動(dòng)遷房源不足。為盡快改善城區(qū)面貌和整體形象，優(yōu)化城市內(nèi)在功能，提升城市競爭力和現(xiàn)代化水平，各地紛紛加大舊區(qū)改造力度，推進(jìn)城市化建設(shè)。然而，與之配套的適宜動(dòng)遷房源并沒有隨著舊區(qū)改造任務(wù)的日益加重而有所改善。目前，大多數(shù)地方尤其是大中城市，城市化過程中動(dòng)遷安置的主要理念和思路是逐步由中心城區(qū)向越來越邊遠(yuǎn)的郊區(qū)轉(zhuǎn)移，上海包括楊浦區(qū)也不例外。這種安置方式對動(dòng)遷居民不太有吸引力，甚至在很大程度上不能為動(dòng)遷居民所接受。其一，動(dòng)遷房源房型結(jié)構(gòu)單一，居住空間布局不盡合理、居民選擇余地較小，不能適應(yīng)動(dòng)遷居民多元化安置的需要；其二，郊區(qū)房源雖然面積較大，能滿足動(dòng)遷居民的居住空間需求，大大地改善其居住條件，但配套設(shè)施比較滯后，交通出行相對不便且成本高，給居民就醫(yī)、就學(xué)、就業(yè)等日常生活帶來諸多困難，尤其是無形中給低收入的動(dòng)遷居民帶來更大的經(jīng)濟(jì)壓力和生活負(fù)擔(dān)；其三，動(dòng)遷居民一直在中心城區(qū)居住，習(xí)慣了中心城區(qū)生活，在心理上有一定的依賴感甚至優(yōu)越感，其諸多社會(huì)關(guān)系也在自己原先生活的地區(qū)周圍，將其遷往郊區(qū)不僅在心理上難以接受，而且容易滋生被邊緣或發(fā)配的想法，因而對這種安置方式不同程度地存在抵觸情緒。

2.貨幣化安置途徑難以滿足動(dòng)遷居民購房需求。對動(dòng)遷居民實(shí)行貨幣化安置是傳統(tǒng)的動(dòng)遷安置方式之一。理論上，這種安置方式既簡單，又可給動(dòng)遷居民更多的自主選擇空間。但在實(shí)際動(dòng)遷過程中，仍有很多居民放棄貨幣化的安置方式，究其原因主要是貨幣安置所得款項(xiàng)難以滿足其購房需求。一方面，動(dòng)遷居民基礎(chǔ)條件太差。以楊浦為例，動(dòng)遷居民所住舊里面積都比較小，20、30平方米的居多，按照貨幣政策安置所得款項(xiàng)有限，加上這些居民原本收入偏低，很多是下崗失業(yè)人員，很難再投入閑置資金買房；另一方面，上海的商品房價(jià)格從2001年以來迅速上漲，尤其是2003年上漲過快，一般上漲20％－30％，部分達(dá)到50％－60％。近幾年雖然漲幅放緩，價(jià)格有所回落，但仍在高位運(yùn)行，令人望而生畏，更加促使動(dòng)遷居民不選擇和接受貨幣安置政策，希望有適宜的房源來對他們進(jìn)行拆遷安置。

3.動(dòng)遷政策及操作過程存在缺陷。動(dòng)遷政策不僅關(guān)系到動(dòng)遷居民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，而且關(guān)系到動(dòng)遷工作能否有效順利開展和穩(wěn)步推進(jìn)。盡管政府在動(dòng)遷政策的制定上高度重視，盡可能地力求維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好動(dòng)遷居民的合法利益，但在實(shí)際操作過程中還是存在一些問題。比如，動(dòng)遷政策不公開、不透明。部分動(dòng)遷公司或管理部門為了一己私利，將動(dòng)遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、動(dòng)遷期限、動(dòng)遷相關(guān)政策等應(yīng)公開的文件資料視為“內(nèi)部機(jī)密”，進(jìn)行瞞報(bào)、虛報(bào)或不報(bào)。部分居民在信息不對稱的情況下盡管被動(dòng)接受動(dòng)遷協(xié)議，但事后常常會(huì)引發(fā)一系列新的矛盾和沖突，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)集訪、群訪現(xiàn)象，不僅阻礙動(dòng)遷工作的推進(jìn)，而且嚴(yán)重?fù)p害政府在群眾中的公信力。此外，這種剝奪動(dòng)遷居民合理知情權(quán)的做法，容易誘發(fā)居民的抵觸情緒，產(chǎn)生“要我拆”而非“我要拆” 心理，于是部分居民不理解、不配合、不支持，“討價(jià)還價(jià)”甚至“漫天要價(jià)”的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。再比如，大部分地區(qū)在拆遷中采取的“既數(shù)磚頭、又?jǐn)?shù)人頭”的政策，導(dǎo)致出現(xiàn)“再結(jié)（婚）再離（婚）”和“戶口大遷移”現(xiàn)象，不僅帶來拆遷補(bǔ)償非正常成本急劇增加，也嚴(yán)重?fù)p害了動(dòng)遷居民之間本應(yīng)享有的平等權(quán)益，影響了動(dòng)遷工作的公平、公正。

二、拆除重建：創(chuàng)新舊區(qū)改造模式的實(shí)踐與探索

1.加大適宜房源建設(shè)。在舊區(qū)改造區(qū)域有選擇地拆除一些舊住房或舊廠房，重新建造新房。通過因地制宜、科學(xué)合理地制定容積率、捆綁周邊工業(yè)地塊開發(fā)，集約使用土地，向空中要資源，盡可能擴(kuò)大增量的方法，在改善原有拆遷居民居住條件的基礎(chǔ)上，為成片舊區(qū)改造提供更多的就近安置房源，加大就近配套房源建設(shè)，使之惠及更廣大的住房困難群眾。同時(shí)，在新建房屋的規(guī)劃設(shè)計(jì)上進(jìn)一步優(yōu)化，既強(qiáng)調(diào)按需建設(shè)，精心設(shè)計(jì)與動(dòng)遷房適配的小房型，又突出以人為本，完善社區(qū)各類管理服務(wù)配套設(shè)施，力爭做到“檔次不低質(zhì)量高、房型不大功能全、占地不多環(huán)境美”。這樣不僅大大增加了就近配套房源的數(shù)量，而且提高了配套房源的質(zhì)量。

2.創(chuàng)新動(dòng)遷安置政策。在動(dòng)遷安置政策上，打破傳統(tǒng)的舊里居民安置政策，創(chuàng)造性地提出“拆一還一、市場評估、保障托底、多元安置”的動(dòng)遷安置政策。首先，“拆一還一”。在動(dòng)遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，不再考慮戶口的因素，而是基于《物權(quán)法》，以原動(dòng)遷房的相應(yīng)面積和實(shí)際價(jià)值作為補(bǔ)償依據(jù)，原則上拆多少面積，補(bǔ)多少面積，即人們常說的“數(shù)磚頭”。第二，“市場評估”。無論居民原有住房還是安置房源，均以市場評估折算價(jià)值，以體現(xiàn)公平、公正。第三，“保障托底”。針對實(shí)際居住確實(shí)困難家庭，給予多層次、多形式的基本居住保障。對于安置后仍舊居住困難，符合經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房條件的被動(dòng)遷居民，通過住房保障體系進(jìn)行保障。第四，“多元安置”。在原有異地安置和貨幣安置的基礎(chǔ)上，拓寬安置途徑，為舊里居民提供就近安置的新選擇。

3.實(shí)施事前征詢制度。在舊改正式啟動(dòng)前，實(shí)施拆遷意愿征詢和拆遷方案征詢的事前征詢制度。前者主要解決“愿不愿意改造”的問題，后者則主要解決“如何及何時(shí)實(shí)施改造”的問題。只有兩輪征詢都符合多數(shù)居民意愿的情況下，才積極進(jìn)行改造。同時(shí)在征詢中，公開補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過協(xié)議的形式與大部分居民達(dá)成共識，既大大提高了居民的接受度，又有效增強(qiáng)了矛盾協(xié)調(diào)的主動(dòng)性。這種將政府民生工程與群眾改造意愿相結(jié)合，積極征詢改造居民意見，變“政府要求拆”為“居民主動(dòng)要求拆”，充分尊重民愿、體現(xiàn)民意的做法，不僅是舊改機(jī)制的創(chuàng)新，也是工作理念的進(jìn)步，更為舊改工作的可持續(xù)發(fā)展提供了有力支撐和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

4.發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。在改造思路上，明確提出“政府主導(dǎo)、封閉運(yùn)作、就近安置、陽光操作”，改造主體是政府，由區(qū)住房保障中心作為項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)主體，負(fù)責(zé)立項(xiàng)、規(guī)劃、建設(shè)和配套的各種事項(xiàng)，改造性質(zhì)是公益性，改造原則充分體現(xiàn)公平、公開、公正。在資金運(yùn)作上，按照“政府投入”的原則，改造資金主要由區(qū)財(cái)政承擔(dān)。

5.健全監(jiān)督管理機(jī)制。發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員以及其它社會(huì)公信人士作用，在幫困、動(dòng)遷方案制定等方面，由社會(huì)公信人士共同參與，建立第三方參與拆遷評判的機(jī)制。同時(shí)，建立健全了設(shè)計(jì)方案三級會(huì)審制度、資金監(jiān)管辦法、審計(jì)、監(jiān)理機(jī)構(gòu)全過程跟蹤、物業(yè)管理提前介入機(jī)制等規(guī)章制度。尤其在資金監(jiān)管方面，確定“政府采購、審計(jì)跟蹤、監(jiān)委參與”的原則，規(guī)范各項(xiàng)資金報(bào)批審核流程，確保動(dòng)遷專項(xiàng)資金的?？顚Ｓ谩?/p>

三、進(jìn)一步推進(jìn)“拆除重建”工作的若干思考

1.堅(jiān)持體現(xiàn)以人為本，進(jìn)一步探索創(chuàng)新舊區(qū)改造的措施、辦法。隨著舊區(qū)改造難度的加大以及動(dòng)遷矛盾的轉(zhuǎn)移，原有的一些舊改措施和辦法已不適應(yīng)動(dòng)遷形勢的新需要，甚至成為制約舊區(qū)改造工作進(jìn)一步推進(jìn)的重要因素。楊浦區(qū)探索的“拆除重建”模式，從居民實(shí)際需求出發(fā)，圍繞當(dāng)前就近房源少、房源不能滿足民眾多元化需求這一主要矛盾，創(chuàng)新就近安置途徑，調(diào)整和完善相關(guān)政策制度，從而在一定程度上突破了適宜動(dòng)遷安置房源不足等障礙瓶頸，得到了居民群眾的理解和支持。

2.合理定位政府角色，進(jìn)一步加快舊區(qū)改造中的住房保障建設(shè)。在舊區(qū)改造過程中，政府作為公共利益的代表者和公共產(chǎn)品的提供者，應(yīng)準(zhǔn)確合理地進(jìn)行角色定位。一方面為防止行政權(quán)力濫用，要做到“到位不越位”，避免既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員；另一方面為切實(shí)維護(hù)好居民利益，既要做好城市房屋拆遷的規(guī)劃者、規(guī)范條例的制訂和完善者，又要做好市場秩序的有效監(jiān)管者，還要做好公共利益與私人利益的維護(hù)協(xié)調(diào)者?！安鸪亟ā敝?，楊浦區(qū)政府一開始就對角色進(jìn)行了合理界定：政府是主體地位，要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。因而，不僅在人力、物力、財(cái)力上給予了拆遷工作極大的保證，而且首創(chuàng)性地提出拆遷工作與保障性住房建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，在“拆一還一”基礎(chǔ)上實(shí)行“保障托底”政策，通過保障性住房建設(shè)提供公共產(chǎn)品，確保困難家庭的基本住房。

3.不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)舊區(qū)改造工作有效開展。創(chuàng)新體制機(jī)制，既是適應(yīng)新時(shí)期舊區(qū)改造工作復(fù)雜化、艱巨化的必然要求，也是加快當(dāng)前舊區(qū)改造工作進(jìn)程的有效助推器。體制機(jī)制的不適應(yīng)、不健全、不完善，只會(huì)加大動(dòng)遷難度，增加動(dòng)遷成本，阻礙舊區(qū)改造工作的有效開展。楊浦區(qū)在創(chuàng)新實(shí)踐“拆除重建”這一舊區(qū)改造模式過程中，大膽創(chuàng)新體制機(jī)制，比如建立事前征詢制度，征求群眾意見，鼓勵(lì)群眾參與，充分體現(xiàn)群眾意愿等等，無疑為舊區(qū)改造工作的順利推進(jìn)提供了有力支撐。這些做法，不僅在一定程度上有效緩解了拆遷矛盾，而且大大推進(jìn)了舊區(qū)改造工作的順利開展。當(dāng)然，“拆除重建”作為一種處于探索中的新型舊區(qū)改造模式，還需要在實(shí)踐中不斷摸索、不斷檢驗(yàn)和不斷完善。譬如“拆除重建”中的第三方參與拆遷評判機(jī)制，對于第三方的界定范圍主要是人大代表、政協(xié)委員，更多地局限于政府范疇，專業(yè)性、公益性不夠強(qiáng)，在今后的操作中如果考慮增加諸如律師等更多的專業(yè)人士，定當(dāng)進(jìn)一步體現(xiàn)和凸顯拆遷工作的公正性、合法性。因此，面對當(dāng)前舊區(qū)改造工作矛盾多、難度大、要求高等特點(diǎn)，必須不斷勇于創(chuàng)新，善于創(chuàng)新，健全完善體制機(jī)制，從而更好地突破瓶頸、破解難題，真正做到和諧動(dòng)遷、快樂動(dòng)遷，走出一條舊區(qū)改造工作的可持續(xù)性發(fā)展之路。

參考文獻(xiàn)：

[1]張靖欣.楊浦河間安置地塊開建一期占地22畝建3棟高層[N].上海商報(bào),2008-08-02.

(責(zé)任編輯/陳雅莉)