地方人大理論創(chuàng)新綜述

杜忠文

理論是行動(dòng)的先導(dǎo)。近年來(lái)，在各地人大不斷推動(dòng)工作創(chuàng)新的同時(shí)，人大理論創(chuàng)新也得到了蓬勃發(fā)展。理論界的學(xué)者和從事人大工作的同志，站在時(shí)代的前列，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，圍繞地方人大行使法定職權(quán)這一主線，大膽探索、勇于創(chuàng)新，不斷加強(qiáng)人大制度理論研究，推出了大量的理論創(chuàng)新成果，豐富了人大理論思想庫(kù)，為推動(dòng)地方人大工作、堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、發(fā)展社會(huì)主義民主政治奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

一、科學(xué)立法、民主立法是新時(shí)期推進(jìn)人大立法工作的重要命題

黨的十七大報(bào)告提出，“要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”，這是十七大報(bào)告關(guān)于人大立法的論斷與創(chuàng)新。圍繞新時(shí)期立法工作的這一重要命題，理論界進(jìn)行了廣泛研究。

什么是科學(xué)立法？有學(xué)者提出，目前對(duì)科學(xué)立法下一個(gè)準(zhǔn)確的定義還為時(shí)尚早，只能作概括性描述?？茖W(xué)立法的特征是主觀認(rèn)識(shí)與客觀實(shí)際相統(tǒng)一，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為理性。有學(xué)者認(rèn)為，科學(xué)立法的科學(xué)性是指立法過程中必須以符合法律所調(diào)整事態(tài)的客觀規(guī)律作為價(jià)值判斷，并使法律規(guī)范嚴(yán)格地與其規(guī)制的事項(xiàng)保持最大限度的和諧，法律的制定過程盡可能滿足法律賴以存在的內(nèi)外在條件。什么是民主立法？有人認(rèn)為，民主立法的本質(zhì)是保障和實(shí)現(xiàn)人民民主，把人民的利益訴求和意志主張?jiān)诿裰鞣ㄖ蔚目蚣芟鲁浞直磉_(dá)出來(lái)，有效匯集起來(lái)，通過立法程序上升為國(guó)家意志。科學(xué)立法和民主立法是什么關(guān)系？學(xué)者們認(rèn)為，二者既相互區(qū)別，又密切聯(lián)系，科學(xué)立法注重立法自身規(guī)律的支配，強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的客觀、準(zhǔn)確反映；民主立法強(qiáng)調(diào)立法中民意的表達(dá)，立法決策中多數(shù)民意的體現(xiàn)，追求的是在民主決策基礎(chǔ)上產(chǎn)生民眾認(rèn)可的法律法規(guī)；二者相互促進(jìn)、不可分割，要以立法的科學(xué)性保障民主的實(shí)現(xiàn)，把追求科學(xué)的結(jié)果放在民主的過程中。

如何推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法？有學(xué)者提出，科學(xué)立法科學(xué)性的實(shí)現(xiàn)路徑有法律形式的相對(duì)吸納化、立法邏輯的自下而上化、立法視野的全球化、立法案形成的專業(yè)化、立法效果的社會(huì)反饋化；有人認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法必須構(gòu)建科學(xué)的立法體制、設(shè)定科學(xué)的立法程序，科學(xué)地選擇立法調(diào)整對(duì)象，科學(xué)地處理權(quán)利與權(quán)力、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，需要國(guó)際化視野和專業(yè)立法隊(duì)伍。有學(xué)者提出，推進(jìn)民主立法，一要有一整套體現(xiàn)民主立法的制度、規(guī)范和程序，如立法公開制度、旁聽制度、聽證制度、參與制度、咨詢制度、監(jiān)督制度、復(fù)議制度等等。二要保證各種制度能夠切實(shí)發(fā)揮實(shí)效。有人提出，公開立法、開門立法是民主立法的重要舉措，應(yīng)該做到“五個(gè)公開”，包括立法規(guī)劃計(jì)劃公開、法規(guī)草案審議公開、起草公開、征求意見情況公開、立法文件資料公開等，此外還要充分發(fā)揮代表在地方立法中的作用。

二、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效、處理好監(jiān)督與支持的關(guān)系是做好人大監(jiān)督工作應(yīng)把握的關(guān)鍵問題

吳邦國(guó)委員長(zhǎng)指出，“人大監(jiān)督工作容易搞虛，不容易做實(shí)。增強(qiáng)實(shí)效是做好人大監(jiān)督工作的關(guān)鍵?！钡胤饺舜笕绾卧鰪?qiáng)監(jiān)督實(shí)效？學(xué)者們提出了許多創(chuàng)新性的理論觀點(diǎn)。有人認(rèn)為，法律虛置有百害而無(wú)一利，所以認(rèn)真貫徹實(shí)施監(jiān)督法是關(guān)鍵。要保障各項(xiàng)監(jiān)督權(quán)力配合行使，發(fā)揮示范效應(yīng)。有人認(rèn)為，監(jiān)督權(quán)應(yīng)與人大常委會(huì)其他職權(quán)配合行使，共同推動(dòng)人大工作。有人認(rèn)為，監(jiān)督法的頒布，為人大監(jiān)督司法工作指明了方向和思路，即從個(gè)案監(jiān)督到類案監(jiān)督。還有人認(rèn)為，人大監(jiān)督應(yīng)是全程的，監(jiān)督對(duì)象在管轄上具有地域性特點(diǎn)，不但包括本級(jí)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，而且還包括下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和駐本行政區(qū)域的本級(jí)上屬國(guó)家行政機(jī)關(guān)。為增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，不少地方人大對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告和審議意見研究處理情況報(bào)告進(jìn)行票決。針對(duì)這一現(xiàn)象，有學(xué)者提出，表決專項(xiàng)工作報(bào)告和審議意見應(yīng)慎用。對(duì)于事關(guān)大局、需要大力整改或推動(dòng)的專項(xiàng)工作，可對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議，有關(guān)機(jī)關(guān)必須執(zhí)行人大常委會(huì)的決議；審議意見并不具有實(shí)體性約束力，只有程序性約束力，如果大多數(shù)常委會(huì)組成人員對(duì)審議意見研究處理工作不滿意，可以啟動(dòng)質(zhì)詢等監(jiān)督程序。這樣一來(lái)，既沒有法律障礙，又可以解決審議疲軟的問題。

在增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的同時(shí)，怎樣認(rèn)識(shí)和處理監(jiān)督與支持的關(guān)系？吳邦國(guó)委員長(zhǎng)指出，人大與“一府兩院”不是相互掣肘，不是唱對(duì)臺(tái)戲。全國(guó)人大常委會(huì)原副委員長(zhǎng)盛華仁指出，人大常委會(huì)對(duì)政府和法院、檢察院的工作，既有制約、監(jiān)督，又有支持、促進(jìn)，是寓支持、促進(jìn)于制約、監(jiān)督之中。有學(xué)者提出，應(yīng)從三個(gè)方面認(rèn)識(shí)這種關(guān)系，一是監(jiān)督和支持的最終目標(biāo)具有同一性；二是監(jiān)督是一種制約，監(jiān)督不等同于支持；三是監(jiān)督與支持不能相互代替，尤其不能強(qiáng)調(diào)支持而淡化、排斥監(jiān)督。還有學(xué)者提出，在思想觀念上要認(rèn)識(shí)到監(jiān)督就是支持，監(jiān)督才是最好的支持。

三、選好人大代表、保障代表依法履職是加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表工作需要研究的重點(diǎn)課題

如何完善選舉制度，選好人大代表？黨的十七大報(bào)告提出，“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”，學(xué)者們認(rèn)為，十七大報(bào)告為完善選舉制度、實(shí)行更加公平的選舉指明了方向，應(yīng)盡快落實(shí)黨的十七大精神。學(xué)者們還提出了一系列既有針對(duì)性，又有操作性的建議。比如，要適當(dāng)提高人大代表資格標(biāo)準(zhǔn)，在年齡、教育程度和能力等方面適當(dāng)區(qū)分選民與代表候選人資格；建立人大代表的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，解決選民“我應(yīng)該選擇誰(shuí)”的問題；依法實(shí)行差額選舉，改變選舉法規(guī)定的候選人差額幅度過大和實(shí)際操作中就低不就高、“陪選”的現(xiàn)象；優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)但不硬套代表結(jié)構(gòu)，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例；擴(kuò)大直接選舉范圍；按界別選舉和其他方式產(chǎn)生部分代表，等等。

代表選舉產(chǎn)生后，如何保障代表履職？有學(xué)者認(rèn)為，要暢通代表與選民（原選舉單位）、代表與人大常委會(huì)聯(lián)系的兩條渠道，要給代表履職提供保障條件，包括時(shí)間、經(jīng)費(fèi)、辦公條件甚至智囊團(tuán)。有學(xué)者提出，要加強(qiáng)對(duì)代表履職的監(jiān)督，建立并實(shí)行人大代表公示制、任期目標(biāo)制、述職評(píng)議制度、履職獎(jiǎng)勵(lì)制度、責(zé)任追究制度和退出機(jī)制，建立代表監(jiān)督委員會(huì)，縣級(jí)以上人大可將代表資格審查委員會(huì)改為代表監(jiān)督委員會(huì)。還有學(xué)者提出，代表專職化應(yīng)是我們未來(lái)努力的方向。目前可在一定范圍內(nèi)（如人大常委會(huì)中）設(shè)立專職代表，從人大代表“相對(duì)專職化”開始探索。

四、討論決定重大事項(xiàng)、人事任免是全面推進(jìn)人大工作需要突破的難點(diǎn)問題

關(guān)于討論決定重大事項(xiàng)。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行使重大事項(xiàng)決定權(quán)是人大工作的薄弱環(huán)節(jié)。地方人大正確行使討論決定重大事項(xiàng)職權(quán)，在理論上必須弄清四個(gè)方面的問題。一是在概念理解上，“重大事項(xiàng)決定權(quán)”和“決定權(quán)”不應(yīng)當(dāng)是同一個(gè)概念，“決定權(quán)”含義比較寬泛，往往和其他三權(quán)相互交叉，“重大事項(xiàng)決定權(quán)”含義明確，是一個(gè)嚴(yán)格的法律概念；討論、決定重大事項(xiàng)中“決定”是一種職權(quán)，“討論”也是一種職權(quán)，實(shí)踐中人們對(duì)“決定”權(quán)力偏好、對(duì)“討論”權(quán)力輕略。二是怎樣界定重大事項(xiàng)？在代議制民主條件下，大多數(shù)常委會(huì)組成人員認(rèn)為重要的事項(xiàng)，一般就代表了公眾所關(guān)注的內(nèi)容，人大具有界定和確定重大事項(xiàng)的裁量權(quán)，并且這種權(quán)力不可避免地具有較大的隨意性。三是明確討論決定重大事項(xiàng)的程序。一個(gè)重大事項(xiàng)決定的出臺(tái)，至少應(yīng)經(jīng)過提出議事原案、討論和審議、征求黨委意見、表決、公布、監(jiān)督實(shí)施等程序。四是建立討論決定重大事項(xiàng)的保障機(jī)制，包括橫向協(xié)調(diào)機(jī)制、縱向聯(lián)動(dòng)機(jī)制、跟蹤督查機(jī)制等。

關(guān)于人事任免工作。人大常委會(huì)的人事任免工作經(jīng)常處于一種純粹履行程序的狀態(tài)，很大程度上影響了人大的形象和權(quán)威。有學(xué)者建議，必須增強(qiáng)人事任免工作的主動(dòng)性。對(duì)于由人大常委會(huì)任命的職位，人大常委會(huì)可以推薦合適的人選交由黨委統(tǒng)一研究；應(yīng)差額配置領(lǐng)導(dǎo)人選，可以另選他人；對(duì)擬任命人員要進(jìn)行任前考察（考察干部的法制意識(shí)、民主意識(shí)和依法辦事、嚴(yán)格執(zhí)法的能力）、任前審計(jì)（原在經(jīng)濟(jì)部門工作的干部）和任前公示。

五、制度建設(shè)、組織建設(shè)是加強(qiáng)人大常委會(huì)自身建設(shè)應(yīng)突出解決的主要問題

黨的十七大報(bào)告提出，“加強(qiáng)人大常委會(huì)制度建設(shè)，優(yōu)化組成人員知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)”，這充分說(shuō)明制度建設(shè)和組織建設(shè)是人大常委會(huì)自身建設(shè)的主要方面，是加強(qiáng)人大常委會(huì)自身建設(shè)應(yīng)突出解決的問題。關(guān)于常委會(huì)制度建設(shè)，有學(xué)者提出，除完善常規(guī)性工作制度外，還應(yīng)探索完善常委會(huì)組成人員履職考核機(jī)制，健全有效的考核制度，建立履職檔案；應(yīng)積極推行常委會(huì)組成人員述職制度。關(guān)于常委會(huì)組織建設(shè)，有學(xué)者提出，以優(yōu)化常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)為核心改革人大常委會(huì)，改革目標(biāo)是：委員要年輕化，實(shí)行任期制（不超過兩屆），要專業(yè)化與職業(yè)化（不能成為行政官員的政治出口），要適當(dāng)?shù)胤交骖櫢鞯貐^(qū)利益），個(gè)人信息要公開化。還有學(xué)者提出，要擴(kuò)大常委會(huì)組成人員人數(shù)，委員全部實(shí)行專職化，提高委員素質(zhì)，為組成人員提供完善的工作和生活保障。

對(duì)于人大理論創(chuàng)新，理論界提出的觀點(diǎn)較多，以上只對(duì)部分進(jìn)行了羅列，這些創(chuàng)新的理論成果對(duì)地方人大工作具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義，但也有個(gè)別觀點(diǎn)比較激進(jìn)，如人事任免可由人大常委會(huì)推薦人選交黨委統(tǒng)一研究，就不適應(yīng)我國(guó)國(guó)情。對(duì)這些創(chuàng)新的理論觀點(diǎn)要辯證地看待，在實(shí)際工作中有選擇性地吸納運(yùn)用。

（作者單位：重慶市奉節(jié)縣人大常委會(huì)）