人大代表激勵(lì)相容機(jī)制構(gòu)建研究

方付建

在人大代表制度中，代表與選民之間的關(guān)系也是一種委托—代理關(guān)系。在委托—代理關(guān)系狀態(tài)下，可能出現(xiàn)人大代表激勵(lì)不相容問題，即人大代表作為選民的代理人，其本人的需求或利益與選民的需求或利益并不完全一致。

激勵(lì)不相容理論是威廉?維克瑞(William S Vickrey)與詹姆斯?米爾利斯(James A Mirrlees)共同提出的獲得1996年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的理論。該理論認(rèn)為：每個(gè)人都會以自己的利益最大化來指導(dǎo)自己的行為，當(dāng)你委托別人做一件事的時(shí)候，如果他的利益與你的不一致，他可能不會按照你預(yù)期的方式行為。從維克里和米爾利斯的定義中我們可以得知，產(chǎn)生激勵(lì)不相容的根本原因是社會中存在各種委托—代理關(guān)系。委托—代理理論認(rèn)為，在社會分工日益廣泛和深入的現(xiàn)代社會中，委托—代理關(guān)系是普遍存在的。在委托—代理關(guān)系下，委托人與代理人之間存在道德風(fēng)險(xiǎn)（Moral Hazard），這種道德風(fēng)險(xiǎn)包括代理人的偷懶行為和機(jī)會主義行為。正如唐納德?凱特爾（Donald F. Kettl）指出的：在某種程度上，委托—代理關(guān)系中實(shí)際上不可避免地存在著職責(zé)逃避現(xiàn)象，逃避有可能意味著代理人不會簡單地像委托人所信任的那樣賣力地干活[1]。在經(jīng)濟(jì)和企業(yè)活動(dòng)中，各種委托—代理關(guān)系導(dǎo)致的激勵(lì)不相容問題已經(jīng)得到廣泛的研究和關(guān)注，學(xué)者和企業(yè)管理者設(shè)計(jì)了一系列改變激勵(lì)不相容的措施，包括設(shè)立工作績效工資、管理者和員工持股、職業(yè)生涯規(guī)劃等。

實(shí)際上，委托—代理關(guān)系不僅僅存在于企業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，在政府和政治活動(dòng)中也存在一系列委托—代理關(guān)系。從契約論角度講，政府是按照某種特定契約而形成的，政府與公民是一種委托—代理關(guān)系。在這一關(guān)系下，政府中會出現(xiàn)委托—代理問題泛濫成災(zāi)的危險(xiǎn)。政治代理人（統(tǒng)治者、議員、行政官員）常常追求他們自己的目標(biāo)，甚至損害普通公民的利益。而普通公民是政治行為中的委托人。政府中通常不存在競爭，因此，也缺少企業(yè)中的代理人通常所要面對的那些約束[2]。而在人大代表制度中，代表與選民之間的關(guān)系也是一種委托—代理關(guān)系。人大代表是選民的代理人，收集和反映選民的需求，代表和維護(hù)選民的利益。在委托—代理關(guān)系狀態(tài)下，可能出現(xiàn)人大代表激勵(lì)不相容問題，即人大代表作為選民的代理人，其本人的需求或利益與選民的需求或利益并不完全一致，或者說，作為選民的需求或利益的增加或減少一般并不直接影響作為代表的需求或利益的增減[3]。激勵(lì)不相容問題在實(shí)踐中可能表現(xiàn)為：一是代表不積極履行職責(zé)。對該承擔(dān)的責(zé)任不夠用心，不參加人代會，不認(rèn)真投票，不積極發(fā)言，即可能出現(xiàn)代理人的偷懶行為。二是代表不積極了解民情。一些代表長期不與選民接觸，不主動(dòng)與選民溝通和交流，不去了解選民需求和想法。三是代表不積極維護(hù)選民利益，有些代表在涉及選民的具體利益訴求或要求時(shí)，扮演一種不作為或不回應(yīng)的角色。

為了解決激勵(lì)不相容問題，現(xiàn)行的制度安排賦予人大代表巨大的政治榮譽(yù)、優(yōu)越的政治資本和較高的政治地位。在這些政治回報(bào)的激勵(lì)下，大多數(shù)代表也真正做到了認(rèn)真履職、積極建言、科學(xué)獻(xiàn)策。不過，在政治資本激勵(lì)效用不斷弱化的當(dāng)下社會，單靠政治途徑激勵(lì)代表已難促效。即是說，在制度設(shè)計(jì)中，不應(yīng)將人大代表看做“抽象的政治人”，沒有個(gè)人利益考量，沒有個(gè)人需要展現(xiàn)，可以在政治榮譽(yù)或政治獎(jiǎng)勵(lì)驅(qū)使下積極作為，而應(yīng)看到人大代表也是“理性的經(jīng)濟(jì)人”，其行為或取向也受需求或利益驅(qū)動(dòng)，也會傾向于采取自己利益或效用最大化的行動(dòng)?？梢哉f，現(xiàn)行的基于政治人假設(shè)的制度設(shè)計(jì)對一些代表適宜，但是，如果認(rèn)定所有代表都可以在政治榮譽(yù)和政治說教下努力作為卻不現(xiàn)實(shí)。

另外，在代表激勵(lì)方面，不僅有激勵(lì)不相容問題，也存在激勵(lì)負(fù)相容問題，即代表越積極履職，其利益不僅不增進(jìn)反而受損，這主要源自兩個(gè)方面的原因：一是代表履職是有成本的。這一成本包括代表在閉會期間開展聯(lián)系人民群眾活動(dòng)中支付的通信、交通、資料等費(fèi)用和起草、打印議案建議文稿等方面的支出以及為群眾解決疑難問題所需要的花費(fèi)等。正如廣東省人大代表黃啟彬所言,“事實(shí)上，代表在一年的時(shí)間中，如果只靠兩三次的代表活動(dòng)和幾天的會議，是很難履好職的。個(gè)人還必須花大量的時(shí)間去搞調(diào)查研究，掌握第一手資料，然后提出好的意見和建議；還必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高議政水平等。而這些都需要經(jīng)濟(jì)投入”[4]。如果這一成本由代表個(gè)人承擔(dān)，那么代表即使有履職意愿和動(dòng)力，也可能考慮履職成本而不積極履職，因此，激勵(lì)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該能夠有效彌補(bǔ)履職成本。二是在利益分化的當(dāng)代社會，代表積極為選民維權(quán)可能會損害權(quán)貴階層或資本集團(tuán)的利益，在這樣的情況下，權(quán)貴階層或資本集團(tuán)就會排擠或打壓積極履職的代表。如果這一排擠或打壓的風(fēng)險(xiǎn)由代表個(gè)人承擔(dān)，那么代表可能考慮自我的利益或安全等而不為選民積極維權(quán)或代言。為了避免委托—代理關(guān)系下的代表激勵(lì)不相容或負(fù)相容問題，就需要改進(jìn)和完善代表履職激勵(lì)制度，變單一的政治榮譽(yù)性激勵(lì)為多樣的激勵(lì)。

人大代表激勵(lì)不相容問題是改進(jìn)激勵(lì)機(jī)制的基點(diǎn)，激勵(lì)機(jī)制的再設(shè)計(jì)應(yīng)該弱化激勵(lì)不相容問題。一般而言，弱化激勵(lì)不相容問題有兩個(gè)途徑：一個(gè)是消除委托—代理關(guān)系，這在人大代表履職制度中無法做到；另一個(gè)是力圖使代理人的利益與委托人的利益直接或間接相關(guān)。就人大代表履職制度改革而言，可行的舉措包括：一是建立完善的人大代表履職獎(jiǎng)勵(lì)制度。二是變?nèi)舜蟠砘顒?dòng)經(jīng)費(fèi)為履職保障基金。將履職補(bǔ)貼給予那些最需要資助的代表。一些收入不高的基層代表就可以得到資助，而那些非常積極履職的代表則可以獲得更多資助。由于實(shí)行履職經(jīng)費(fèi)申報(bào)制，人大就可以掌握代表履職情況，那些從不積極履職的代表就是一種壓力機(jī)制。這樣，既可以防止代表挪用經(jīng)費(fèi)，也可以間接促使代表合理、科學(xué)和高效使用履職基金。

注釋：

[1]唐納德?凱特爾：《權(quán)力共享——公共治理與私人市場》，北京大學(xué)出版社2009版，第20頁。

[2]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)——社會秩序與公共政策》，商務(wù)印書館2000年版，第347頁。

[3]蔣碩亮：《公務(wù)員激勵(lì)不相容問題研究》，載《中國行政管理》2004年第6期。

[4]胡念飛等：《省人大代表獲1000元履職補(bǔ)貼》，載《南方日報(bào)》2009年2月16日。

（作者單位：華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院）