基于公共財政視角的主體功能區(qū)建設(shè)

高媛媛

提要“十一五”規(guī)劃明確提出將我國國土劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)?；诠藏斦暯?，中央財政應(yīng)當對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)居民進行生態(tài)補償。本文結(jié)合云南實際情況，通過分析現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度在實施生態(tài)補償功能時存在的問題，對如何實現(xiàn)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)公共服務(wù)均等化提出政策建議。

關(guān)鍵詞：公共財政；主體功能區(qū)；生態(tài)補償

中圖分類號：F810.4文獻標識碼：A

一、主體功能區(qū)建設(shè)的基本內(nèi)容

主體功能區(qū)是指根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，按區(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則劃定的具有某種特定主體功能定位的空間單元。“十一五”規(guī)劃將我國國土劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，指出要按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策，實施分類管理和績效評價，規(guī)劃空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。

優(yōu)化開發(fā)區(qū)，是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高，資源環(huán)境能力開始減弱的區(qū)域；重點開發(fā)區(qū)，是指資源環(huán)境承載能力強，經(jīng)濟和人口集聚條件較好的區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)，是指資源和環(huán)境承載能力較弱，大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域；禁止開發(fā)區(qū)，是指依法設(shè)立的各種自然保護區(qū)域。

從地理布局上來看，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)多在東中部，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)多在西部。西部地區(qū)國土面積最為廣闊，而且多為偏遠農(nóng)村山區(qū)，人口稀少，經(jīng)濟規(guī)模小，交通不便，各類自然保護區(qū)云集，有些地區(qū)生態(tài)環(huán)境原始，至今人際罕至。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)的居民，世世代代依賴自然環(huán)境生存，較為先進的地區(qū)或是靠充足的水源發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，或是靠原始森林發(fā)展制造業(yè)，較為落后的地區(qū)依然以刀耕打獵為生，如果把這些地區(qū)劃為生態(tài)補償區(qū)域，則必定會對當?shù)鼐用竦纳钤斐芍卮笥绊憽?/p>

二、公共財政的基本內(nèi)容

（一）公共財政的內(nèi)涵。公共財政是指在市場經(jīng)濟條件下，為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動模式或財政運行機制模式，是國家以社會和經(jīng)濟管理者的身份從市場上取得收入，并將這些收入用于政府的公共活動支出，為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以充分保證國家機器正常運轉(zhuǎn)，保障國家安全，維護社會秩序，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

公共財政的核心是滿足社會公共需要，因此，政府要給予制度性的保證和有效的社會支持，確保社會領(lǐng)域基本公民權(quán)利的實現(xiàn)，并通過一系列政策措施，保證區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間以及各個社會階層之間享有均等的公共服務(wù)。

（二）實現(xiàn)主體功能區(qū)公共服務(wù)均等化需要說明的問題。所謂基本公共服務(wù)，是體現(xiàn)全體公民最基本的人權(quán)、全體公民都應(yīng)公平、平等、普遍享有的公共服務(wù)。不同地區(qū)由于財力不同，經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)不同，對基本服務(wù)種類和水平的要求也有所不同，但所享受的基本公共服務(wù)不應(yīng)因此有太大的差別。基本公共服務(wù)均等化的提供對象應(yīng)該是全體社會成員，但在具體實施過程中，對象集中在貧困和較貧困的地區(qū)及社會階層、或是為了貫徹國家方針政策而放棄經(jīng)濟發(fā)展，從而喪失與其他地區(qū)享有均等的基本公共服務(wù)的那部分地區(qū)和公民。后者即體現(xiàn)在我國主體功能區(qū)建設(shè)中對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)進行生態(tài)補償?shù)恼咧小?/p>

限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)居民如何實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的問題，只有靠國家的生態(tài)補償機制來解決，即通過國家經(jīng)濟、政策等手段，解決一個區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展中生態(tài)環(huán)境資源的存量、增量問題和改善區(qū)域間的非均衡發(fā)展問題，逐步達到和體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展，從而激勵人們從事生態(tài)保護和建設(shè)的積極性，促進生態(tài)資本增殖、資源環(huán)境永續(xù)利用。

三、云南省自然及經(jīng)濟現(xiàn)狀

云南省地處我國西南邊陲，地形復雜，其中94%的面積為山地高原，并且發(fā)育著比較典型的巖溶地貌、峰林、

地下河等。全省有大小河流600多條，湖泊40多個，水資源充足，且地熱資源也極為豐富。礦產(chǎn)資源主要有磷、鹽、鐵、鈦、煤、石英砂、鋁土等，其中磷礦儲量居全國七大磷礦之首。此外，自然保護區(qū)數(shù)量眾多，全省已建立各級各類自然保護區(qū)181個，總面積326.8萬公頃，其中，由林業(yè)部門管理的森林生態(tài)系統(tǒng)類型、野生動植物類型、濕地類型的自然保護區(qū)有135個，總面積286.1萬公頃。

2007年云南國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）完成4，721.77億元，僅為全國平均水平的53.52%，西部排名第5位，全國排名第23位。人均地區(qū)生產(chǎn)總值完成10，496元，僅為全國平均水平的48.67%，西部排名第10位，全國排名第29位。全省財政總收入完成1，111.3億元，地方財政一般預(yù)算收入完成486.7億元，在全國也處于下游水平。從經(jīng)濟發(fā)展競爭力和潛力來看，2004年云南省綜合競爭力全國排名第25位，尤其是政府作用競爭力，在全國排名第29位，僅高于貴州和西藏，此外，發(fā)展水平競爭力、宏觀經(jīng)濟競爭力、發(fā)展環(huán)境競爭力在全國也處于末端水平。

鑒于云南省的自然和經(jīng)濟現(xiàn)狀，國家應(yīng)當基于建設(shè)公共財政的視角，在全國統(tǒng)一規(guī)劃下，因地制宜，合理分工，公平對待，出臺完整可行的補償政策，采取一系列補償措施，對應(yīng)受償?shù)貐^(qū)進行生態(tài)補償。這樣，既體現(xiàn)了全國一盤棋和以人為本的政治理念，也使主體功能區(qū)建設(shè)的目標得以實現(xiàn)。

四、轉(zhuǎn)移支付制度在推進主體功能區(qū)建設(shè)中的不足

在我國，生態(tài)系統(tǒng)補償方式有多種，最常用的就是國家轉(zhuǎn)移支付補償方式。實踐證明，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付可以使欠發(fā)達地區(qū)的基本財力得到初步保障，特別是近幾年來轉(zhuǎn)移支付力度的增強，困擾欠發(fā)達地區(qū)基層運轉(zhuǎn)困難和基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問題得到了緩解，其積極作用是顯著的，但是在推進主體功能區(qū)建設(shè)中還存在一些不足。

（一）轉(zhuǎn)移支付制度自身的缺陷。一是總量上投入不足。2006年全國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）得到的中央補助收入，中部地區(qū)增速最快，達到27.04%，其次為西部地區(qū)，增速為22.24%，而云南省僅為17.64%，遠遠低于中西部地區(qū)的增長幅度；省級增幅前三名分別為：湖北省、新疆自治區(qū)和河南省，增幅分別高達37.29%、36.86%和32.33%，云南省僅排名第22位。在云南省轉(zhuǎn)移支付增速如此之小的情況下，要推進和完善主體功能區(qū)生態(tài)補償?shù)恼?，只能是紙上談兵。二是覆蓋范圍過窄。目前云南省大多數(shù)欠發(fā)達地區(qū)所謂的基本的公共服務(wù)只包括九年義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本最低生活保障制度，這些保障內(nèi)容，不僅項目少，而且水平低，只靠這些基本保障，在短時間內(nèi)或許可以滿足基本生活，但是一旦出現(xiàn)特殊情況，比如大病、孩子上大學等問題，是不能滿足其生活需要的。因此，中央的生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付不僅要考慮投入數(shù)量問題，還要考慮資金的使用范圍和投入重點。

（二）轉(zhuǎn)移支付制度無法解決的問題。最大的問題就是補償方式缺乏穩(wěn)定性。像退耕還林、退耕還草、生態(tài)公益林補償金等政策大多是以項目、工程、計劃的方式組織實施，而且有明確的時限，這樣會給實施效果帶來較大的變數(shù)和風險。在政策實施期限內(nèi)，居民會限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)活動，不再依附于土地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而達到保護生態(tài)環(huán)境的目的，但是當期限過后他們的利益得不到補償?shù)臅r候，問題就會出現(xiàn)，一些居民缺乏其他的生活技能，如果既不允許其務(wù)農(nóng)，也不給予其補助或培訓，他們就沒有其他收入來源，即使仍然給予其補償，也

不是長久之計。因此，如何滿足受償居民在補助期限過后還能維持基本的生活和發(fā)展需求，是我們亟須考慮的問題。

五、政策建議

（一）改進和完善轉(zhuǎn)移支付制度

1、中央財政增加用于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護的預(yù)算規(guī)模和轉(zhuǎn)移支付力度及生態(tài)補償科目。中央財政一定要加大對生態(tài)區(qū)生態(tài)補償項目的撥款規(guī)模，只有在財力充分保證的情況下，才能實現(xiàn)主體功能區(qū)建設(shè)的政策目標，實現(xiàn)受償區(qū)居民享有最基本的公共服務(wù)。此外，在財政部制定的《政府預(yù)算收支科目》中，應(yīng)專設(shè)生態(tài)補償項目，用于國家級自然保護區(qū)、國家級生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)補償，為轉(zhuǎn)移支付提供政策上的依據(jù)。對因保護生態(tài)環(huán)境而造成的財政減收，也應(yīng)作為計算財政轉(zhuǎn)移支付資金分配的一個重要因素。

2、國家對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)實行政策傾斜。應(yīng)當增加對生態(tài)保護地區(qū)環(huán)境治理和保護的專項財政撥款、財政貼息和稅收優(yōu)惠等政策支持。尤其是應(yīng)當增加專項撥款，規(guī)定一部分轉(zhuǎn)移支付資金的具體用途，例如，哪些資金是用于提供基本的均等化公共服務(wù)，哪些資金是用于禁止開發(fā)區(qū)的居民搬遷和限制開發(fā)區(qū)居民轉(zhuǎn)業(yè)的培訓等，用于提供基本公共服務(wù)的資金是第一位的。用于居民搬遷和居民培訓的資金應(yīng)當規(guī)定一定的比例，比例不可過大，不滿足部分由其他方式彌補，比例也不可過小，否則不能體現(xiàn)國家政策用意，這樣既可以防止資金濫用和造成效率損失，也可以防止資金缺位，使應(yīng)受償?shù)姆矫娴玫綉?yīng)有的補償。

3、防止補助標準一刀切。我們在對主體功能區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付補償?shù)臅r候，要防止出現(xiàn)“過度補償”、“低補償”和“踩空”現(xiàn)象，應(yīng)當根據(jù)受償?shù)貐^(qū)和受償居民的差異而區(qū)別對待。云南省的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)根據(jù)環(huán)境需要保護的程度和居民受損程度而有一定的差異，例如，有的地區(qū)處于自然保護區(qū)，可能涉及到當?shù)鼐用癜徇w問題，成本比較高；有些地區(qū)政策實施之前處于經(jīng)濟作物種植區(qū)，政策實施之后，居民不需要搬遷，只是涉及到轉(zhuǎn)業(yè)問題，成本就比較低，因此受損程度比較高的居民理應(yīng)得到更多的財政補助或是創(chuàng)收機會。但是補助標準也不能過低或過高，例如，引導居民搬遷和轉(zhuǎn)業(yè)，對居民的補助最低不能低于滿足其基本生活，最高不能高過居民不搬遷、不轉(zhuǎn)業(yè)的機會成本。

（二）實施其他生態(tài)補償辦法。倡導實施轉(zhuǎn)移支付手段之外的其他生態(tài)補償措施，主要目的是減輕中央財政的壓力，發(fā)揮地方各級政府和社會參與主體功能區(qū)建設(shè)的積極性，多角度、多階層、多手段地完善我國主體功能區(qū)生態(tài)補償?shù)目傮w規(guī)劃和構(gòu)架。

1、實施市場交易模式。云南省水資源豐富，目前云南省對流域的補償就可以采取市場交易模式。原因在于，流域的生態(tài)補償一般涉及到外部性問題，即上下游地區(qū)之間對水資源的利用和保護存在外部經(jīng)濟與外部不經(jīng)濟，而要保證下游地區(qū)水資源和水生態(tài)安全，下游地區(qū)就必須得到經(jīng)濟上的補償，以實現(xiàn)上下游地區(qū)利益均等化。

具體補償方式包括直接支付補償資金，或是采取項目支持，即上游對下游地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目直接進行投資、補助支持；補償內(nèi)容包括賠償和補償兩個方面，賠償是由上游地區(qū)對下游地區(qū)污染超標所造成的損失的賠償，補償是下游地區(qū)對上游地區(qū)輸送優(yōu)于標準水質(zhì)的補償。

2、運用限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)自身的資源進行補償。云南省大部分地區(qū)被劃為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)后，并不是在發(fā)揮生態(tài)效益的同時完全喪失經(jīng)濟創(chuàng)收能力。例如，開發(fā)區(qū)規(guī)定了一定比例的生態(tài)林和經(jīng)濟林，經(jīng)濟林雖然占比較小，但是每年所創(chuàng)造的收入完全可以彌補一部分居民的損失。此外，退耕還林政策實施之后，大批的林地看守和管護，這樣也可以解決一部分居民的就業(yè)問題。

3、轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)增長模式。實施主體功能區(qū)建設(shè)后，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的大部分耕地都將劃為林地和草地，發(fā)揮保持水土的功能，因此我們的發(fā)展方向應(yīng)當是：大力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，吸納從土地上分離出來的剩余勞動力。這樣既緩解財政安置剩余勞動力的成本，也可以使受償居民自力更生，通過自身努力過上較為富裕的生活，從而解決了補償期限過后，居民由于失去收入來源而無法生活的問題，這也是主體功能區(qū)建設(shè)的長久之計。

（作者單位：云南財經(jīng)大學財政與經(jīng)濟學院）

主要參考文獻：

[1]謝京華.論主體功能區(qū)與財政轉(zhuǎn)移支付的完善[J].地方財政研究，2008.2.

[2]李閩榕.中國省域經(jīng)濟綜合競爭力動態(tài)比較研究[D].

[3]孔志峰.生態(tài)補償機制的財政政策設(shè)計[J].財政與發(fā)展，2007.2.