堅(jiān)持安全發(fā)展　推進(jìn)綜合監(jiān)管

曉　訥　楊　璇

近年來，我國各級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持安全發(fā)展的理念，認(rèn)真履行安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職能，積極探索開展綜合監(jiān)管工作的措施、途徑和手段，逐步構(gòu)筑了“分類指導(dǎo)、職責(zé)明晰、條塊結(jié)合、運(yùn)行有序、機(jī)制完善”的安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管機(jī)制和總體格局，全國安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管建設(shè)取得了長足的進(jìn)步。但是，在綜合監(jiān)管工作實(shí)踐中，很多地區(qū)也都遇到并提出了同樣的問題：《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)中并沒有對綜合監(jiān)管的內(nèi)容作出明確的規(guī)定。安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管管什么、怎么管，缺乏可操作的具體規(guī)范，綜合監(jiān)管工作的內(nèi)容及其成效也缺乏可行的參照要求和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。綜合監(jiān)管工作的法律規(guī)定不具體，缺乏可依據(jù)的基本規(guī)范；綜合監(jiān)管職責(zé)范圍不明確，缺乏應(yīng)有的職責(zé)“邊界”；綜合監(jiān)管體制定位不清晰，缺乏有力的抓手；綜合監(jiān)管權(quán)責(zé)運(yùn)行不對稱，缺乏權(quán)威性等等。為此，就綜合監(jiān)管的上述問題應(yīng)如何解決，記者采訪了國家安監(jiān)總局副局長梁嘉琨。

記者(以下簡稱“記”)：綜合監(jiān)管是各級安監(jiān)機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，安監(jiān)隊(duì)伍對綜合監(jiān)管工作的認(rèn)識水平、把握程度、運(yùn)作能力及實(shí)際效果，不僅對各級安監(jiān)機(jī)構(gòu)的地位、形象和權(quán)威至關(guān)重要，也對整個(gè)安全生產(chǎn)形勢有著重要的影響。因此，綜合監(jiān)管是各級安監(jiān)機(jī)構(gòu)一項(xiàng)非抓不可、非抓好不可的重要工作。那么，應(yīng)如何理解綜合監(jiān)管工作的內(nèi)涵和外延?綜合監(jiān)管的功能是什么？

梁嘉琨副局長(以下簡稱“梁”)：首先談一下對“綜合”和“監(jiān)管”這兩個(gè)詞涵義的理解。《辭?！分小熬C合”的定義是：把不同種類、不同性質(zhì)的事物組合在一起，形成統(tǒng)一的整體；“監(jiān)管”在《辭海》中的涵義是“監(jiān)督管理”，但在實(shí)踐中對“監(jiān)管”有3種理解，第一種是監(jiān)督和管理，是雙重涵義；第二種是監(jiān)察、督促、管制和約束，是單一的涵義；第三種理解是將監(jiān)管看作一種管理模式，是行政管理的一種方式，區(qū)別于計(jì)劃管理，主要側(cè)重于監(jiān)督性的管理。

根據(jù)安全生產(chǎn)的規(guī)律和當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段，特別是現(xiàn)行的國情和體制，我對綜合監(jiān)管的理解是：安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管是區(qū)別于一個(gè)行業(yè)、一個(gè)地區(qū)的安全管理，需要把不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同地區(qū)的安全生產(chǎn)工作組合在一起，形成統(tǒng)一的整體；從全局和宏觀上把握，綜合全國安全生產(chǎn)工作，實(shí)施監(jiān)督性管理。它的功能以及起到的作用就是在部分具有相對獨(dú)立功能的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)最大化的總體功能，按照整體大于部分之和的原則，為促進(jìn)全國安全生產(chǎn)形勢的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)發(fā)揮綜合作用。

記：在我國安全生產(chǎn)管理工作中，安監(jiān)部門為何要履行綜合監(jiān)管職能?

梁：安監(jiān)部門為何要履行綜合監(jiān)管職能，我考慮一共包括四個(gè)方面的原因。第一，黨中央、國務(wù)院高度重視安全生產(chǎn)工作，要求必須實(shí)施綜合監(jiān)管。安全生產(chǎn)原來是企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為，局限在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營活動之中，隨著安全發(fā)展理念的提出，隨著社會主義和諧社會建設(shè)的不斷推進(jìn)，安全生產(chǎn)已成為衡量社會文明進(jìn)步的一種標(biāo)志，是與經(jīng)濟(jì)社會同步發(fā)展的一個(gè)重要組成部分。每個(gè)行業(yè)、每個(gè)地區(qū)安全生產(chǎn)特征不同，但是以人為本、保護(hù)最廣大勞動者合法權(quán)益的宗旨是共同的，也是各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域、各個(gè)地區(qū)安全生產(chǎn)工作必須堅(jiān)持的最高原則。所以在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)較快增長、社會管理轉(zhuǎn)型和事故多發(fā)的階段，國家需要也必須有一個(gè)綜合的部門來強(qiáng)化安全生產(chǎn)的監(jiān)督性管理，以落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會。

第二，我國地域遼闊，生產(chǎn)力發(fā)展水平極不均衡，需要實(shí)施綜合監(jiān)管。安全生產(chǎn)問題涉及多行業(yè)、多領(lǐng)域、多地區(qū)，從專業(yè)劃分，不僅有煤礦安全、非煤礦山安全、化工安全，還涉及交通安全、建筑安全等。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，工業(yè)、交通領(lǐng)域覆蓋范圍擴(kuò)大，農(nóng)村道路交通安全、建筑安全等問題也日益突出。雖然專業(yè)領(lǐng)域不同，地區(qū)發(fā)展階段不同，但安全生產(chǎn)的長期性、復(fù)雜性、艱巨性的規(guī)律是相同的，所以安全生產(chǎn)是一個(gè)大的系統(tǒng)，它不僅局限于生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，更重要的是人、社會、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、科技等共同作用的結(jié)果。從系統(tǒng)控制的觀點(diǎn)看，必須站在中央政府的層面對安全生產(chǎn)進(jìn)行系統(tǒng)控制。

第三，隨著我國行政管理體制改革的進(jìn)一步深化，需要實(shí)施綜合監(jiān)管。我國行政體制改革的總體設(shè)計(jì)框架是決策、執(zhí)行、監(jiān)督，三者相互制約又相互協(xié)調(diào)。安全監(jiān)管總局作為國務(wù)院正部級直屬機(jī)構(gòu)，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域其定位在國家安全生產(chǎn)方針、政策和決策部署確定后，扮演監(jiān)督者的角色；而行業(yè)主管部門特別是各省級人民政府應(yīng)該是執(zhí)行者。國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局對行業(yè)主管部門的監(jiān)督是外部監(jiān)督，對地方政府的監(jiān)督是層級監(jiān)督，這是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對行政管理體制改革的必然要求，是安全生產(chǎn)監(jiān)管體制的關(guān)鍵點(diǎn)。

第四，安全生產(chǎn)發(fā)展的階段性特征，需要實(shí)施綜合監(jiān)管。從國外的工業(yè)化進(jìn)程來看，工業(yè)化的初級階段是生產(chǎn)安全事故的高發(fā)期，工業(yè)化的中級階段是事故的上升期同時(shí)予以控制，到工業(yè)化高級階段事故逐漸下降，到后工業(yè)化階段事故才會明顯好轉(zhuǎn)。根據(jù)我國現(xiàn)在的生產(chǎn)力水平，總體上處于工業(yè)化的初級階段，有的地區(qū)處于工業(yè)化中級階段，安全生產(chǎn)的階段性需要中央政府強(qiáng)有力的綜合監(jiān)管，加大對行業(yè)主管部門特別是地方人民政府在安全生產(chǎn)方面的綜合監(jiān)管。

綜上所述，安全生產(chǎn)涉及多行業(yè)、多領(lǐng)域、多地區(qū)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，要有效保障生產(chǎn)安全，必須實(shí)施綜合監(jiān)管。特別是按照胡錦濤總書記關(guān)于安全生產(chǎn)關(guān)系黨的執(zhí)政能力的重要指示精神，如何進(jìn)一步完善和強(qiáng)化安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管，是我們下一步必須深入研究的重大課題。

記：推行安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的依據(jù)是什么？

梁：綜合監(jiān)管的法律依據(jù)包括2個(gè)方面：一是《安全生產(chǎn)法》第九條明確規(guī)定：“國務(wù)院負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依照本法，對全國安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理；縣級以上地方各級人民政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依照本法，對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理。國務(wù)院有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對有關(guān)的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理；縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對有關(guān)的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理?！?/p>

二是國務(wù)院對安監(jiān)總局的“三定規(guī)定”。過去叫做“三定方案”，從本屆政府開始，將“方案”變?yōu)椤耙?guī)定”，就是為了說明國務(wù)院批準(zhǔn)的“三定”是有法律效力的。從2003年國家安全生產(chǎn)監(jiān)管局調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)時(shí)，就已經(jīng)提出了綜合監(jiān)管的職能。2005年升格為總局以后，又規(guī)定總局要依法行使綜合監(jiān)管職權(quán)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查國務(wù)院有關(guān)部門和各省(區(qū)、市)人民政府的安全生產(chǎn)工作。過去的表述是協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查地方安全生產(chǎn)工作，沒有提到地方政府。這次新的“三定規(guī)定”突出了要監(jiān)督、檢查國務(wù)院有關(guān)部門和地方人民政府的安全生產(chǎn)工作，這兩個(gè)字的變化對于今后實(shí)施綜合監(jiān)管工作至關(guān)重要。這是黨中央、國務(wù)院賦予安監(jiān)總局的非常重要的職權(quán)，是今后綜合監(jiān)管的重要法律依據(jù)。

記：安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的對象和形式有哪些？

梁：綜合監(jiān)管的對象主要是負(fù)有安全生產(chǎn)管理職責(zé)的部門和各省級人民政府，另外還有中央企業(yè)。

綜合監(jiān)管的形式主要有協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督，這是在國務(wù)院“三定規(guī)定”中體現(xiàn)的。協(xié)調(diào)就是要協(xié)調(diào)跨行業(yè)、跨地區(qū)的安全生產(chǎn)工作；指導(dǎo)主要是指導(dǎo)行業(yè)和地方人民政府的安全生產(chǎn)工作，指導(dǎo)安監(jiān)系統(tǒng)的工作；檢查是進(jìn)行定期、專項(xiàng)的檢查，發(fā)現(xiàn)問題并督促整改；監(jiān)督主要是對執(zhí)行的監(jiān)督，在國務(wù)院關(guān)于安全生產(chǎn)的重大方針、重大部署制定以后，對地方政府和行業(yè)部門的執(zhí)行情況要進(jìn)行監(jiān)督。對不同情況采用不同的方式，以期達(dá)到不同的效果。

記：實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管職能，最重要的途徑是什么？

梁：就是要充分發(fā)揮國務(wù)院安委會辦公室的作用，要在國務(wù)院安委會的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督。安辦的職能和安監(jiān)總局的職能在第一條上是一致的，要履行這一職能，必須調(diào)整和豐富安辦和安監(jiān)總局在綜合監(jiān)管職能方面的內(nèi)涵，加快建立運(yùn)行機(jī)制和相關(guān)制度。主要的渠道就是通過國務(wù)院安委會辦公室，對行業(yè)主管部門和各省安委會辦公室進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)指導(dǎo)。

記：如何去把握綜合監(jiān)管工作？也就是該從哪些角度來開展綜合監(jiān)管工作？

梁：綜合監(jiān)管工作應(yīng)該把握住4個(gè)要點(diǎn)，一是行業(yè)主管、各司其職。誰主管誰負(fù)責(zé)，我們應(yīng)該尊重各個(gè)行業(yè)主管部門，在指導(dǎo)協(xié)調(diào)各行業(yè)安全生產(chǎn)的同時(shí)，還應(yīng)該給予各行業(yè)主管部門充分的支持。

二是分級管理、屬地負(fù)責(zé)。總局是安全生產(chǎn)的綜合監(jiān)管部門，所以要堅(jiān)持分級管理、屬地負(fù)責(zé)的原則。地方的事應(yīng)該尊重、支持地方，地方政府才是安全生產(chǎn)的監(jiān)管主體。

三是要區(qū)別對待、分類指導(dǎo)。安監(jiān)總局現(xiàn)在面對著31個(gè)省、市、自治區(qū)，每個(gè)省都有各自不同的情況，因此一定要堅(jiān)持分類指導(dǎo)。同樣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)力水平高的地區(qū)就容易做到，生產(chǎn)力水平低的地區(qū)就做不到，所以在制定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定時(shí)要注意分類指導(dǎo)。

四是綜合協(xié)調(diào)、強(qiáng)化監(jiān)督。就是要充分發(fā)揮安辦的作用，綜合考慮全國安全生產(chǎn)情況，對安全生產(chǎn)的方針、政策、措施等落實(shí)情況強(qiáng)化相應(yīng)的監(jiān)督職能。

記：通過總結(jié)和歸納近幾年全國各級綜合監(jiān)管部門的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，您認(rèn)為綜合監(jiān)管都包括哪些方面的工作內(nèi)容？

梁：綜合監(jiān)管需要做一些什么具體的工作，歸納起來有3個(gè)方面，即：建立規(guī)矩(包括立法和制定規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)等)、監(jiān)督執(zhí)行、調(diào)查研究。具體來說：

一是研究提出安全生產(chǎn)的方針、政策、措施和建議。通過調(diào)查研究，向國務(wù)院提出方針政策和重大措施的建議，供國務(wù)院決策；提出的建議必須符合安全生產(chǎn)實(shí)際，特別是要針對不同省(區(qū)、市)安全生產(chǎn)的特點(diǎn)提出相應(yīng)的措施。

二是研究擬定安全生產(chǎn)綜合性的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。法律法規(guī)主要是以《安全生產(chǎn)法》為基本法出臺配套的條例，如監(jiān)督管理?xiàng)l例、應(yīng)急救援條例、“三同時(shí)”審查條例等等。另外，還要指導(dǎo)地方的安全生產(chǎn)立法，指導(dǎo)全國的行政執(zhí)法工作。

三是研究擬定行業(yè)部門和地方人民政府的安全生產(chǎn)責(zé)任體系，合理界定各自的管轄權(quán)。過去有些行業(yè)是沒有安全管理職責(zé)的，但是國務(wù)院在最新的“三定規(guī)定”中，將相關(guān)的行業(yè)部門都賦予了安全管理的職能。進(jìn)一步明確了地方政府的安全生產(chǎn)責(zé)任，使地方政府和行業(yè)主管部門都建立起完整的責(zé)任體系，這樣才能夠進(jìn)一步落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制。只有責(zé)任明確，權(quán)力與責(zé)任同等，才能避免交叉重疊、關(guān)系不清。

四是建立嚴(yán)格的監(jiān)督檢查制度，維護(hù)綜合監(jiān)管的權(quán)威。制度是體現(xiàn)綜合監(jiān)管的重要載體。要針對我們的監(jiān)督對象，從監(jiān)督檢查的目的、形式、范圍、程序、整改等各個(gè)方面，以制度的形式固定下來。比如，對于地方人民政府、相關(guān)行業(yè)部門的安全生產(chǎn)法制體制機(jī)制建設(shè)情況、國務(wù)院重大部署的落實(shí)情況、安全生產(chǎn)“十一五規(guī)劃”的執(zhí)行情況等，要進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，之后將結(jié)果上報(bào)國務(wù)院，或予以通報(bào)、公告。在此基礎(chǔ)上共同改進(jìn)，促進(jìn)形成良性循環(huán)。

五是研究擬定安全生產(chǎn)綜合指標(biāo)的評價(jià)體系。我們往往對一個(gè)專業(yè)領(lǐng)域分析、評價(jià)得比較深入，這有很大的局限性。衡量一個(gè)地區(qū)安全生產(chǎn)狀況，不應(yīng)僅包括傷亡指標(biāo)，還應(yīng)與該區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然環(huán)境、企業(yè)個(gè)數(shù)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口密度、事故特征等結(jié)合起來，進(jìn)行綜合反映和評價(jià)。

六是依法履行對特別重大事故的調(diào)查權(quán)，這也是綜合監(jiān)管的一個(gè)重要手段。但目前存在的問題是，沒有把特別重大事故的調(diào)查報(bào)告中整改措施的落實(shí)作為對地方人民政府的監(jiān)督檢查的考核內(nèi)容。以事故教訓(xùn)推動工作是正確的，但是用什么樣的事故推動哪些方面、哪個(gè)層次的工作，對事故調(diào)查的規(guī)格、程序如何把握，如何通過事故調(diào)查推進(jìn)綜合監(jiān)管的效能，需要做進(jìn)一步深入研究。

七是研究建立嚴(yán)格的安全生產(chǎn)分級報(bào)告制度，體現(xiàn)綜合監(jiān)管的權(quán)威。嚴(yán)格的報(bào)告制度可分為3個(gè)方面，一是省級人民政府、行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)定期向國務(wù)院報(bào)告所轄區(qū)域或行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)狀況；二是國務(wù)院安辦應(yīng)定期聽取省級人民政府關(guān)于安全生產(chǎn)工作的匯報(bào)；三是國務(wù)院安辦要定期聽取行業(yè)主管部門安全生產(chǎn)工作的匯報(bào)。

八是協(xié)調(diào)好跨地區(qū)、跨行業(yè)的重大安全生產(chǎn)問題。例如危險(xiǎn)品、客運(yùn)企業(yè)等的跨地區(qū)運(yùn)輸，工礦商貿(mào)企業(yè)跨地區(qū)、跨行業(yè)的安全生產(chǎn)問題等等。

九是綜合統(tǒng)計(jì)分析和定期預(yù)測全國安全生產(chǎn)形勢。綜合統(tǒng)計(jì)的價(jià)值不僅僅是信息的獲取，更重要的是如何利用。定期預(yù)測全國或區(qū)域領(lǐng)域的安全生產(chǎn)形勢，也是發(fā)揮綜合監(jiān)管指導(dǎo)作用的重要環(huán)節(jié)。

十是完善綜合監(jiān)管的工作機(jī)制。如安委會聯(lián)絡(luò)員工作機(jī)制，各省(區(qū)、市)安辦的工作協(xié)調(diào)機(jī)制等。

十一是做好安全生產(chǎn)服務(wù)。這也應(yīng)該成為綜合監(jiān)管的新內(nèi)容，要支持、配合行業(yè)主管部門、地方人民政府推進(jìn)安全技術(shù)服務(wù)、咨詢、培訓(xùn)、檢測檢驗(yàn)等工作。

十二是強(qiáng)化監(jiān)督應(yīng)該成為綜合監(jiān)管的有效手段。要創(chuàng)新監(jiān)督的方式方法，要在法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、技術(shù)監(jiān)督特別是輿論監(jiān)督等方面有所創(chuàng)新和進(jìn)一步強(qiáng)化。

記：在綜合監(jiān)管工作中，需要注意哪些問題？

梁：綜合監(jiān)管工作一要注意進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能。綜合監(jiān)管是國務(wù)院依法賦予我們的主要職能，要站在國家層面上來履行職能，所以一般性的審批審查、一般性的管理，應(yīng)逐步放到地方去，集中精力來推進(jìn)綜合監(jiān)管工作。

二要著力推進(jìn)依法行政。從事綜合監(jiān)管職責(zé)內(nèi)的任何一項(xiàng)工作，無論是工作部署、指導(dǎo)意見，還是監(jiān)督檢查，都要有國家法律法規(guī)依據(jù)，盡量減少、簡化一些一般工作要求，逐步與法律法規(guī)相銜接，這樣出臺的文件到了基層才有執(zhí)行力。

三要注意權(quán)責(zé)一致。綜合監(jiān)管有6項(xiàng)職權(quán)，即：綜合性法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的擬定權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、事故調(diào)查權(quán)、政績考核權(quán)、信息發(fā)布權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)等。綜合監(jiān)管部門應(yīng)依法依規(guī)用好用足這6項(xiàng)權(quán)力，并承擔(dān)相對應(yīng)的責(zé)任。

四要進(jìn)一步研究和探索綜合監(jiān)管的方法和途徑。在實(shí)行綜合監(jiān)管方面，工作方法上應(yīng)該注意調(diào)查研究、因地制宜、分類指導(dǎo)、層級監(jiān)管，這要在工作中不斷地積累、研究和探索。

五要強(qiáng)化綜合素質(zhì)。做好綜合監(jiān)管工作需要一支有綜合素質(zhì)的隊(duì)伍。安監(jiān)系統(tǒng)的同志要適應(yīng)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的新形勢、新任務(wù)和新要求，進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)，拓展知識面，提升綜合素質(zhì)。

編輯楊 璇