從產(chǎn)權(quán)角度看農(nóng)村稅費改革

李旭華

摘要產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是分配制度的基礎(chǔ)。當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度造成農(nóng)民“退出權(quán)”的缺失,從而使農(nóng)民不得不忍受基層組織和干部強(qiáng)加其頭上的各種負(fù)擔(dān)。當(dāng)前進(jìn)行的農(nóng)村稅費改革只是從分配制度上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題,必然不可能從根本上解決問題,也不能消除農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的壓力。

關(guān)鍵詞產(chǎn)權(quán);農(nóng)村;稅費改革

中圖分類號 F320.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號 1007-5739(2009)14-0365-01

自20世紀(jì)80年代中后期,尤其是90年代以來,農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題就逐漸成為農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)生活中的熱點、難點和焦點。中央政府也一再下發(fā)文件,要求切實做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作。雖然取得了一些成效,但是問題并未得到根本解決。

1農(nóng)村稅費改革的發(fā)展歷程

農(nóng)村稅費改革是作為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策提出來的。從1993年開始,約有50多個縣自發(fā)性地對農(nóng)村稅費征收制度進(jìn)行了改革。主要有3種類型:一是以湖南武崗為代表,將提留統(tǒng)籌費改為“農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)稅”;二是以河北正定為代表,實行“公糧制”,將農(nóng)業(yè)稅與提留統(tǒng)籌費合并折實征收;三是以安徽太和為代表,實行“稅費大包干”,將各種稅費合并,按田面積統(tǒng)一征收。這些改革雖然對控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)起到了一定作用,但在計征辦法、征收形式、資金管理等方面也存在許多問題。

從改革試點的實踐看,通過改革初步規(guī)范了農(nóng)民與國家、集體之間的分配關(guān)系,改革提高了農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)的透明度,一定程度上遏制了農(nóng)村“三亂”,增強(qiáng)了基層干部依法行政和農(nóng)民依法納稅的意識;促進(jìn)了基層政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)精簡,進(jìn)一步規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的工作職能和事權(quán)范圍,精簡了機(jī)構(gòu)和人員,也削減了經(jīng)費開支;密切了干群關(guān)系,一定程度上緩解了農(nóng)村干群矛盾。但是,農(nóng)村稅費改革只是試圖從分配制度上規(guī)范國家、集體、農(nóng)民的利益關(guān)系,并沒有觸動農(nóng)民負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的基礎(chǔ)——產(chǎn)權(quán)問題,因而帶有一定的局限性。

2產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是分配制度的基礎(chǔ)

從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點看,人們之間相互交換資源的這種過程其實是人們對于資源不同權(quán)利的交換過程,也即產(chǎn)權(quán)的交換。產(chǎn)權(quán)是獲得收入的基礎(chǔ)。正是產(chǎn)權(quán)的存在,決定了這種交換過程產(chǎn)生的收入的歸屬。不同的產(chǎn)權(quán)安排,其收入的分配也不同。如果資源的產(chǎn)權(quán)歸一人所有,那么資源產(chǎn)生收入也全部歸其所有;而如果產(chǎn)權(quán)被分割為使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán),并分屬不同的個人,則其產(chǎn)生的收入也將在這些不同個人之間進(jìn)行分割,他們各自得到相應(yīng)的份額。

當(dāng)然,國家獲得收入是個例外。盡管國家可以通過自身占有的資源與私人交換獲取收入,并可以超越產(chǎn)權(quán)的限制而從私人手中獲得一定的收入,包括稅收和各種費用。這既可以作為國家行使公共管理與服務(wù)職能的補(bǔ)償;當(dāng)其被濫用時,也會侵害私人的產(chǎn)權(quán),損害長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。還有一點需要強(qiáng)調(diào)的是,產(chǎn)權(quán)可以分為法律規(guī)定的產(chǎn)權(quán)和實際存在的產(chǎn)權(quán)。這二者有時是一致的,但有時卻存在著很大的區(qū)別。由于交易成本過高,法律規(guī)定的產(chǎn)權(quán)在現(xiàn)實中往往不能得到實施,而只能成為寫在紙上的產(chǎn)權(quán)。同樣,實際存在的產(chǎn)權(quán)有時并不能被法律所接受,而成為一種不公開的產(chǎn)權(quán)。我們應(yīng)該研究的是實際存在的產(chǎn)權(quán),而不能僅限于法律所規(guī)定的產(chǎn)權(quán)。

3從產(chǎn)權(quán)理論角度看農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

改革開放初期,由于農(nóng)產(chǎn)品的長期饋乏,政府不得不在農(nóng)民保證完成國家各類統(tǒng)派購任務(wù)和集體提留的條件下,向農(nóng)民讓渡部分農(nóng)地使用權(quán),從不允許到允許包產(chǎn)到戶,進(jìn)而允許包干到戶,最終形成農(nóng)村土地“集體所有、家庭經(jīng)營”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。也就是說,農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有,而農(nóng)民則享有土地的承包經(jīng)營權(quán)。這是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造,也極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性。但是,農(nóng)民所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)是與“成員權(quán)”聯(lián)系在一起的。也就是說,農(nóng)民是這個集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,才享有這個集體經(jīng)濟(jì)組織土地的承包經(jīng)營權(quán);一旦農(nóng)民的成員資格喪失,他的土地承包經(jīng)營權(quán)也隨之喪失。而且,隨著集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的增減變化,每個成員的土地承包經(jīng)營權(quán)也要相應(yīng)變化。這種權(quán)利結(jié)構(gòu)是土地承擔(dān)農(nóng)民社會保障功能的必然結(jié)果,有利于農(nóng)民生活和農(nóng)村的穩(wěn)定。同時,這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中集體產(chǎn)權(quán)確實存在著虛置。但是當(dāng)基層組織代表集體行使這種權(quán)利時,集體的產(chǎn)權(quán)就是實實在在的了,而且有利于基層組織對農(nóng)民的控制。由于基層組織可以決定農(nóng)民“成員權(quán)”的有無,控制著土地等集體資產(chǎn)和關(guān)系到農(nóng)民生產(chǎn)生活方方面面的資源,基層組織對農(nóng)民的控制明顯強(qiáng)化。

長期的城鄉(xiāng)分割與土地等生產(chǎn)資料集體所有限制了農(nóng)民的“退出”自由,更增加了基層組織對于其轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的行為權(quán)力。這種結(jié)構(gòu)后果就是形成農(nóng)民“退出”的障礙。因為它提高了農(nóng)民“退出”的成本。在土地承包經(jīng)營權(quán)承載著農(nóng)民社會保障職能的條件下,如果選擇退出,農(nóng)民付出的代價是失去成員權(quán),失去最基本的生產(chǎn)資料——土地,失去最基本的社會保障。因此,農(nóng)民只能忍受基層組織權(quán)力對自己利益的侵害,或者只能寄希望于中央和國務(wù)院采取措施來解決。除非這種侵害危及到了農(nóng)民的基本生存權(quán)利,或者農(nóng)民其他來源足以形成穩(wěn)定和可觀的收入和財富。只要不存在自由的“退出權(quán)”,基層組織的行為權(quán)力就得不到有效制約,農(nóng)民在與基層組織的交往中也只能處于劣勢。

在從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中,政府權(quán)力在逐步從一些其不應(yīng)存在的地方退出,也就是政府逐步放松管制的過程。目前,政府對農(nóng)民的最重要管制是戶籍制度。戶籍制度造成了長期城鄉(xiāng)分割體制而形成的農(nóng)民與城市居民身份上的巨大差異。它同樣也提高了農(nóng)民的退出成本,因為選擇退出失去的將是群體的認(rèn)同感。同時,政府加在農(nóng)民頭上的各種負(fù)擔(dān)必須要有一個組織代其收取,農(nóng)村基層組織是再合適不過的選擇,基層組織憑借農(nóng)民“退出權(quán)”的喪失不但可以將自己的各種負(fù)擔(dān)加在農(nóng)民頭上,還可以將政府各部門的收費也一起收取。這就造成了目前農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題。

總之,農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的基礎(chǔ)在于農(nóng)村產(chǎn)權(quán),特別是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。因此,解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題也要從此入手。要將農(nóng)村土地承擔(dān)的社會保障功能從中剝離,還農(nóng)村土地的生產(chǎn)功能,還農(nóng)民的“退出權(quán)”。同時,要減小政府對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會生活的一些不必要管制,打破城鄉(xiāng)分割體制,從根本上防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。