論我國林業(yè)行政許可制度

閆洪洋 朱紹輝

摘要通過對(duì)林業(yè)行政許可的概念、原則、種類及不足之處等方面的分析,指出林業(yè)行政許可作為環(huán)境行政許可的特有屬性,并通過對(duì)林業(yè)行政許可的思考,指出林業(yè)行政許可制度對(duì)保護(hù)和合理利用森林資源、維護(hù)生態(tài)利益、促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要性。

關(guān)鍵詞林業(yè)行政許可;概念;原則;種類;不足;思考

中圖分類號(hào)F316.20文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào) 1007-5739(2009)14-0205-02

近年來,隨著國家對(duì)森林資源保護(hù)重視程度的提高和依法行政進(jìn)程的加快,我國加大了林業(yè)法制建設(shè)進(jìn)程。在現(xiàn)行的林業(yè)法律法規(guī)中,對(duì)森林資源保護(hù)、管理和開發(fā)利用等都有比較詳細(xì)的規(guī)定,確立了一系列的林業(yè)行政許可制度,為林業(yè)行政許可工作的開展提供了有力的法律保障。

1林業(yè)行政許可的概念

林業(yè)行政許可通常稱之為林業(yè)行政審批,是指林業(yè)行政管理機(jī)關(guān)(或者其委托部門和法律授權(quán)的其他單位)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng),依法對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行審查并賦予符合法定條件的申請(qǐng)人從事某種活動(dòng)的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的一種具體行政行為。

作為國家行政許可制度的重要組成部分,林業(yè)行政許可是國家對(duì)林業(yè)管理使用最頻繁、最普遍的手段之一,與個(gè)人或者組織的切身利益密切相關(guān),貫穿于林業(yè)建設(shè)和管理的各個(gè)方面,而《行政許可法》的頒布使林業(yè)行政許可的法治化、制度化又得到了進(jìn)一步的鞏固。

2林業(yè)行政許可所遵循的原則

2.1生態(tài)基本規(guī)律的原則

森林是陸地上最大的生態(tài)系統(tǒng),是人類生存和發(fā)展不可缺少的物質(zhì)基礎(chǔ)。根據(jù)生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn),森林在物種數(shù)量與物種消亡之間存在著臨界閥限現(xiàn)象,它遵循著“物物相關(guān)律”等生態(tài)學(xué)的基本規(guī)律。例如:長(zhǎng)白山森林生態(tài)系統(tǒng)因引進(jìn)了原來沒有的有害生物——美國白蛾,且沒有捕食者,造成美國白蛾種群大暴發(fā)而威脅該森林生態(tài)系統(tǒng);又如長(zhǎng)江、黃河上游的森林生態(tài)系統(tǒng)其功能主要是水土保持,是絕對(duì)禁止采伐的,而蘇南的森林生態(tài)系統(tǒng)則可以適當(dāng)提供木材。因此,在森林資源和林業(yè)管理中,必須按照自然生態(tài)規(guī)律的要求,科學(xué)確定林業(yè)行政許可的審批事項(xiàng),對(duì)許可行為進(jìn)行全過程監(jiān)管,以防止生態(tài)悲劇的發(fā)生。

2.2可持續(xù)發(fā)展的原則

可持續(xù)發(fā)展是人類社會(huì)在幾千年的探索實(shí)踐中找到的一條維持地球生態(tài)系統(tǒng)繁榮穩(wěn)定的發(fā)展道路,也是對(duì)現(xiàn)代生態(tài)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)以及環(huán)境倫理學(xué)思想理念的歸納。對(duì)林業(yè)而言,就是要合理地開發(fā)利用和保護(hù)森林資源,不要超過森林資源的承載能力,以實(shí)現(xiàn)森林資源的永續(xù)利用,只有這樣才能保障人類以后從森林資源利用中獲得收益的權(quán)利和機(jī)會(huì)。并通過保障森林資源的可持續(xù)發(fā)展,保證人類自己的可持續(xù)發(fā)展,同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此,在林業(yè)行政許可的設(shè)定和執(zhí)行過程中,要將生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展作為所要實(shí)現(xiàn)的理想目標(biāo),用新的發(fā)展觀取代舊的發(fā)展觀。

2.3強(qiáng)度“行政干預(yù)”原則

隨著我國市場(chǎng)化進(jìn)程步伐的進(jìn)一步加快,自由競(jìng)爭(zhēng)、自由經(jīng)營(yíng)等各種從事創(chuàng)造財(cái)富活動(dòng)的程度也進(jìn)一步加劇,然而這些活動(dòng)大多數(shù)是以瘋狂掠奪自然資源和嚴(yán)重污染環(huán)境為代價(jià)來獲取高額利潤(rùn)。在這個(gè)制度下,人人只圖急功近利,不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)后果,對(duì)利潤(rùn)的貪婪導(dǎo)致了對(duì)大自然的嚴(yán)重破壞,造成了“共有物的悲劇”。

為防止利潤(rùn)趨使下對(duì)森林資源唯利是圖的掠奪,保護(hù)有限的森林資源,維持森林生態(tài)系統(tǒng)的平衡,當(dāng)行政權(quán)對(duì)市場(chǎng)調(diào)控為適度干預(yù)時(shí),對(duì)林業(yè)行政許可應(yīng)實(shí)行更為嚴(yán)格的“強(qiáng)度干預(yù)”原則,以克服自由經(jīng)濟(jì)所無法觸及的個(gè)人權(quán)利的濫用和資源破壞之流弊,防止“共有物的悲劇”的發(fā)生。

除了以上的原則外,林業(yè)行政許可還應(yīng)該遵循許可法定原則、許可公開原則、許可公正原則、權(quán)利保障原則和及時(shí)便民原則等行政許可的一般原則。

3林業(yè)行政許可的種類

開發(fā)利用森林資源的行為許可,是指當(dāng)事人被許可從事某種開發(fā)利用森林資源的行為或從事某種可能威脅森林資源安全的其他行為。一般來說,林業(yè)行政許可中被許可行為具有短暫性和期限性,有時(shí)還是一次性的。目前我國的林業(yè)行政許可大多屬于這種類型,這種許可又大致可分為以下3種:

3.1森林資源利用許可

森林資源利用的許可往往是對(duì)森林資源的直接開發(fā)利用,是以消耗森林資源為代價(jià)的,主要包括林地征用、占用許可,森林公園、苗圃、自然保護(hù)區(qū)等的設(shè)立和規(guī)劃許可,野生動(dòng)物捕獵許可,林木采伐許可,野生植物(含野生藥材、天然種質(zhì)資源)采摘許可等。這些對(duì)森林資源的利用技術(shù)含量少、水平較低,是對(duì)森林資源利用最多的許可,也是在今后的林業(yè)行政許可中應(yīng)最嚴(yán)格控制的許可。

3.2經(jīng)營(yíng)、開發(fā)森林資源的資格許可

經(jīng)營(yíng)、開發(fā)森林資源的資格許可,是指當(dāng)事人的申請(qǐng)經(jīng)審查同意后,就可以在法律法規(guī)的允許下,較長(zhǎng)時(shí)期地從事某種經(jīng)營(yíng)或開發(fā)利用森林資源的行為。這種對(duì)森林資源的利用,不再停留在對(duì)森林資源原始、直接的開發(fā)利用上,走出了林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新路子。主要包括:木材經(jīng)營(yíng)(加工)許可,收購野生動(dòng)物及其產(chǎn)品許可,野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可,林木種子生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)許可,自然保護(hù)區(qū)、林場(chǎng)等開展旅游等活動(dòng)的許可等。

但這些方面的許可在制度上往往不夠建全,應(yīng)該按照遵循生態(tài)規(guī)律及可持續(xù)發(fā)展的原則,不斷完善上述審批事項(xiàng),規(guī)范利用許可,維護(hù)森林生態(tài)平衡和實(shí)現(xiàn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.3森林資源保護(hù)許可

森林資源保護(hù)許可是指為了加強(qiáng)對(duì)森林資源的保護(hù)和管理,林業(yè)法律法規(guī)規(guī)定對(duì)一些有可能危害森林資源安全的行為實(shí)施許可管理,主要有動(dòng)植物檢疫許可,林區(qū)用火(含可能引起森林火災(zāi)的其他活動(dòng)如實(shí)彈演習(xí)等)許可,購買獵槍、彈具許可,外國人進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的許可等。

4林業(yè)行政許可存在的不足

改革開放以來,雖然我國加強(qiáng)了對(duì)森林資源的開發(fā)利用管理,并修訂了《森林法》及其配套法規(guī),但是,現(xiàn)行的林業(yè)行政許可制度還存在許多不足之處,主要表現(xiàn)在:一是許可證的實(shí)施范圍還不能滿足森林資源可持續(xù)利用的需要;二是多數(shù)許可證的發(fā)放程序還很不規(guī)范,對(duì)許可證頒發(fā)程序監(jiān)管不力;三是對(duì)依據(jù)許可證采取的行為還未建立起相應(yīng)的管理與監(jiān)督機(jī)制等。

正是由于我國林業(yè)行政許可制度還存在著以上缺陷,加上其他方面的原因,目前我國森林資源不合理開發(fā)利用的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。不但毀林現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,違法批地、占地屢禁不止;而且濫伐盜伐林木、非法捕殺、販賣國家珍貴野生動(dòng)物案件接連發(fā)生,重特大案件還呈現(xiàn)上升趨勢(shì),一些自然保護(hù)區(qū)、森林公園旅游開發(fā)活動(dòng)規(guī)劃管理不當(dāng),環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴(yán)重等。以森林資源為主體的自然資源不合理開發(fā)利用是造成當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因。因此,必須完善林業(yè)行政許可制度,加強(qiáng)對(duì)森林資源開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境保護(hù),為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

5對(duì)林業(yè)行政許可的思考

為了加強(qiáng)對(duì)森林資源的保護(hù),林業(yè)法律、法規(guī)規(guī)定對(duì)一些可能危害森林資源安全的行業(yè)實(shí)施許可管理,這無疑是必要的。1973年,聯(lián)合國頒布的《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》中指出:“認(rèn)識(shí)到許多美麗的、種類繁多的野生動(dòng)物和植物,是地球自然系統(tǒng)中無可替代的一部分,為了我們這一代和今后世世代代,必須加以保護(hù)?！倍S著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)水平的提高和人類對(duì)生活品質(zhì)要求的提升,森林資源的開發(fā)利用也呈現(xiàn)出了新的特點(diǎn):開發(fā)利用水平提升,技術(shù)含量較高,不再停留在對(duì)森林資源原始的、直接的開發(fā)利用層面上,尤其是隨著貿(mào)易性和非貿(mào)易性(如交換、贈(zèng)送、隨身攜帶種苗進(jìn)境)引進(jìn)種子、苗木的批次、數(shù)量增多,國外危險(xiǎn)性病、蟲、雜草等有害生物傳入我國的機(jī)會(huì)也相應(yīng)增多,潛在威脅越來越大。這樣的例子在國內(nèi)外已不鮮見,如白千層(Me-laleuca quinquenervia)(為了重新造林,1906年從澳大利亞引進(jìn),現(xiàn)在已經(jīng)占領(lǐng)了包括佛羅里達(dá)在內(nèi)的廣大地區(qū))、女貞(Ligustrum robustum)(為了燒柴而引進(jìn),現(xiàn)在已經(jīng)取代了毛里求斯的Masc-arene 群島和Reunion的本土森林)。而現(xiàn)行的林業(yè)行政許可制度在這方面往往不夠健全,應(yīng)該按照遵循生態(tài)規(guī)律和可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的原則,根據(jù)需要將活動(dòng)依法納入林業(yè)行政許可的審批事項(xiàng),同時(shí)不斷加強(qiáng)引進(jìn)林木種子、苗木及其他繁殖材料的審批和監(jiān)管管理,不斷健全林業(yè)行政許可制度。

同時(shí),也應(yīng)該欣喜地看到,作為一個(gè)對(duì)森林資源利用要求越來越多的國家和生物入侵的重要受害國之一,國家對(duì)林業(yè)行政許可進(jìn)一步加大了完善措施,規(guī)范了森林資源開發(fā)利用行政許可,如國家林業(yè)局森林資源管理辦公室于2003年3月1日作了《關(guān)于進(jìn)一步明確國家森林公園申報(bào)及審批程序的通知》;《林木種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》已于2002年12月15日起施行;國家林業(yè)局于2003年4月14日首次發(fā)布了“林業(yè)危險(xiǎn)性有害生物名單”,公布了233種林業(yè)危險(xiǎn)性有害生物,2003年5月30日下發(fā)了《引進(jìn)林木種子、苗木及其他繁殖材料檢疫審批和監(jiān)管規(guī)定》,加強(qiáng)了對(duì)國外(含境外)引進(jìn)林木種子、苗木及其他繁殖村料的檢疫管理。這些措施的實(shí)施不僅是對(duì)林業(yè)行政許可制度的完善,且在更大程度上保護(hù)了森林資源,維護(hù)了生態(tài)利益,促進(jìn)了林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

綜上所述,應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到林業(yè)行政許可制度在保護(hù)森林資源、保障林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展過程中的重要作用,更清醒地認(rèn)識(shí)到要實(shí)現(xiàn)森林資源的永續(xù)利用,為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展奠定良好的自然資源基礎(chǔ),就必須加強(qiáng)林業(yè)行政許可制度建設(shè),不斷完善林業(yè)行政許可制度。

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