談我國(guó)現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)的制度缺失

劉媛媛　張　毅

◆ 中圖分類號(hào)：F241.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：通過(guò)將我國(guó)的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》與國(guó)際勞工組織的建議相比較，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度還存在保護(hù)范圍不足、失業(yè)保險(xiǎn)給付過(guò)低、給付期間過(guò)長(zhǎng)、缺乏配套措施等缺陷。因此，失業(yè)保險(xiǎn)制度在未來(lái)應(yīng)以改進(jìn)這些缺陷為主要改革目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險(xiǎn) 制度缺失 歷史沿革 比較分析

我國(guó)與國(guó)際現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度的比較分析

（一） 保護(hù)范圍

根據(jù)國(guó)際勞工組織規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)為有能力工作并確實(shí)在尋職的完全失業(yè)者提供保護(hù)，還應(yīng)努力將保護(hù)范圍擴(kuò)大到工作時(shí)間不充分而導(dǎo)致收入減少的半失業(yè)者。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)條例中的規(guī)定與國(guó)際勞工組織相似，但由于我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度依循國(guó)企改革發(fā)展而來(lái)，其涵蓋范圍初始僅限于國(guó)有企業(yè)職工，爾后覆蓋面雖有所擴(kuò)大，但仍限于城鎮(zhèn)居民中的失業(yè)者。雖然目前已開(kāi)始將在城鎮(zhèn)求職的農(nóng)民工納入保護(hù)對(duì)象，但對(duì)農(nóng)村失業(yè)者仍未覆蓋，呈現(xiàn)出失業(yè)保障的城鄉(xiāng)差異，這是不利于社會(huì)公平的。此外，城鎮(zhèn)中的隱性失業(yè)者（即仍在原單位工作或者僅保留其勞資關(guān)系，但事實(shí)上充當(dāng)隨時(shí)可能撤裁的閑職）也沒(méi)有被納入保護(hù)范圍。

（二） 資金來(lái)源

國(guó)際勞工組識(shí)認(rèn)為失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌集，可以采取繳費(fèi)基金制、非繳費(fèi)制，或兩種辦法結(jié)合。目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金的來(lái)源主要靠城鎮(zhèn)企事業(yè)單位及其職工繳納的保險(xiǎn)費(fèi)費(fèi)用，其中單位按其單位總工資的2%繳納，而職工本人則以本人工資的1%繳納，不足部分由政府財(cái)政補(bǔ)貼。但許多單位因此將職工基本工資調(diào)低，改以津貼方式支付職工工資。調(diào)低基本工資的結(jié)果是導(dǎo)致職工在失業(yè)時(shí)拿到的失業(yè)保險(xiǎn)金金額偏低，同時(shí)也造成失業(yè)保障基金存底的薄弱。

（三） 給付水平

我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放以低于最低工資為原則，且通常為當(dāng)?shù)胤ǘㄗ畹凸べY的70%-80%。但由于我國(guó)工資水平普遍偏低，目前的失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)是低于國(guó)際勞工組織相關(guān)規(guī)定的。此外，國(guó)際勞工組織的規(guī)定中，失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放是與投保人失業(yè)前工資掛鉤的，但我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)際發(fā)放金額由各地方政府參照當(dāng)?shù)毓べY水平制定，同一地區(qū)所有的失業(yè)人員都領(lǐng)取相同的金額。這樣的給付標(biāo)準(zhǔn)衍生出如下問(wèn)題：勞動(dòng)者按規(guī)定繳納其工資的1%作為失業(yè)保險(xiǎn)金，但失業(yè)保險(xiǎn)金的給付卻是以當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)工資作為計(jì)算基數(shù)，造成保險(xiǎn)的繳費(fèi)和給付的脫鉤；由于失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放由各地方政府統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，工作年齡較長(zhǎng)的勞動(dòng)者，隨薪資調(diào)高而繳納較多的金額，但失業(yè)時(shí)領(lǐng)到的保險(xiǎn)金卻是與工齡較短者一樣的水平，對(duì)于工作期間長(zhǎng)的勞動(dòng)者有失公平。

（四） 給付期限

就失業(yè)保險(xiǎn)金的給付期間而言，我國(guó)是遠(yuǎn)優(yōu)于國(guó)際勞工組織規(guī)定的26周，最長(zhǎng)的甚至可以達(dá)到24個(gè)月。但過(guò)長(zhǎng)的給付期，并不利于失業(yè)者重新再就業(yè)。發(fā)放期間過(guò)長(zhǎng)，將造成部分失業(yè)者仰賴失業(yè)保險(xiǎn)金渡日而不愿再就業(yè)；以及部分隱性就業(yè)者詐領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金。

（五） 取消或削減失業(yè)津貼

在這個(gè)項(xiàng)目里，國(guó)際勞工組織與我國(guó)的規(guī)定大抵相同?？梢?jiàn)，我國(guó)目前對(duì)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的限制對(duì)象是較合理的。但我國(guó)忽略了對(duì)隱形就業(yè)的相關(guān)規(guī)定。隱性就業(yè)者可能從事私營(yíng)、地下行業(yè)，或在其它未辦理事業(yè)登記的私設(shè)機(jī)構(gòu)工作，或是靠投資、收租等獲利。這類人員表面上沒(méi)有工作，但其每月實(shí)際收入往往不低于失業(yè)保險(xiǎn)金的救助金額，甚至遠(yuǎn)高于此。但這類人仍有支領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金的情況，屬于國(guó)際勞工組織列為以不實(shí)手段詐領(lǐng)失業(yè)津貼者，但在我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)條例的條文中，對(duì)這類人員并沒(méi)有實(shí)際的罰責(zé)。

我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的缺陷

（一） 保護(hù)對(duì)象與范圍不足造成社會(huì)不公

雖然我國(guó)逐年將失業(yè)保險(xiǎn)的保護(hù)對(duì)象范圍放寬，納保對(duì)象由僅限于國(guó)有企業(yè)職工，擴(kuò)大為包含國(guó)營(yíng)、私營(yíng)和外資企業(yè)，甚至部分在城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民工。而目前推行的失業(yè)保險(xiǎn)，僅覆蓋我國(guó)城市居民里的正式職工，使大量需要保障的弱勢(shì)人群被排除在失業(yè)保險(xiǎn)之外。在農(nóng)村中，地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，往往征收農(nóng)民土地，以供給外資或其它形式的企業(yè)設(shè)廠，而被征地農(nóng)民則面臨著失業(yè)的問(wèn)題，但這些失地農(nóng)民并不享有《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的保護(hù)。在社會(huì)保障資金嚴(yán)重不足的情況下，失業(yè)保險(xiǎn)同其他社會(huì)保險(xiǎn)制度一樣呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元的模式，并將在未來(lái)持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間。失業(yè)保險(xiǎn)過(guò)低的覆蓋率，非但不利于社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，還造成不滿的心理和相對(duì)剝奪感上升等問(wèn)題。

（二） 保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低且給付期間過(guò)長(zhǎng)

雖然我國(guó)在失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放期間上，遠(yuǎn)高于國(guó)際勞工組織的相關(guān)規(guī)定，但由于我國(guó)勞動(dòng)人口眾多而失業(yè)保險(xiǎn)基金總量有限，我國(guó)所發(fā)放的失業(yè)保險(xiǎn)金低，而且該標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和物價(jià)上漲作適當(dāng)調(diào)整，使其提供的保障能力有限。而微薄的失業(yè)保險(xiǎn)金是不足以支付失業(yè)者的基本生活開(kāi)銷的，況且失業(yè)者可能還要為重新就業(yè)支付一些必要的搜尋費(fèi)用、培訓(xùn)費(fèi)用等。另一方面，投保額與給付額之間的失衡，降低了職工投保失業(yè)保險(xiǎn)的意愿，這對(duì)廣開(kāi)保險(xiǎn)基金來(lái)源、減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)是不利的。而且我國(guó)當(dāng)前的失業(yè)人員中，很大一部分人技術(shù)、文化水平較低，他們?cè)谑I(yè)前工資水平本就不高，對(duì)于這部分失業(yè)者，給付期間過(guò)長(zhǎng)容易造成其對(duì)救濟(jì)金產(chǎn)生依賴而缺乏再度就業(yè)的動(dòng)力。

（三） 制度改革緩慢無(wú)法配合經(jīng)濟(jì)改革和就業(yè)形勢(shì)的變化

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的各項(xiàng)改革中，社保制度的改革始終是滯后的。進(jìn)度緩慢的社會(huì)保障改革，使我們浪費(fèi)了籌集基金的最好時(shí)機(jī)。我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行失業(yè)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌時(shí)，已到國(guó)企改革的中后期，許多企業(yè)瀕臨破產(chǎn)、倒閉、改制，早失去了為職工繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的能力。于是，失業(yè)保險(xiǎn)基金只能將后進(jìn)資金拿來(lái)填補(bǔ)前期留下的社會(huì)保障帳務(wù)，埋下了失業(yè)保險(xiǎn)基金不足的危機(jī)。同時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)制度改革也跟不上當(dāng)前就業(yè)形勢(shì)變化的需要。傳統(tǒng)的以“單位”為服務(wù)對(duì)象的失業(yè)保險(xiǎn)體系不能適應(yīng)新形勢(shì)下分散化、流動(dòng)性強(qiáng)的就業(yè)格局。對(duì)于城市化進(jìn)程中的農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)問(wèn)題還有待解決。對(duì)受補(bǔ)助者的資格認(rèn)定也需要配合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和國(guó)情民情重新調(diào)整。

（四） 缺乏配套措施造成失業(yè)保障目標(biāo)錯(cuò)置

對(duì)于失業(yè)者實(shí)行的失業(yè)保險(xiǎn)，應(yīng)該再加強(qiáng)的部分，就是職業(yè)培訓(xùn)、工作介紹及輔導(dǎo)就業(yè)。我國(guó)雖然建立了再就業(yè)服務(wù)中心和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，但配合的相關(guān)法令仍未完善，導(dǎo)致許多下崗職工及失業(yè)者不愿接受培訓(xùn)。目前各地方政府雖提供了多種培訓(xùn)和職業(yè)介紹的服務(wù)項(xiàng)目，但由于進(jìn)行培訓(xùn)之期間，并沒(méi)有或者僅提供低額的生活補(bǔ)助，使得失業(yè)者為求失業(yè)期間能維持最低生活水平而不得不放棄政府提供的培訓(xùn)課程，轉(zhuǎn)而以其它方式謀生。因此我國(guó)失業(yè)保障應(yīng)加強(qiáng)各項(xiàng)配套措施。

結(jié)論

一個(gè)完善的失業(yè)保險(xiǎn)制度，至少應(yīng)該滿足下列幾點(diǎn)要求：能保障失業(yè)者及其家屬的基本生活需要；能促使失業(yè)者短期內(nèi)再就業(yè)；能充分體現(xiàn)公平和效率兼顧的原則。為達(dá)到這樣的目標(biāo)，我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度還需從以下方面進(jìn)行完善：

配合物價(jià)水平上揚(yáng)提高現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)的給付金額，而給付期限應(yīng)適當(dāng)縮短，以鼓勵(lì)失業(yè)者再度就業(yè)。而鑒于當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)基金的總額嚴(yán)重不足的情況，急需建立與失業(yè)保險(xiǎn)相配合的預(yù)算法和專業(yè)的基金操作單位，一方面通過(guò)加大基金預(yù)算來(lái)提升失業(yè)保險(xiǎn)金的給付水平，另一方面通過(guò)投資和運(yùn)作充實(shí)失業(yè)保險(xiǎn)基金的保值與增值。

制度的改革應(yīng)積極跟隨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，盡快加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)非正式職工以及進(jìn)城工作農(nóng)民工的失業(yè)保障；同時(shí)，在當(dāng)前二元經(jīng)濟(jì)向一元經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，還應(yīng)開(kāi)始針對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)行失業(yè)保險(xiǎn)建設(shè)，消除失業(yè)保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)分割。

改善對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)放資格的認(rèn)定機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取資格的審核。失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取應(yīng)由專業(yè)單位詳細(xì)審查，對(duì)非法領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)者應(yīng)給予重處，同時(shí)避免隱性失業(yè)者的生存權(quán)受到損害。

加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹和就業(yè)信息等失業(yè)保障的配套措施。我國(guó)的職業(yè)培訓(xùn)與介紹已實(shí)施多年，但成效有限，原因在于信息流通不夠發(fā)達(dá)和職業(yè)介紹的專業(yè)性有限，以及在培訓(xùn)期間對(duì)失業(yè)者的補(bǔ)助不足，致使失業(yè)者不愿接受培訓(xùn)。所以應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)期間的補(bǔ)助金、促進(jìn)就業(yè)信息的流通、加強(qiáng)輔導(dǎo)的專業(yè)性，與失業(yè)保障相結(jié)合，從根本上降低失業(yè)所帶來(lái)的種種問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)：

1.國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2008）.中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2008

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