中國(guó)公民遷徙自由權(quán)的憲法研究

孔慧娟

一、遷徙自由權(quán)的概念

遷徙自由是公民的一項(xiàng)不可剝奪的基本人權(quán),它一直為國(guó)際社會(huì)所關(guān)注并被載入許多國(guó)家的憲法和重要的國(guó)際人權(quán)文件中?？v觀各國(guó)關(guān)于遷徙自由的規(guī)定,遷徙自由是公民在憲法和法律允許的范圍內(nèi),依法享有自由的在國(guó)內(nèi)外居住和定居的權(quán)利和不被強(qiáng)制要求遷徙的權(quán)利,包括依法自愿選擇申請(qǐng)取得或放棄一國(guó)國(guó)籍的權(quán)利。

二、我國(guó)的遷徙自由權(quán)的演變情況

在中國(guó)長(zhǎng)達(dá)幾千年的封建政權(quán)統(tǒng)治的歷史里,毫無(wú)民主、自由可言,更無(wú)人權(quán)傳統(tǒng),當(dāng)然也就不存在遷徙自由。在我國(guó)憲法史上,最早承認(rèn)公民遷徙自由權(quán)的是南京臨時(shí)政府于1912年頒布的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》,同一時(shí)期,解放區(qū)根據(jù)地的法律文件中也規(guī)定了公民的遷徙自由權(quán)。

新中國(guó)成立后,遷徙自由經(jīng)歷了一個(gè)由肯定到限制再到默認(rèn)的曲折過(guò)程。1949年,當(dāng)時(shí)起憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》及1954年新中國(guó)第一部社會(huì)主義性質(zhì)的憲法《中華人民共和國(guó)憲法》都規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民有遷徙的自由”。但1958年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》首次提到了“農(nóng)業(yè)人口”與“非農(nóng)業(yè)人口”,人為地在城鄉(xiāng)之間樹起一個(gè)屏障,遷徙自由不存在了。后來(lái)的1975、1978及現(xiàn)行的1982年憲法也都沒有再規(guī)定“遷徙自由”。

十一屆三中全會(huì)后,隨著改革開放的推進(jìn),國(guó)家制定了一系列相應(yīng)措施,具體引導(dǎo)“民工”的有序流動(dòng),因而這一時(shí)期國(guó)家實(shí)際上是默認(rèn)了“遷徙自由”,但事實(shí)上還并沒有從法律上認(rèn)可公民的遷徙自由權(quán)。

三、我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度對(duì)遷徙自由權(quán)的影響

戶籍制度是國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)依法搜集、確認(rèn)、登記有關(guān)公民身份、親屬關(guān)系以及法定地址等公民人口基本信息的法律制度。戶籍制度在社會(huì)管理中作用是明顯的,它一方面可以通過(guò)公民身份登記,從而證明身份并確立民事權(quán)利和行為能力,另一方面可以為政府制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、勞動(dòng)力合理配置等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料。此外,戶籍管理是治安管理的基礎(chǔ)和重點(diǎn),在維護(hù)治安、打擊犯罪方面起到了巨大作用。因此,戶籍制度是國(guó)家行政管理的重要組成部分和重要基礎(chǔ)性工作,也是國(guó)家行政管理的一項(xiàng)基本制度。

與此同時(shí),我們還應(yīng)該看到我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的弊端。戶籍制度是世界各國(guó)最根本的社會(huì)管理制度,外國(guó)的戶籍管理多叫“民事登記”或“生命登記”、“人事登記”,雖然叫法不一,但基本上與我國(guó)的戶籍管理相似,只是在管理的手段上有所不同。中國(guó)戶籍制度的問(wèn)題是由于在戶籍制度上附加了各種各樣過(guò)多的行政的、經(jīng)濟(jì)的、福利的管理行為,人為地制造了各種差異和不公平:如戶籍帶有深深的身份烙印,城市戶口和農(nóng)村戶口之間存在著等級(jí)差異性,享受的待遇明顯不同;戶籍被打上世襲的烙印,農(nóng)村居民的子弟除考學(xué)等少數(shù)途徑外,絕大部分都承襲父母的農(nóng)村戶籍;流動(dòng)人口不能有效地行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)。最終,實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度,嚴(yán)重阻礙了人力資源的優(yōu)化配置和地區(qū)間的合理流動(dòng),不利于城市化建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求。

四、對(duì)公民遷徙自由的立法思考

(一)賦予公民遷徙自由權(quán)的必要性

我國(guó)現(xiàn)行憲法沒有規(guī)定公民的遷徙自由,,但現(xiàn)實(shí)生活中公民遷徒現(xiàn)象卻無(wú)處不在。這種法律上的無(wú)權(quán)與事實(shí)上大量存在所產(chǎn)生的結(jié)果就是:人口管理的相對(duì)無(wú)序、公民的積極性得不到充分發(fā)揮。從前面的分析知道,經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展以及流動(dòng)人口的急劇增加都要求城鄉(xiāng)人口的自由流動(dòng),因此要解決這一問(wèn)題應(yīng)該是取消城鄉(xiāng)的戶口差別,實(shí)現(xiàn)人口的自由流動(dòng)。中央關(guān)于和諧社會(huì)建設(shè)的決定和十七大、十七屆三中全會(huì)決議已經(jīng)為戶籍改革提供了政策基礎(chǔ),而十六大以來(lái)建設(shè)以民生為核心的和諧社會(huì)的一系列努力,更是直接為戶籍改革提供了范例、掃清了障礙。因此,遷徙自由在如今,已不只是個(gè)人熱望而是實(shí)在的社會(huì)趨勢(shì)。

(二)對(duì)公民遷徙自由的立法思考

我國(guó)實(shí)現(xiàn)遷徙自由的條件已漸趨成熟,遷徙自由立法已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)目尚行?。但要加?qiáng)對(duì)公民遷徙自由的立法仍須注意以下幾個(gè)方面:

1.遷徙自由作為一項(xiàng)基本權(quán)利應(yīng)嚴(yán)格遵循“不侵害合法利益”原則。任何自由都是相對(duì)的。公民在行使遷徙自由權(quán)的時(shí)候,同樣不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。

2.遷徙自由的法律保障。公民遷徙自由的立法,首先應(yīng)成為憲法中的內(nèi)容,以憲法修正案的形式,明確宣布其為公民的基本權(quán)利。其次應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定基本法律或地方性法規(guī),將憲法關(guān)于遷徙自由的精神具體化。最后還應(yīng)當(dāng)修改現(xiàn)行戶籍制度,確立與遷徙自由原則相適應(yīng)的開放性戶籍管理機(jī)制。