計(jì)分分權(quán)考核與票決制研究

劉建華 張淑萍

1990年,司法部出臺(tái)了《司法部關(guān)于計(jì)分考核獎(jiǎng)罰罪犯的規(guī)定》,確立了對(duì)罪犯實(shí)施計(jì)分考核的制度,各省市依據(jù)這一規(guī)定建立了適合自己情況的罪犯計(jì)分考核制度,以此綜合評(píng)定罪犯的改造表現(xiàn)。對(duì)于改造表現(xiàn)較好有減刑假釋欲求的罪犯而言,計(jì)分考核的優(yōu)劣直接關(guān)系到罪犯能否減刑假釋。計(jì)分考核的基礎(chǔ)性、與減刑假釋的正相關(guān)性越來(lái)越突出。通過(guò)對(duì)減刑假釋案件的檢查可以發(fā)現(xiàn),絕大多數(shù)案件符合法定條件、法定程序。這一方面說(shuō)明監(jiān)獄干警的執(zhí)法水平有了很大的提高,但在另一方面卻透露出違法案件的隱蔽性。其隱蔽性表現(xiàn)在通過(guò)操作計(jì)分考核為罪犯記功、表?yè)P(yáng),從而制造表面上的符合法定條件、法定程序假象上。因此要提高罪犯改造質(zhì)量,防范監(jiān)獄執(zhí)法不公必須從計(jì)分考核這個(gè)源頭上入手。

一、現(xiàn)行罪犯計(jì)分考核方法和程序

計(jì)分考核的關(guān)鍵是考核分,每個(gè)罪犯都可以通過(guò)自身的服刑改造取得相應(yīng)的考核分?？己朔质峭锓傅母脑毂憩F(xiàn)緊密相關(guān)的,具體來(lái)說(shuō)就是改造表現(xiàn)好可以獲得的考核分高,改造表現(xiàn)差就可能獲得較低分?jǐn)?shù)?？陀^上,考核分成為衡量罪犯改造表現(xiàn)的一種看得見(jiàn)的尺度,在監(jiān)管改造過(guò)程中,這個(gè)尺度是掌握在監(jiān)獄干警手中的。操作方式是由干警深入罪犯的生活、勞動(dòng)、學(xué)習(xí)三大現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行直接考核,根據(jù)罪犯改造的日常表現(xiàn)用文字材料加以記載,并由罪犯?jìng)€(gè)人根據(jù)考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照檢查,然后罪犯小組評(píng)議,最后由監(jiān)獄干警審查作出評(píng)價(jià),并根據(jù)這個(gè)評(píng)價(jià)給予相應(yīng)的考核分。

罪犯的日常考核以《罪犯改造行為規(guī)范》為基本內(nèi)容,分為思想改造和勞動(dòng)改造兩大部分。其中思想改造分為認(rèn)罪服法、遵規(guī)守紀(jì)、三課學(xué)習(xí)、生活衛(wèi)生四部分;勞動(dòng)改造分為產(chǎn)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、安全生產(chǎn)、材料消耗、操作技能五部分。

罪犯認(rèn)罪服法,遵守監(jiān)內(nèi)紀(jì)律,努力學(xué)習(xí),積極勞動(dòng),確有悔改表現(xiàn),且在六個(gè)月內(nèi)累計(jì)積分達(dá)到60分以上的,應(yīng)當(dāng)給予記功;在六個(gè)月內(nèi)累計(jì)積分在50分以上不足60分或總累積分在50分以上的給予表?yè)P(yáng)。原判有期徒刑不滿(mǎn)三年的罪犯,具有二次以上考核表?yè)P(yáng)或一次以上考核記功;原判有期徒刑三年以上,不滿(mǎn)十年的罪犯具有三次考核表?yè)P(yáng)或兩次考核記功;被判處十年以上有期徒刑的罪犯具有四次考核表?yè)P(yáng)或三次以上考核記功。監(jiān)獄可提請(qǐng)減刑或假釋。獲得考核表?yè)P(yáng)一次的提請(qǐng)減刑幅度為二個(gè)月,獲得考核記功一次的對(duì)應(yīng)提請(qǐng)減刑幅度為三個(gè)月。

計(jì)分考核的程序:由分監(jiān)區(qū)根據(jù)考核結(jié)果,集體討論研究后,提出獎(jiǎng)勵(lì)意見(jiàn),報(bào)監(jiān)區(qū)長(zhǎng)會(huì)集體研究通過(guò),經(jīng)監(jiān)獄獄政科審查備案,由監(jiān)獄考核領(lǐng)導(dǎo)小組審批簽章,加蓋監(jiān)獄公章,并將考核信息輸入微機(jī)。

二、對(duì)現(xiàn)行罪犯計(jì)分考核方法和程序的分析

(一)計(jì)分考核的規(guī)定較為嚴(yán)密和細(xì)致

罪犯計(jì)分考核有《罪犯日?？己宿k法實(shí)施細(xì)則》。針對(duì)認(rèn)罪服法、遵規(guī)守紀(jì)、三課學(xué)習(xí)、生活衛(wèi)生秩序、產(chǎn)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、安全生產(chǎn)、材料消耗、操作技能九個(gè)方面獎(jiǎng)分和扣分均做出了詳細(xì)的規(guī)定。《中華人民共和國(guó)刑法》、《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》《中華人民共和國(guó)監(jiān)獄法》對(duì)罪犯的減刑假釋有專(zhuān)門(mén)的規(guī)定,監(jiān)獄法對(duì)罪犯減刑假釋條件的規(guī)定也較為嚴(yán)格。

(二)計(jì)分考核的程序規(guī)定較為簡(jiǎn)單

《司法部關(guān)于計(jì)分考核獎(jiǎng)罰罪犯的規(guī)定》第九條規(guī)定:監(jiān)獄、少管所成立考核領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、掌握和處理考核、獎(jiǎng)罰中的重大問(wèn)題,具體業(yè)務(wù)由獄政部門(mén)辦理。監(jiān)區(qū)、分監(jiān)區(qū)成立由干警組成的考核評(píng)審組,負(fù)責(zé)考核的具體實(shí)施。這一條款對(duì)由誰(shuí)考核,如何考核,如何集體研究規(guī)定不詳,給具體操作上留得空間太大。實(shí)際操作的情況是,分監(jiān)區(qū)主管干警(基本上是一個(gè)人)給出分?jǐn)?shù)報(bào)監(jiān)區(qū)匯總的形式;有的分監(jiān)區(qū)幾個(gè)干警還商量一下,有的分監(jiān)區(qū)不商量就上報(bào)監(jiān)區(qū)。幾乎絕大部分負(fù)責(zé)生產(chǎn)工作的分監(jiān)區(qū)長(zhǎng)不參加意見(jiàn),而日記載和周評(píng)議大部分是到月底再后補(bǔ)。這樣就存在一個(gè)很大的問(wèn)題,即九個(gè)方面的考核都由一個(gè)干警決定的考核方法必然導(dǎo)致權(quán)力的過(guò)分集中,而權(quán)力地過(guò)分集中就難以避免有違法行為的發(fā)生。

(三)計(jì)分考核制度尚不能充分調(diào)動(dòng)絕大多數(shù)罪犯的積極性

從加強(qiáng)監(jiān)獄法制和現(xiàn)代化文明建設(shè),確保監(jiān)獄場(chǎng)所穩(wěn)定與安全的長(zhǎng)遠(yuǎn)觀點(diǎn)出發(fā),應(yīng)該把是否有利于最大限度的調(diào)動(dòng)絕大部分罪犯的改造積極性,作為檢驗(yàn)?zāi)稠?xiàng)監(jiān)獄制度的真正標(biāo)準(zhǔn)。目前的計(jì)分考核制度未能充分體現(xiàn)在希望中改造的政策,實(shí)踐中又對(duì)減刑假釋作出苛刻限制,因此每年僅有少部分罪犯獲得減刑,極少部分罪犯獲得假釋。有些短刑犯由于刑期限制,即使服刑期滿(mǎn)也與刑事獎(jiǎng)勵(lì)無(wú)緣,因此而產(chǎn)生了混刑度日的態(tài)度,并因此喪失改造信心。

(四)計(jì)分考核制度的連續(xù)性差

在計(jì)分考核的橫向管理上,每個(gè)監(jiān)獄各自記載,只考慮到罪犯在本監(jiān)獄的一次服刑過(guò)程。罪犯在監(jiān)獄之間(尤其是省際間)移交后,原始的計(jì)分考核檔案都留在了原服刑監(jiān)獄,要在新的監(jiān)獄重新建立一個(gè)罪犯計(jì)分考核檔案,不僅造成人力物力資源的重復(fù)浪費(fèi),更主要的是罪犯計(jì)分考核不能很好的銜接。在計(jì)分考核的縱向管理上,罪犯出獄后,原有的計(jì)分考核卡片保存在監(jiān)獄,最終銷(xiāo)毀。這些曾經(jīng)付出監(jiān)獄干警心血和汗水的資料,詳細(xì)而具體的反映了罪犯在監(jiān)獄中的表現(xiàn),本應(yīng)成為罪犯出獄后做好幫教和預(yù)防再犯罪的重要參考資料,卻就此付諸東流。

三、計(jì)分分權(quán)考核與票決制的設(shè)想

(一)實(shí)行計(jì)分考核分權(quán)制

首先針對(duì)工作程序簡(jiǎn)單的問(wèn)題,從認(rèn)罪服法、遵規(guī)守紀(jì)、三課學(xué)習(xí)、生活衛(wèi)生秩序、產(chǎn)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、安全生產(chǎn)、材料消耗、操作技能九個(gè)方面入手,獄政部門(mén)結(jié)合教育、生活、生產(chǎn)、安全、企管等部門(mén),部門(mén)分權(quán)考核。其次是職責(zé)分權(quán),也就是罪犯日?？己说木艂€(gè)方面由不同的干警考核,如分監(jiān)區(qū)罪犯的認(rèn)罪服法,遵規(guī)守紀(jì)由一名干警統(tǒng)一考核;三課學(xué)習(xí)、生活衛(wèi)生秩序由一名干警負(fù)責(zé);而質(zhì)量指標(biāo)、安全生產(chǎn)、材料消耗、操作技能由生產(chǎn)干警考核。這樣看起來(lái)龐雜的計(jì)分考核工作,因?yàn)槁氊?zé)分權(quán)成三部分,由三名干警也就能完成了。

(二)實(shí)行重大問(wèn)題尤其是減刑假釋票決制,并對(duì)票決的結(jié)果實(shí)行票決檔案管理

“票決制”見(jiàn)于黨的十七大報(bào)告,報(bào)告提出,“推行地方黨委討論決定重大問(wèn)題和任用重要干部票決制”。所謂“票決制”,是指市(地)、縣(市)級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職的擬任人選和推薦人選,由上級(jí)黨委常委會(huì)提名,黨委會(huì)全體會(huì)議審議,進(jìn)行無(wú)記名投票表決。在計(jì)分考核和提請(qǐng)減刑假釋中引入票決制,在于形成一種有據(jù)可查,人人負(fù)責(zé)的機(jī)制。票決制可以運(yùn)用于三個(gè)方面:一是對(duì)《司法部關(guān)于計(jì)分考核獎(jiǎng)罰罪犯的規(guī)定》第七條和第八條中規(guī)定的獎(jiǎng)分部分,分監(jiān)區(qū)全體干警通過(guò)投票決定,并把投票結(jié)果記入考核檔案;二是監(jiān)獄考核領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)考核、獎(jiǎng)罰中的重大問(wèn)題通過(guò)投票決定,并把投票結(jié)果記入考核檔案;三是在依據(jù)計(jì)分考核成績(jī)提請(qǐng)減刑假釋時(shí),提請(qǐng)減刑假釋委員會(huì)成員通過(guò)投票充分秘密地發(fā)表意見(jiàn),并將投票結(jié)果記錄在案,同時(shí)把每一成員的原始意見(jiàn)裝入檔案,以備查考,從而防止名為集體研究實(shí)際上由個(gè)別人說(shuō)了算的現(xiàn)象發(fā)生。

(三)實(shí)行罪犯計(jì)分考核身份證編號(hào)制

每一名罪犯建立一個(gè)固定的計(jì)分考核號(hào)碼,由省市編號(hào)+監(jiān)獄編號(hào)+身份證編號(hào)構(gòu)成,這一號(hào)碼每個(gè)罪犯都不會(huì)重復(fù)。如果罪犯轉(zhuǎn)移到別的監(jiān)獄,編號(hào)不變,只需將計(jì)分考核卡轉(zhuǎn)移即可。如果罪犯是假釋出監(jiān),計(jì)分考核卡移交當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)矯正機(jī)關(guān),對(duì)于罪犯假釋考驗(yàn)期滿(mǎn)后再移交當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)。如果罪犯是刑滿(mǎn)釋放出監(jiān),則計(jì)分考核卡片轉(zhuǎn)移到罪犯所在地的公安機(jī)關(guān)管理。對(duì)于在監(jiān)獄中表現(xiàn)較好獲得考核分?jǐn)?shù)較高的罪犯,在申請(qǐng)社會(huì)補(bǔ)助和保障金方面可以?xún)?yōu)先考慮。對(duì)于在監(jiān)獄中表現(xiàn)較差獲得考核分?jǐn)?shù)較低的罪犯,要注意做好安置幫教和預(yù)防重新犯罪工作。

四、分權(quán)考核與票決制的意義

(一)有利于執(zhí)法工作關(guān)口前移,重心下移

對(duì)罪犯計(jì)分考核的分權(quán)管理,使監(jiān)獄執(zhí)法工作由減刑假釋是否符合法定條件和程序轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)罪犯的計(jì)分考核是否符合工作流程和條件。將執(zhí)法的重心和關(guān)口轉(zhuǎn)移到了計(jì)分考核這一執(zhí)法工作的源頭上,有助于提高改造質(zhì)量,預(yù)防和遏制司法腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)有利于公平公正執(zhí)法

生產(chǎn)、安全、生活等部門(mén)參與,有利于綜合執(zhí)法,避免了部門(mén)權(quán)力獨(dú)大;生產(chǎn)干警、包組干警分權(quán)執(zhí)法,有利于均衡打分,避免了個(gè)別人權(quán)力集中。這就在制度和流程這個(gè)最根本、最基礎(chǔ)的層面,從制度的設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)了公平、公正執(zhí)法。同時(shí)有利于勞效的提高,安全工作的開(kāi)展,調(diào)動(dòng)全體干警的工作積極性和提高責(zé)任感,實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約。

(三)有利于改造秩序的穩(wěn)定

這種方法不僅從制度層面實(shí)現(xiàn)了公平、公正,而且有助于減少關(guān)系犯現(xiàn)象的發(fā)生。勿用諱言,關(guān)系犯現(xiàn)象是司法腐敗的根源之一,也是獄內(nèi)的最大不公,他們大部分人干輕活,還記功、減刑,已嚴(yán)重影響了獄內(nèi)的改造秩序的穩(wěn)定。

(四)有利于干警少犯錯(cuò)誤,保護(hù)干警

我們絕大多數(shù)干警是奉公執(zhí)法,廉潔執(zhí)法的,但是也確有個(gè)別干警禁不住誘惑,干違法亂紀(jì)的事。計(jì)分考核分權(quán)管理與票決制,從制度和執(zhí)行層次可以規(guī)范執(zhí)法行為,堵塞執(zhí)法漏洞,實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分散、制約。

(五)有利于加強(qiáng)監(jiān)獄之間在改造罪犯工作上的橫向聯(lián)系

這樣使監(jiān)獄對(duì)新轉(zhuǎn)入的罪犯不需要再經(jīng)歷一個(gè)磨合期,直接就可以知道該罪犯的改造表現(xiàn)和特點(diǎn),進(jìn)而能及早采取有針對(duì)性的改造措施。另一方面有利于加強(qiáng)監(jiān)獄和社會(huì)之間的縱向聯(lián)系,使社區(qū)矯正機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)能全面的了解罪犯在監(jiān)獄中的表現(xiàn),改造的效果,人身危險(xiǎn)性的大小和再犯罪的可能性,從而做好罪犯的安置幫教工作和預(yù)防重新犯罪工作。再者,對(duì)罪犯而言,在調(diào)監(jiān)獄之后,不至于從零開(kāi)始,能繼續(xù)保持原有的勞動(dòng)成果。在出監(jiān)之后,獄中表現(xiàn)好的可以此作為優(yōu)先申請(qǐng)社會(huì)保障金和社會(huì)補(bǔ)助的憑據(jù)。

當(dāng)然,一個(gè)制度和工作流程的規(guī)定,它的合理性都是在一定的時(shí)間段內(nèi),所以我們需要不斷完善制度和規(guī)定,使之趨向更加合理?？梢灶A(yù)見(jiàn),計(jì)分分權(quán)考核制與提請(qǐng)減刑假釋聽(tīng)證制、減刑假釋公示制等制度的制定和不斷完善,會(huì)成為提高罪犯改造質(zhì)量,防范司法不公的系列制度流程,使監(jiān)獄執(zhí)法工作跨上一個(gè)新的臺(tái)階。