關(guān)于棉花儲備管理法制化的思考

袁 濤

棉花作為我國主要的經(jīng)濟作物品種,在農(nóng)產(chǎn)品中占有僅次于糧食的地位。同時也是重要的紡織工業(yè)原料,我國紡織工業(yè)在國民經(jīng)濟中占有重要地位,有數(shù)以百萬計的工人就業(yè)于紡織工業(yè)。同時還有大量的從業(yè)人員就業(yè)于與棉花流通、紡織相關(guān)的行業(yè)。以棉花為原料的紡織品是我國出口貿(mào)易的重要商品,由此可以看出棉花在我國國民經(jīng)濟中有著重要的作用,是名副其實的戰(zhàn)略物資。

國家棉花儲備是國家宏觀調(diào)控的重要手段,是國家為保證棉農(nóng)利益和紡織工業(yè)生產(chǎn),保障軍需民用,應(yīng)付重大自然災(zāi)害的需要。棉花的季節(jié)性生產(chǎn)與全年消費,市場經(jīng)濟的不發(fā)達與機制的不健全,決定了我國現(xiàn)階段必須有一定數(shù)量的儲備,以增強國家的宏觀調(diào)控能力。

現(xiàn)行的儲備棉管理體制經(jīng)過幾年的改革,實現(xiàn)了棉花儲備與經(jīng)營的徹底分開,把棉花儲備管理職能從全國供銷合作總社分離出來,成立了中國儲備棉管理總公司(以下簡稱中棉儲公司),專門負責(zé)儲備棉的管理工作,并賦予棉花進出口經(jīng)營權(quán)。同時國家還安排了基本建設(shè)預(yù)算資金用于在各地建設(shè)棉花儲備庫,為儲備棉實行專庫管理打下了基礎(chǔ)。信貸資金明確由中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行保證供應(yīng)。實際上,我國棉花儲備體系建設(shè)基本上完成,并順利實現(xiàn)了管理體制轉(zhuǎn)換。在國家有關(guān)部門的指導(dǎo)下,儲備棉管理體制改革是比較徹底比較成功的。但是,由于儲備棉長期實行指令性計劃管理,在棉花市場放開和我國經(jīng)濟逐步融入全球經(jīng)濟一體化的情況下,原來的計劃管理模式已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的弊端,制約了紡織品生產(chǎn)的平穩(wěn)發(fā)展。

市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟。在市場經(jīng)濟中國家對棉花進行儲備調(diào)控同樣需要建立適合客觀需要的法制基礎(chǔ)。棉花儲備的法制化才能保證宏觀調(diào)控的有效實施和儲備經(jīng)營的合理、合法。但是,我國在中央儲備棉領(lǐng)域還沒有建立類似《中央儲備糧管理條例》的法律法規(guī)和企業(yè)內(nèi)部相關(guān)管理制度。這對儲備棉經(jīng)營和國家實施宏觀調(diào)控形成很大制約,不利于儲備制度的完善。筆者認為:我國應(yīng)加快制定《中央儲備棉管理條例》,并重點對棉花儲備管理者的行為職能、儲備棉的調(diào)控機制、輪換機制和儲備基金等方面加以規(guī)范。

一、規(guī)范國家棉花儲備管理者的行為職能

棉花儲備的目的是為了維護市場供求的穩(wěn)定,抑制價格的巨幅波動,保障紡織行業(yè)的正常運行,以及保護棉花生產(chǎn)者的經(jīng)濟利益。國家儲備棉既是國家經(jīng)濟安全、社會安定的保障工具,又是政府糾正市場失靈、實施宏觀調(diào)控的有效手段。國家棉花儲備體系的功能應(yīng)當(dāng)是一種社會功能,因為國家棉花儲備是國家為整個經(jīng)濟發(fā)展提供的一種具有公益性質(zhì)的公共服務(wù),在產(chǎn)品性質(zhì)上屬于準(zhǔn)公共物品,也就是說,在儲備棉投放市場以前應(yīng)當(dāng)具有非競爭性、非排他性的特征,并且具有很強的外部效應(yīng),所以評判國家棉花儲備的價值就應(yīng)當(dāng)用社會綜合價值而不是儲備棉本身的經(jīng)濟價值來衡量。但是,目前中國棉花儲備的管理體制卻很容易使具體的管理者把儲備棉當(dāng)作一種商品,尤其是當(dāng)作一種投機性的商品來經(jīng)營,從而使國家儲備棉喪失了公共產(chǎn)品的屬性。為了發(fā)揮國家棉花儲備對市場的調(diào)控作用,實現(xiàn)儲備棉的社會效益,政府有關(guān)部門需要對現(xiàn)有的棉花儲備管理體制進行必要的改革,進一步明確儲備棉管理者的具體職能,約束其自身的經(jīng)營行為,完善國家棉花儲備的各種機制(比如價格預(yù)警機制、國內(nèi)外生產(chǎn)預(yù)測機制、市場檢測機制、儲備棉輪換機制等),以確保國家棉花儲備體系對市場風(fēng)險的控制作用。

二、建立完善的調(diào)控機制

調(diào)控機制是指政府在棉花市場可能或已經(jīng)發(fā)生較大變化時,中儲棉公司按照所賦予的職能進行調(diào)控后仍不能達到政府預(yù)期的目標(biāo)時,或達到需要政府進行調(diào)控的條件時,政府應(yīng)該采取相應(yīng)的措施,直接對棉花市場進行調(diào)控。我國棉花調(diào)控政策必須充分體現(xiàn)為“三農(nóng)”服務(wù)的目標(biāo),把中央扶持“三農(nóng)”的方針落到實處。所以建立收儲機制是保護棉農(nóng)利益的基本保證,也是國家職能部門把握的重點和方向。同時還應(yīng)建立國家有關(guān)部門監(jiān)督中儲棉公司在輪換調(diào)控過程中的非理性行為和實施對市場預(yù)測錯誤的調(diào)控行為的機制。通過行政命令,責(zé)令停止輪換或采取相應(yīng)的措施消除對市場波動的因素。

三、建立儲備棉的輪換機制

戰(zhàn)略儲備棉的輪換由中儲棉公司具體負責(zé),保證儲備棉推陳儲新,保證質(zhì)量。

在一個信息不對稱,競爭不充分的棉花市場,買漲不買落的心理對棉花價格影響很大。大進大出會給平靜的棉花市場掀起波浪,由中儲棉公司在自負盈虧的前提下,以不影響棉花市場供應(yīng)平衡和穩(wěn)定棉花價格的目標(biāo)是不可能實現(xiàn)的。所以對于調(diào)控儲備的輪換只能在國家政策指導(dǎo)下進行,建立完善的輪換程序、輪換價格、輪換數(shù)量、輪換方式,通過完善的儲備棉輪換機制規(guī)范避免因市場價格大起大落,從而保證儲備棉的合理輪換,保證儲備棉質(zhì)量和調(diào)控資源。

四、建立棉花期貨市場

開展棉花期貨交易,對促進棉花流通體制改革,完善棉花市場價格體系,比較真實地反映出未來商品價格變動的趨勢,涉棉企業(yè)則可以利用期貨價格來指導(dǎo)現(xiàn)貨經(jīng)營,這對生產(chǎn)者、經(jīng)營者都具有較強的指導(dǎo)作用和重要的經(jīng)濟功能。通過規(guī)范的棉花期貨進行交易,為涉棉企業(yè)提供套期保值,規(guī)避風(fēng)險的工具。同時還可以根據(jù)棉花期貨市場不斷變化的供求信息,體現(xiàn)未來棉花市場供求變化的趨勢,彌補棉花現(xiàn)貨市場信息傳遞的滯后性和不完全性,也為國家宏觀調(diào)控提供了依據(jù),減少了被動性,提高了調(diào)控效率。因此棉花期貨交易市場的建立和發(fā)展,不僅可以完善市場價格體系,還可以促進現(xiàn)貨市場的發(fā)展。允許國家儲備棉在適當(dāng)時機進入期貨市場,實現(xiàn)套期保值。國家棉花儲備雖然對市場波動具有一定的調(diào)控作用,但由于其倉儲容量、儲存成本等方面的限制,使儲備棉控制市場風(fēng)險的能力具有一定的局限性,況且儲備棉調(diào)控市場波動的行為本身也存在著巨大的風(fēng)險。因此,政府應(yīng)當(dāng)允許中儲棉公司在適當(dāng)時機進入棉花期貨市場,充分利用期貨市場價格發(fā)現(xiàn)和規(guī)避風(fēng)險的經(jīng)濟功能,對國家儲備棉花實施套期保值運作,最大程度地減少棉花儲備的損失,減輕國家財政負擔(dān)。

五、建立棉花風(fēng)險基金

建立棉花風(fēng)險基金并與儲備棉一起調(diào)控棉花市場。棉花儲備同其他儲備一樣需要大量資金的支持。棉花要走向市場,必須建立風(fēng)險基金制度。當(dāng)棉花市場波動超過棉農(nóng)和紡織工業(yè)最大承受能力時,國家就需要用風(fēng)險基金進入市場,調(diào)節(jié)市場,否則就會對棉農(nóng)或紡織工業(yè)產(chǎn)生嚴(yán)重損失,繼而影響國民經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。為了充分發(fā)揮風(fēng)險基金的保值和增值,風(fēng)險基金要與儲備棉相結(jié)合,參與國際和國內(nèi)兩個市場,才能真正發(fā)揮儲備棉保護棉花生產(chǎn)和調(diào)控市場的作用。當(dāng)儲備數(shù)量不足以影響國內(nèi)棉花市場時,從國際市場購買棉花,用風(fēng)險基金補貼進口棉的部分費用及與國內(nèi)市場的價差。

總之,我國的棉花儲備已形成了先行動后立法的局面,我們一方面要在物質(zhì)層面加快棉花儲備庫的建設(shè),另一方面也要借鑒國內(nèi)外商品儲備的立法經(jīng)驗,并結(jié)合我國的實際,盡早建立適合我國國情的棉花儲備法律制度。